Vedtak i klagesak om dispensasjon for oppføring av sommerstue, lysthus, uthus og utedo på gbnr. 10/7 i Askøy kommune

Transkript

1 Saksbehandler: Jorunn Fosse Fidjestøl Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Deres dato Deres referanse Helge Fredheim Vadmyrveien LODDEFJORD Vedtak i klagesak om dispensasjon for oppføring av sommerstue, lysthus, uthus og utedo på gbnr. 10/7 i Askøy kommune Fylkesmannen er i brev av fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppnevnt som settefylkesmann for å avgjøre klagesaken. Det er klaget innenfor fristen, og vilkårene for å behandle saken er oppfylt. Fylkesmannen tar klagen til følge, og vi omgjør Askøy kommunes vedtak av , ref.: 2015/ , slik at det ikke blir gitt dispensasjon for oppføring av sommerstue, lysthus, uthus og utedo på gbnr. 10/7. Sakens bakgrunn Det ble i mai 2015 søkt om dispensasjon for oppføring av sommerstue, lysthus, uthus, utedo, kai og flytebrygge på eiendommen gbnr. 10/7 på Askøy. Tiltaket ligger i LNF-område, der sjøområdet utenfor er satt av til småbåthavn. På land er det aktuelle arealet avsatt til landbruk, natur og friluftsformål (LNF) i kommuneplanen. Askøy kommune gjorde administrativt vedtak om å gi dispensasjon til tiltaket, ref.: 2015/ Kommunen har i sin dispensasjonsvurdering lagt vekt på at det allerede er oppført kai på området, og at eiendommen allerede er bebygget med røykehus. Videre at bygningene er små, og at den eksisterende bruken av området ikke vil endres vesentlig: «Det er i foreliggende sak tale om en eiendom som allerede er bebygget med røykehus, noe som tilsier at omsøkte tiltak ikke vil tilsidesette de formål LNF-området er ment å ivareta. Det er i vurderingen også sett hen til at det allerede er oppført en kai på eiendommen, samt at omkringliggende eiendommer også er bebygget. Etter administrasjonens forståelse tilsier dette at hensynet til å unngå ytterligere privatisering av området ikke gjøre seg gjeldende med samme styrke som hvis det var tale om en ubebygget eiendom.» Fylkesmannen i Hordaland klaget på dispensasjonen når det gjaldt sommerstue, lysthus, uthus og utedo Fylkesmannen hadde ingen merknader når det gjaldt kai og flytebrygge. Fylkesmannen hevder at vilkårene for dispensasjon ikke er oppfylt, siden hensynene bak planformålet og byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen blir vesentlig tilsidesatt. Det hevdes at tiltaket vil gi en betydelig privatisering av området, slik at tilgangen til strandsonen blir vanskeligere Telefon Organisasjonsnummer N Nettsted fylkesmannen.no/sfj E-post fmsfpost@fylkesmannen.no Besøksadresse Hovedkontor: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Landbruksavdelingen: Fjellvegen 11, 6800 Førde Postadresse Hovedkontor: Njøsavegen, Leikanger Landbruksavdelingen: Postboks 14, 6801 Førde

2 2/5 for allmennheten. Det vises også til presedensvirkninger og til de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen, der Askøy nevnes som en kommune med stort utbyggingspress. Askøy kommune vurderte klagen den , og besluttet å opprettholde sitt eget vedtak. Kommunen har også vist til at det ble gitt dispensasjon i sak 2015/3632, og mener at denne saken må behandles på samme måte. Det bemerkes videre fra kommunens side at klagen fremstår som vilkårlig og generell, og at Fylkesmannen ikke har vist til konkrete ulemper i denne saken. Saken ble sendt videre til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Regelverk Vi skal som klageinstans se til at kommunen under behandlingen av saken har fulgt de lovene, forskriftene og saksbehandlingsreglene som gjelder på området. Fylkesmannen kan under klagebehandlingen prøve alle sider ved vedtaket, også de skjønnsmessige vurderingene som kommunen har gjort. Ved prøving av det kommunale skjønnet skal hensynet til det lokale selvstyret vektlegges, jf. forvaltningsloven 34 andre ledd. Det fremgår av plan- og bygningsloven 11-6 at kommuneplanen er juridisk bindende for nye eller utvidelse av eksisterende tiltak. I LNF-områder er det ikke tillatt med fradeling eller bygging til andre formål enn landbruksformål eller næringsvirksomhet basert på brukets ressursgrunnlag, jf. plan- og bygningsloven 11-7 nr. 5 bokstav a. Det er et generelt forbud mot tiltak innenfor hundremetersbeltet langs sjøen, jf. plan- og bygningsloven 1-8. Forbudet gjelder så langt det ikke er fastsatt annen byggegrense i plan etter plan- og bygningsloven. Tiltak i strid med plan eller bestemmelser i plan- og bygningsloven, kan bare tillates dersom det blir gitt dispensasjon fra bestemmelsen tiltaket strider mot, jf. plan- og bygningsloven kapittel 19. Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 kan kommunen dispensere fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunen kan ikke dispensere dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å dispensere være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2 er rettslige vurderingstema, ikke et kommunalt skjønn. Det er derfor ikke anledning til å legge nevneverdig vekt på hensynet til det lokale selvstyret. Dispensasjon krever grunngitt søknad. Etter forvaltningspraksis skal begrunnelsen for å dispensere være spesiell og gjelde særlig for tiltaket, og kommunen skal ikke dispensere ut fra mer generelle vurderinger. Ved dispensasjon fra planer og tiltaksforbudet i strandsonen skal kommunene legge særlig vekt på statlige og regionale rammer og mål. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer eller forbudet i plan- og bygningsloven 1-8 når regionale etter statlige sektormyndigheter har uttalt seg negativt til dispensasjonssøknaden. Fylkesmannens vurdering Saken gjelder oppføring av sommerstue, lysthus, uthus og utedo i LNF-område i 100-metersbeltet langs sjøen. Tiltaket krever derfor dispensasjon etter plan- og bygningsloven Vi tar ikke stilling til den delen av vedtaket som ikke er omfattet av klagen fra Fylkesmannen i Hordaland. Kommunens dispensasjonen må dermed anses som endelig for så vidt gjelder den omsøkte kaien med flytebrygge.

