Arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune

Arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune Forvaltningsrevisjonsprosjekt 2010 Hedmark fylkesrevisjon Parkgt.64 2325 Hamar Fylkesrevisjonen@hedmark.org

Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune. Hedmark fylkeskommunes kontrollutvalg vedtok den 9.februar 2010 å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot arbeidsmiljøet i Hedmark fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for fylkeskommunen, etter kommunelovens 77. nr. 4, som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Fylkesrevisjonen vil takke Personal- og organisasjonsavdelingen, Bedriftshelsetjenesten (tidligere HMS-enheten), fylkeshovedverneombudet, hovedverneombud og verneombud, de fellestillitsvalgte og ledere med personalansvar i Hedmark fylkeskommune, for bistand i løpet av prosjektet. Hamar den 25.11.2010 Jo Erik Skjeggestad Fung. Fylkesrevisjonssjef Randi Sletnes Bjørlo Forvaltningsrevisor Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 2

SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 10 1.1 FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER... 11 1.2 METODE OG DATAGRUNNLAG... 14 1.3 REVISJONSKRITERIER... 15 1.4 RAPPORTENS STRUKTUR... 16 2. OM ARBEIDSMILJØ... 18 2.1 ARBEIDSMILJØLOVEN... 18 2.2 FORSKNING PÅ ARBEIDSMILJØ... 19 2.3 INKLUDERENDE ARBEIDSLIV... 20 2.4 HELSE-, MILJØ OG SIKKERHET (HMS) OG INTERNKONTROLL... 22 2.5 ARBEIDET MED ARBEIDSMILJØ I HEDMARK FYLKESKOMMUNE... 23 3. HVORDAN SIKRER FYLKESKOMMUNEN AT LEDERE HAR KOMPETANSE TIL Å IVARETA ARBEIDSMILJØSPØRSMÅL... 25 3.1. REVISJONSKRITERIER... 25 3.2 FAKTA... 25 3.2.1 Personalpolitisk strategiplan... 25 3.2.2 Målsettinger i andre styringsdokumenter... 27 3.2.3 Opplæring av ledere i Hedmark fylkeskommune... 29 3.3 FYLKESREVISJONENS VURDERINGER... 32 4. HVORDAN ER FYLKESKOMMUNENS MÅLOPPNÅELSE NÅR DET GJELDER IA AVTALEN?... 35 4.1. REVISJONSKRITERIER... 35 4.2 FAKTA... 35 4.2.1 Inkluderende arbeidsliv og samarbeidet med NAV... 35 4.2.2. Delmål 1) reduksjon av sykefravær... 38 4.2.3. Delmål 2) Økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne... 43 4.2.4 Delmål 3)Øke den reelle pensjonsalderen... 45 4.3 FYLKESREVISJONENS VURDERINGER... 50 5. HVORDAN FUNGERER ORDNINGEN MED HOVEDVERNEOMBUD OG VERNOMBUD... 53 5.1 REVISJONSKRITERIER... 53 5.2 FAKTA... 53 5.2.1 Vernetjenesten... 53 5.2.2 Verneombud i Hedmark fylkeskommune... 54 5.3 FYLKESREVISJONENS VURDERINGER... 60 6. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 61 REFERANSER... 64 Vedlegg 1. Mal for rapportering på HMS... 66 Vedlegg 2. Samarbeidsavtale - NAV og Hedmark fylkeskommune... 69 Vedlegg 3. Spørreskjema undersøkelse blant ledere med personalansvar... 72 Vedlegg 4. Spørreskjema undersøkelse blant verneombud og hovedverneombud... 74 Vedlegg 5. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv 2006-2009... 76 Vedlegg 6. Mal for intervju med fellestillitsvalgte... 86 Vedlegg 7. Brev fra Fylkesdirektøren vedrørende verifisering av fakta... 87 Vedlegg 8. E-post fra Fylkesrevisjonen til Fylkesdirektøren v/lognseth... 89 Vedlegg 9. Høringsuttalelse fra Fylkesrådet... 90 Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 3

Sammendrag Hedmark fylkeskommune har sentrale samfunnsoppgaver, og er en viktig aktør for fylkeskommunens innbyggere. For at fylkeskommunen skal kunne utføre disse oppgavene på en effektiv og kvalitetsmessig god måte, er det viktig å sikre et godt arbeidsmiljø som kan bidra til at hver enkelt medarbeider kan yte sitt beste. Videre er ivaretakelse av et godt arbeidsmiljø en lovpålagt oppgave for fylkeskommunen. Hedmark fylkeskommunes kontrollutvalg har bedt Fylkesrevisjonen gjennomføre en revisjon av arbeidsmiljøet i Hedmark fylkeskommune. En fullstendig kartlegging av arbeidsmiljøet er en omfattende prosess, men enklere analyser av kan også gi