3 3/5 Det går fram av saken at de påklagede bygningene ble oppført før det var søkt om nødvendig tillatelse etter plan- og bygningsloven. Dette kan gi kommunen grunn til å reagere etter regelverket, jf. plan- og bygningsloven kap. 32. I seg selv påvirker imidlertid ikke den ulovlige etableringen vurderingen av søknaden om dispensasjon i noen retning. Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at kommunen skal regulere byggeaktiviteten gjennom plan for å få en helhetlig vurdering av bruken av områdene i kommunen, jf. bl.a. 3-1 andre ledd og 3-3. Gjennom en grundig planprosess kan kommunen sikre at offentlige og private standpunkt kommer fram, slik at planer for arealdisponeringen blir fastlagt på et best mulig grunnlag. I planleggingsprosessen må ulike interesser, fordeler og ulemper, veies opp mot hverandre, og det må konkluderes etter en samlet vurdering. Det følger av lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 32 ( ) pkt s. 242, at det ikke skal være kurant å gi dispensasjon etter Videre følger det at tiltaksforbudet i 100-metersbeltet skal håndheves strengt. I de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen er Askøy kommune definert som et område med stort arealpress. Det følger av de samme retningslinjene at «[s]om hovedregel skal byggeforbudet praktiseres strengt og dispensasjoner unngås i sentrale områder der presset på arealene er stort.» Dispensasjon kan ifølge plan- og bygningsloven 19-2 andre ledd kun gis dersom hensynene bak bestemmelsene det blir dispensert fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg kreves det at fordelene ved tiltaket er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Kommunen viser til at klagen framstår som generell og ikke kan vise til konkrete negative følger av en dispensasjon. Plan- og bygningsloven har innført byggeforbud i strandsonen for å ivareta viktige nasjonale hensyn. Kommunen har gjennom kommuneplanen differensiert mellom områder som bør bevares mot ytterligere arealinngrep, og områder som er egnet for utbygging. Et byggeforbud hjemlet både i lov og kommuneplan vil derfor bety at hensynene bak lovregelen og planen, kombinert med den konkrete arealdisponeringen kommunen har gjort i plan, er selvstendig rettslig grunnlag for et avslag på en søknad om dispensasjon. I motsetning til en byggesøknad som er i tråd med regelverk og plan, så kreves det altså ikke konkrete faktiske forhold i den enkelte dispensasjonssak for ytterligere å begrunne et avslag. Det faktiske forholdene må på den andre siden selvfølgelig inngå i vurderingen, og kan etter forholdene tilsi at de hensynene LNF-formålet og 1-8 tradisjonelt skal ivareta, ikke settes vesentlig til side i saken. Det er for øvrig lagt til grunn av Høyesterett at mer overordnende planhensyn kan slå gjennom overfor konkrete og stedlige argument som taler for dispensasjon, jf. dom inntatt i Rt s. 257, avsn. 50 til 52. Det vil si at en uttalelse eller klage er tilstrekkelig begrunnet når den viser til de hensyn som ligger til grunn for byggeforbudet. Vi vil for så vidt også påpeke at forvaltningslovens krav til klagerens begrunnelse er nokså begrenset, se fvl. 32, ettersom underinstansen, og dernest klageinstansen, har selvstendig utredningsplikt og ansvar for rettsbruken i saken, jf. fvl. 17 og 33 andre og fjerde ledd. For ordens skyld nevner vi at det derimot anses som god forvaltningsskikk å gi utfyllende begrunnelse for klage, når en offentlig sektormyndighet påklager en kommunal avgjørelse. Vi har ellers ikke merknader til klagens form. Kommunen har hevdet at siden flytebrygge og kai er lovlig etablert og i bruk, må det påregnes en viss bruk av området, og videre at tiltaket dermed ikke innebærer noen vesentlig økt privatisering. Vi legger til grunn at bygningene vil øke privatiseringen av området, selv om de er små og ikke krever større terrenginngrep. Dette gjelder også selv om det står et røykehus der fra før. Området i sjøen er avsatt til småbåthavn, men kommunen har i kommuneplanen likevel valgt å sette av området til LNF.