grunnlag for vurdering av arbeidsmiljø. Forskning har vist at forhold på arbeidsplassen har betydning for helsen, slik at sykefraværet kan brukes som en indikator på arbeidsmiljøet. Videre kan en undersøke om arbeidsgiver oppfyller de krav som er stilt i relevante lovverk og avtaler. Formålet med revisjonen er: Å vurdere hvordan Hedmark fylkeskommune ivaretar sitt ansvar og forpliktelser knyttet til utviklingen av et godt arbeidsmiljø, med hensyn til ledernes kompetanse på området, oppfølgingen av IA- avtalen 1, og hvordan verneombudsordningen fungerer. En forvaltningsrevisjon skal være knyttet opp mot revisjonskriterier; kriterier som kan sies å være målestokken som revisjonen måler praksisen opp mot. Vi har utledet kriterier fra arbeidsmiljøloven og Intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv (IA) 2006-2009. Fylkesrevisjonen har utarbeidet 3 problemstillinger som etter vår vurdering belyser formålet: 1. Hvordan sikrer Fylkeskommunen at ledere i egen organisasjon har kompetanse til å ivareta arbeidsmiljøspørsmål? Fylkesrevisjonen har her utledet revisjonskriterier fra arbeidsmiljøloven, ( 3-5 og 3-2): Arbeidsgiver skal gjennomgå opplæring i helse, miljø og sikkerhet (HMS) Arbeidsgiver skal sikre at arbeidstakere som har som oppgave å lede eller kontrollere andre, har nødvendig kompetanse til å føre kontroll med at arbeidet blir utført på en helseog sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Undersøkelsen viser at Fylkeskommunen har planer og strategier for å sikre at ledere har kompetanse når det gjelder arbeidsmiljø og HMS. Overordnet internkontrollhåndbok for systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid Hedmark fylkeskommune, angir krav og retningslinjer til enhetens internkontroll HMS. Fylkeskommunen har utarbeidet en Personalpolitisk strategiplan hvor ledelse inngår. Lederkompetanse er også berørt i andre 1 Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA avtalen) kom på plass i 2001. Hoovemålet med IA avtalen er å redusere sykefraværet, styrke jobbnærværet og hindre utstøting fra arbeidslivet. Fylkeskommunen har gjennom samarbeidsavtale med NAV, forpliktet seg til å jobbe mot hovedmålet. Se mer om IA under kapittel 2 og kapittel 4. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 4

planer som Fylkeskommunen har utarbeidet. Fylkesrevisjonen har imidlertid funnet at den Personalpoliske strategiplanen som ligger på Fylkeskommunens intranettside, skulle vært evaluert og rullert i 2008. Fylkesdirektøren sier planen har vært evaluert. Fylkesrevisjonen stiller spørsmålstegn ved om ledere i virkesomhetene/enhetene anser disse dokumentene som aktuell styringsinformasjon, når dokumentene ikke er oppdatert. Revisjonsgjennomgangen har vist at Personal- og organisasjonsavdelingen og HMS -seksjonen (etter august 2010 heter denne Bedriftshelsetjenesten; BHT) i Fylkeskommunen, arbeider med opplæring og støtte til lederne. NAV Arbeidslivssenter er også involvert i informasjons- og opplæringsarbeid. Fylkesrevisjonen har gjennomført en spørreundersøkelse blant ledere i Fylkeskommunen, og denne viser at de fleste lederne som besvarte undersøkelsen (87 prosent), har gjennomgått opplæring i HMS. Det er imidlertid 20 prosent av disse som har fått opplæringen før 2004, og det er Fylkesrevisjonens vurdering at disse lederne har behov for oppdatert kunnskap. Fylkesrevisjonen mener videre at HMS og internkontroll er på plass ved de fleste enheter/virksomheter i Fylkeskommunen, men ikke fullstendig operative på alle plasser. Videre har spørreundersøkelse blant verneombudene vist at en del ledere kan bli flinkere til å involvere verneombud i råd og tiltak knyttet til arbeidsmiljøet. Dette er spesielt viktig i omstillingsfaser. Fylkesrevisjonen stiller spørsmålstegn ved om manglende involvering av verneombudene kan skyldes mangel på kompetanse hos lederne. Over 30 prosent av de ansatte i Fylkeskommunen hadde i 2009, ikke fått tilbud om medarbeidersamtaler. Da dette er et av målene på det personalpolitiske området, er det Fylkesrevisjonens vurdering at dette kan skyldes at ledere ikke har nok kunnskap om hva som forventes av dem som ledere. Fylkesrevisjonen etterlyser medarbeiderundersøkelse blant medarbeiderne i Fylkeskommunen. En slik undersøkelse kan gi nyttige tilbakemeldinger blant annet når det gjelder ledelse. 2. Hvordan er Fylkeskommunens måloppnåelse når det gjelder IA- avtalen? Fylkesrevisjonen har utledet revisjonskriterier fra IA- avtalen 2006-2009 (forlenget til mars 2010), og bruker de tre delmålene som kriterier: Arbeidsgiver skal arbeide for å forebygge og redusere sykefravær Arbeidsgiver skal arbeide for å øke sysselsettingen av personer med redusert funksjonsevne Arbeidsgiver skal arbeide for å øke den reelle pensjonsalderen I henhold til IA-avtalen skal IA- virksomheter sette aktivitetsmål og jobbe mot alle de tre delmålene. Fylkesrevisjonen mener samarbeidsavtalen Fylkeskommunen har med NAV, skulle vært revidert. De fleste målene i avtalen som foreligger, gjelder for 2002. Med ny IA- avtale i 2006, ble det konkretisert en del virksomhetsmål som skulle vært innlemmet i IA arbeidet. Det ville derfor vært naturlig med en oppdatering av målformuleringene. Samarbeidet med NAV er etter Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 5

Fylkesrevisjonens vurdering bra, men enheter/virksomheter i fylkeskommunen kunne i større grad benyttet seg av tilbud om opplæring/informasjon fra NAV Arbeidslivssenter. Arbeidsgiver skal arbeide for å forebygge og redusere sykefravær Fylkesrevisjonen mener Fylkeskommunen jobber aktivt med å forebygge og redusere sykefraværet, og har utarbeidet aktivitetsmål knyttet til dette. Fylkeskommunen hadde som mål å redusere sykefraværet med 20 prosent fra 2. kvartal 2001 til 2009. Nedgangen var på 13 prosent, men utviklingen i begynnelsen av 2010 viser en fortsatt nedgang.. Fylkeskommunen har, i samarbeid med NAV, påbegynt et prosjekt som skal forebygge sykefravær blant renholdsledere. I Fylkekommunens overordnede internkontrollhånbok er det nedfelt skriftlige rutiner for oppfølging av ansatte som står i fare for å bli, eller er, sykmeldte. Videre er det lagt ut informasjon på intranettsidene til fylkeskommunen. Disse er utarbeidet på bakgrunn av arbeidsmiljøloven og IA avtalen, og er rutiner som skal bidra til at flere sykmeldte kan komme tilbake i jobb. Fylkeskommunen har ingen samlet oversikt over andel sykmeldte som får oppfølgingsplan eller dialogmøte. En spørreundersøkelse Fylkesrevisjonen har hatt blant ledere i Fylkeskommunen viser at 95 prosent av lederne som svarte, mener det alltid eller som hovedregel blir utarbeidet oppfølgingsplan. Ledere ved skolene er flinkere til å utarbeide oppfølgingsplan, enn ledere ellers i virksomheten. 97 prosent av lederne gjennomfører som hovedregel eller alltid, dialogmøte med arbeidstakere som er syke. NAV mener Fylkeskommunen har blitt flinkere til å utarbeide oppfølgingsplaner, men mener det er et forbedringspotensial, både når det gjelder antall og kvalitet. Det er Fylkesrevisjonens vurdering at Fylkeskommunen bør ha en samlet oversikt over andel sykmeldte som får henholdsvis oppfølgingsplan og dialogmøte, da dette gir mulighet til å følge opp lederne på et viktig område. Arbeidsgiver skal arbeide for å øke sysselsettingen av personer med redusert funksjonsevne Dette delmålet har to hensikter: Virksomheter skal legge til rette for at personer med nedsatt funksjonsevne kan bli værende i jobb, og for at flere personer med nedsatt funksjonsevne kan komme inn i arbeidslivet. Fylkesrevisjonen mener Fylkeskommunen har fokus på å tilrettelegge for ansatte med nedsatt funksjonsevne. Tilrettelegging for ansatte er tillagt den enkelte leder, men både