4 4/5 Det vil etter vårt syn være uheldig dersom landområdet, som med et slikt arealformål i sjø vil være utsatt for et betydelig utbyggingspress, blir bygget ut på grunnlag av dispensasjoner, og ikke gjennom en planlagt utvikling. Siden presset på slike landarealer vil være stort, er det også stor fare for presedensvirkninger av dispensasjoner i slike områder. Vi har ut fra det ovennevnte kommet til at en dispensasjon til tiltaket er i strid med den kommunale differensieringen som er gjort for strandsonen gjennom kommuneplanen, og undergraver kommuneplanen som styringsdokument og informasjonsgrunnlag på dette punktet. Vi konkluderer derfor med at hensynene bak arealformålet er vesentlig tilsidesatt. Vilkårene for å dispensere er da ikke innfridd, jf. plan- og bygningsloven Vi kan heller ikke se at det foreligger klare arealmessige fordeler ved å åpne for tiltaket i denne saken. Kommunen har bemerket at det framstår som vilkårlig at Fylkesmannen i Hordaland har klaget på vedtaket, og det er vist til sak 2015/3632, som kommunen mener bør vurderes på samme måte som denne saken. Vi har sett på begge sakene. I sak 2015/3632 frarådet Fylkesmannen i Hordaland tiltaket, men klaget ikke på dispensasjonen. I saken som nå er under behandling, avga ikke Fylkesmannen noen uttalelse, men klaget på dispensasjonen. Dette må etter vår oppfatning tolkes slik at Fylkesmannen i Hordaland mener at vilkårene for dispensasjon ikke foreligger i noen av sakene. Vi legger her til grunn at bruk av klage som virkemiddel overfor kommunen forutsetter en viss terskel, sml. f.eks. rundskriv H-2/14 pkt om tilsvarende terskel ved bruk av innsigelse. At sektormyndighetene ikke har påklaget et vedtak, kan derfor ikke uten videre tas til inntekt for at vedkommende myndighet «går god» for avgjørelsen. Vi finner det likevel uheldig dersom Fylkesmannens praksis når det gjelder uttalelser til søknader og klage på dispensasjoner ikke er entydig. Vi ser av sakene at de har flere likhetspunkter, men også forskjeller. Begge har samme arealformål i sjøen (småbåthavn, S 3 og S 13 i kommuneplanen), og er underlagt byggeforbud i medhold av plan. De har likevel ulikt arealformål på land, da tiltaket i sak 2015/3632 ligger i byggeområde, mens det i kommuneplanen er tatt et bevisst valg ved at området denne saken gjelder, er satt av til LNFområde. Det siste kan tilsi en noe strengere vurdering av byggeforbudet i strandsonen. Det ser også ut som at landskapsmessige forhold er mer tydelige i sak 2015/3632, ved at området der det er gitt dispensasjon er betydelig brattere og mer ulendt for alminnelig ferdsel enn det som er tilfelle i denne saken, noe som kan begrunne at hensynene som ligger bak byggeforbudet ikke blir tilsidesatt i samme grad i sak 2015/3632. Videre er det etablert mye større tetthet av flytebrygger og båter i området i denne saken, noe som legger et betydelig press på landområdet, og tilsier større fare for presedens og behov for planlagt styring med arealbruken. Ut fra alminnelige forutberegnelighetshensyn bør allmennheten kunne forvente en ensartet klagepraksis fra forvaltningen. Det faktum at det ikke er klaget på tidligere dispensasjoner, kan likevel ikke skape presedens for den rettslige vurderingen av om det kan gis dispensasjon i denne saken. Som vi har vist til ovenfor, vurderer vi også sakene som faktisk ulike. Slik vi vurderer saken, er ikke vilkårene for dispensasjon for bygningene på gbnr. 10/7 til stede, og vi finner derfor ikke å kunne gi dispensasjon til tiltaket. Fylkesmannen kan etter en samlet vurdering av opplysningene i saken ikke se at det foreligger rettslig grunnlag for å gi dispensasjon etter plan- og bygningsloven 19-2.

5 5/5 Vedtak Fylkesmannen tar klagen til følge, og vi omgjør Askøy kommunes vedtak av , ref.: 2015/ , slik at det ikke blir gitt dispensasjon til for oppføring av sommerstue, lysthus, uthus og utedo på gbnr. 10/7. Vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Med hilsen Gunnar O. Hæreid ass. fylkesmann Anne Kristin Eitungjerde juridisk sjef Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikke underskrift. Kopi til: Ronny Fredheim Skarholmen STRUSSHAMN John Fredheim Edvard Munchs vei OSLO Kjell Fredheim Kjell Fredheim 5015 BERGEN Arild Fredheim Skarholmen STRUSSHAMN Elektronisk kopi: Askøy kommune Postboks Kleppestø Fylkesmannen i Hordaland Pb Bergen