HMS- seksjonen (nå: Bedriftshelsetjenesten) og Organisasjons og personalavdelingen i Fylkeskommunen bistår ved behov. Som vi var inne på ovenfor, opplyser de fleste ledere at sykmeldte får oppfølging i form av oppfølgingsplan og dialogmøte. Både tilrettelegging av arbeidsplassen og omplassering er aktuelle tiltak. NAV opplyser at Fylkeskommunen benytter seg av tilretteleggingstilskudd, et IA- virkemiddel som gir mulighet for tilskudd for å tilrettelegge arbeidet for den som har behov. Når det gjelder å rekruttere ansatte med nedsatt funksjonsevne, har ikke Fylkesrevisjonen funnet fylkeskommunale målsettinger på dette området. På bakgrunn av de undersøkelser som Fylkesrevisjonen har gjort, er det vår vurdering at det heller ikke er iverksatt mange tiltak. Fylkeskommunen opplyser at det i perioden 2008 til 2010 er tatt inn ca 20 personer på yrkestreningstiltak via NAV. Det foreligger ikke noen informasjon om hvorvidt disse hadde nedsatt funksjonsevne. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 6

Arbeidsgiver skal arbeide for å øke den reelle pensjonsalderen Det er Fylkesrevisjonens vurdering at Fylkeskommunen arbeider aktivt for å nå dette målet. Målsettinger knyttet til det å begrense antallet som går av med avtalefestet pensjon, er å finne i flere fylkeskommunale styringsdokumenter. I Fylkeskommunens Seniorpolitiske retningslinjer er det skissert målsettinger for arbeidet, tiltak og virkemidler.. Fylkesrevisjonens revisjonsgjennomgang viser at samtlige at de som er intervjuet kjente til Fylkeskommunens seniorpolitikk. Oversikter over antallet ansatte i fylkeskommunen som er i alderen 55 +, viser at det ikke er store endringer de siste tre årene. Antallet ansatte over 60 år har økt marginalt fra 2007 til 2009, og det er en større andel av denne gruppen som er over 64 år. Fylkesrevisjonen har imidlertid funnet at sykefraværet blant ansatte over 60 år, har økt de siste 3 årene. Fylkesrevisjonen kjenner til at det arbeides med revidering av de seniorpolitiske retningslinjene. Vi mener at Fylkeskommunen har god måloppnåelse når det gjelder å utsette avgang til frivillige pensjonsalder, samtidig som utviklingen i sykefraværet er urovekkende. Vi mener de nåværende tiltakene bør evalueres før det foretas endringer. Fylkesrevisjonen har funnet at det er ulik praksis de fylkeskommunale enhetene/virksomhetene i mellom, når det gjelder å innvilge seniorpolitiske tiltak. Det er også ulik praksis når det gjelder bruk av tidsressurs hos lærere som har nedsatt leseplikt. Det er Fylkesrevisjonens vurdering at det bør vurderes mer lik praksis på disse områdene. 3. Hvordan fungerer ordningen med verneombud og hovedverneombud? Fylkesrevisjonen har her utledet revisjonskriterier fra arbeidsmiljøloven, ( 6-1 og 6-5): Det skal være utnevnt verneombud ved de fylkeskommunale enhetene/virksomhetene, og hovedverneombud som skal samordne verneombudenes virksomhet. Arbeidsgiver skal sørge for at verneombudene får nødvendig opplæring og tid til å utøve vervet på en forsvarlig måte. Fylkesrevisjonen har funnet at Hedmark fylkeskommune har verneombud og hovedverneombud ved de ulike virksomhetene/enhetene. Hedmark fylkeskommune har et fylkeshovedverneombud (FHVO) som per i dag er tildelt en ressurs på 50 prosent. Det er ellers 19 hovedverneombud og nær 100 verneombud plassert ved de ulike enhetene/virksomhetene i Fylkeskommunen. I henhold til FHVO er det sju virksomheter som ikke har avsatt ressurs til hovedverneombud, og bare en av 19 virksomheter har avsatt ressurs til verneombud. FHVO samordner virksomheten for verneombudene i Hedmark, er med på tilsynsbesøk i fylkeskommunale enheter/virksomheter, legger ut informasjon, deltar på møter i Hovedarbeidsmiljøutvalget (HAMU) med mer. FHVO sitter også i ulike styringsgrupper knyttet til byggeprosjekter. Fylkesrevisjonen har gjennomført en spørreundersøkelse blant verneombudene som viser at flertallet (81 prosent) av de som besvarte undersøkelsen, har fått opplæring i å utføre vervet sitt. Nærmere halvparten av disse hadde imidlertid fått opplæring før 2004, og burde, etter Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 7

Fylkesrevisjonens vurdering, gjennomført ny opplæring. Det er foretatt endringer i arbeidsmiljøloven og IA- avtalen etter 2004. Enkelte av temaene som skal inngå i opplæring av verneombudene, var i henhold til noen av verneombudene ikke berørt under opplæringen. Det er fylkesrevisjonens vurdering at verneombudene kunne hatt mer tid til å utøve vervet sitt. 60 prosent av respondentene er enige eller delvis enige i at de får nok tid til å utføre vervet sitt på en forsvarlig måte. Samtidig mener de fleste verneombudene at de ikke er involvert i IA-arbeidet, til tross for at IA skal være integrert i HMS arbeidet. Omstillinger og endringer i arbeidsmiljøet gir verneombudene ekstraoppgaver og utfordringer. FHVO bruker mye av sin tid på å sitte i styringsgrupper knyttet til ulike byggeprosjekter. Vurderingene knyttet til de tre problemstillingene tilsier at Hedmark fylkeskommune langt på vei ivaretar sitt ansvar og sine forpliktelser knyttet til: - å sikre at lederne har kompetanse til å ivareta arbeidsmiljøspørsmål - IA avtalen - ordningen med verneombud/hovedverneombud. Fylkesrevisjonen mener at undersøkelsen også har vist at det er områder hvor det er forbedringspotensial, og vi har følgende anbefalinger: Styringsdokumenter som ligger på Fylkeskommunens intranett sider bør oppdateres. Fylkeskommunen bør utarbeide en personalmelding, slik det ble skissert å Fylkeskommunens Årsbudsjett for 2008. Fylkeskommunen bør gjennomføre medarbeiderundersøkelse(r) blant alle ansatte. Fylkeskommunen bør i større grad sikre at det gjennomføres medarbeidersamtaler. Opplæring av ledere og verneombud i helse, miljø og sikkerhet (HMS), Internkontroll (IK) og IA bør fortsatt prioriteres. Det bør sikres jevnlig oppdatering av kunnskap. I denne sammenheng bør det vurderes om ledere som jobber med omstillingsprosesser, bør ha kompetanse på endringsledelse. Fylkeskommunen bør sikre at verneombudene blir tatt med på råd når det gjelder arbeidsmiljørelaterte spørsmål. Fylkeskommunen bør vurdere om verneombudene/hovedverneombudene, herunder fylkeshovedverneombudet, har nok tid/ressurser til å utøve vervet sitt. I sammenheng med en oppdatert, ev. ny samarbeidsavtale med NAV om inkluderende arbeidsliv, bør Fylkeskommunens sette konkrete mål knyttet til delmålene. Fylkeskommunen bør, sammen med tillitsvalgte og verneombud, vurdere et tettere samarbeid seg i mellom, og med NAV, når det gjelder IA. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 8

Fylkeskommunen bør vurdere om den kan innføre en oversikt over andel sykmeldte med oppfølgingsplaner, og andel gjennomførte dialogmøter. Dette for å kunne få et bedre grunnlag for å vurdere om Fylkeskommunen oppfyller de lovpålagte kravene til oppfølging av sykmeldte. En slik oversikt kan også brukes for å utvikle eventuelle resultatindikatorer på området. De iverksatte seniorpolitiske tiltakene bør evalueres. I denne sammenheng bør det vurderes hvorvidt økning i den reelle pensjonsalderen et resultat av de iverksatte tiltakene. Fylkeskommunen bør vurdere om alle enhetene skal gi samme muligheter for seniortiltak til de ansatte. Herunder bør det vurderes å få mer ensartet praksis på skolene, når det gjelder avtale om nedsatt lesplikt for lærerne. Fylkeskommunen bør se nærmere på årsaker til økt sykefravær blant ansatte over 60 år. Høringsuttalelse Fylkesrådet i Hedmark fylkeskommune har kommentert rapporten i brev av 19.11.10. Fylkesrevisjonen ser det som positivt at Fylkesrådet varsler at de har iverksatt eller vil iverksette tiltak i tråd med flere av Fylkesrevisjonens anbefalinger. Tilbakemeldingene fra Fylkesrådet ga ikke grunnlag for å endre rapportens opprinnelige vurderinger, konklusjoner eller anbefalinger. Fylkesrådets brev er vedlagt denne rapporten (vedlegg 9). Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 9

1. Innledning Hedmark fylkeskommune har sentrale samfunnsoppgaver, og er en viktig aktør for fylkeskommunens innbyggere. Blant fylkeskommunenes oppgaver er anlegg og vedlikehold av fylkesveier, planlegging av og støtte til kollektivtrafikk, videregående opplæring, folkehelse, kulturminnevern, kulturarbeid, regional utvikling og arealforvaltning. For at fylkeskommunen skal kunne utføre disse oppgavene på en effektiv og kvalitetsmessig god måte, er det viktig å sikre et godt arbeidsmiljø som kan bidra til at hver enkelt medarbeider kan yte sitt beste. Videre er ivaretakelse av et godt arbeidsmiljø en lovpålagt oppgave for fylkeskommunen. Den første arbeidervernlovgivningen i Norge er fra slutten av 1800-tallet, og senere har det vært en rekke revideringer og endringer av loven. Arbeidsmiljøloven av 1977 var resultatet av en omfattende revisjon av arbeidervernlovgivningen. Viktige trekk ved reformen i 1977 var at loven også regulerte arbeidsorganisatoriske forhold, og at det ble lagt avgjørende vekt på lokale løsninger frambrakt av partene i virksomhetene i fellesskap. Loven var i stor grad et resultat av forsknings- og utviklingsarbeid omkring arbeidslivsspørsmål og ny kunnskap om arbeidsmiljøets belastende effekter på menneskers helse. Oppmerksomheten ble rettet mot forhold som ikke umiddelbart lar seg måle, og som i mindre grad var knyttet til de mer tradisjonelle arbeidsmiljøproblemene. Også viktige regler for stillingsvern kom inn i arbeidsmiljølove i 1977. Blant annet reglene om midlertidig ansettelse og retten til å stå i stilling (NOU-2004-5 Arbeidslivslovutvalget). Norge er bundet av folkerettslige regler i form av traktater, konvensjoner og sedvane. Disse trekker opp grenser for norsk lovgivning og praksis på arbeidslivsområdet. Regelutviklingen på arbeidslivets område har blitt påvirket av internasjonale forpliktelser som Norge er bundet av, internasjonal rett og internasjonalt samarbeid for øvrig. EØS-avtalen er en sentral folkerettslig avtale på dette området. Norge har ratifisert en rekke konvensjoner som gjelder kollektive og individuelle rettigheter samt helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen. Norge er dermed folkerettslig forpliktet til å sikre at nasjonal lovgivning er i samsvar med konvensjonene, og at retts- og forvaltningsavgjørelser ikke innebærer krenkelser av konvensjonenes forpliktelser. Nye spørsmål som er blitt lovregulert er for eksempel knyttet til ansettelsessituasjonen og regler om diskriminering. Eksempler på direkte konsekvenser av EØS-avtalen er styrkede arbeidstakerrettigheter ved virksomhetsoverdragelser og masseoppsigelser, samt krav om skriftlig ansettelsesavtale (NOU-2004-5. Arbeidslivslovutvalget, side 42). Den gjeldende lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv (arbeidsmiljøloven) trådte i kraft 1.januar 2006. Loven har blant annet en ny bestemmelse som fastsetter plikt for virksomheter med mer enn 50 arbeidstakere, til å informere og drøfte spørsmål av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold. Bestemmelsen bygger på EU-direktiv 2002/14/EF og er i tråd med EUs minstestandard. Varslerbestemmelsen er en annen endring i loven. Rett til å varsle er nedfelt i 2-4. Bestemmelsen er forutsatt å skulle gi et vern for varsler mot gjengjeldelser fra arbeidsgiver. I 9-1 i loven har det kommet inn bestemmelser vedrørende de generelle vilkår for arbeidsgivers kontrolladgang. Arbeidsgiver må ha saklig grunn og tiltaket må ikke være en uforholdsmessig belastning for arbeidstaker. I Arbeidsmiljølovens kapittel 10, er det gjort mange, både redaksjonelle og materielle, endringer. Det er blant annet innført krav til arbeidstidsordninger, slik at ikke uheldige fysiske eller psykiske belastninger skal forekomme. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 10

I tillegg til arbeidsmiljøloven er det andre lover, som lov om ferie (ferieloven), tariffavtaler, samt en rekke forskrifter, som regulerer kravene til arbeidsmiljøet. Herunder kommer forskrifter knyttet mot grupper av tjenestemenn, og mot ulike sektorer (for eksempel petroleumsindustrien). Forskrift om systematisk helse -, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontrollforskriften) er sentral i forhold til arbeidet med arbeidsmiljø og helse-, miljø- og sikkerhet 2. Forskriften gjelder ledere, arbeidstakere og tillitsvalgte både i offentlige og private virksomheter. Gode og sikre arbeidsvaner, klare ansvarsforhold, godt samarbeid, ryddige lokaler, sikre produkter og forbrukertjenester gir kvalitet i arbeidet og bedre resultater. Det er dette Arbeidstilsynet sier at systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontroll) egentlig dreier seg om (www.arbeidstilsynet.no; Veileder til internkontrollforskriften). IA er forkortelsen for et inkluderende arbeidsliv og stammer fra Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, som er inngått mellom partene i arbeidslivet og regjeringen (se vedlegg 5. hvor avtalen for 2006-2009 er gjengitt). IA-avtalens overordnete mål er å forebygge og redusere sykefravær, styrke jobbnærværet og bedre arbeidsmiljøet, samt hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. Bakgrunnen for IA avtalen var en utvikling der stadig flere gikk ut av arbeidslivet og over på langvarige trygdeordninger. Med avtalen ønsket man å skape et arbeidsliv med plass til alle som kan og vil arbeide. IA avtalens tre delmål har ligget fast for alle avtalene: 1) reduksjon i sykefravær 2) beholde, rekruttere og tilrettelegge for ansatte med nedsatt funksjonevne 3) øke gjennomsnittlig avgangsalder Alle virksomheter i Norge kan ta del i IA arbeidet ved å tegne samarbeidsavtale med NAV. Å være en IA-virksomhet betyr at både arbeidsgiver og de ansatte forplikter seg til systematisk samarbeid for å oppnå mer inkluderende arbeidsplasser. IA -virksomheter får til gjengjeld en del rettigheter (se 2.4 og 4. for mer utfyllende informasjon om IA). Hedmark fylkeskommune er en IA virksomhet, og har forpliktet seg til å jobbe mot å nå målene i avtalen. IA-avtalen er derfor, i tillegg til lov og forskrifter knyttet til arbeidsmiljø, retningsgivende for fylkeskommunens arbeid med arbeidsmiljøet (se vedlegg 2. hvor Fylkeskommunens samarbeidsavtale med NAV er gjengitt). 1.1 Formål, problemstillinger og avgrensninger Hedmark fylkeskommunes kontrollutvalg vedtok den 9.februar 2010 å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot arbeidsmiljøet i Hedmark fylkeskommune. Som bakgrunn for prosjektet har kontrollutvalget vist til at arbeidsgiver skal sørge for at bestemmelsene gitt i, og i medhold av arbeidsmiljøloven blir overholdt. Arbeidstaker skal medvirke ved utforming, gjennomføring og oppfølging av virksomhetens systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid og delta i det organiserte verne og miljøarbeidet i virksomheten. Loven inneholder også bestemmelser vedrørende varsling om kritikkverdige forhold på 2 Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid er i henhold til Overordnet internkontrollhåndbok, Hedmark fylkeksommune, hjemlet i lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv, lov om produktkontroll, lov om sivilforsvaret, lov mot vern mot forurensninger og avfall, lov om strålevern og bruk av stråling, brann- og eksplosjonsvernloven, lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, og lov om genteknologi. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 11

arbeidsplassen. Kontrollutvalget viser videre til at lederkompetanse er viktig for å fremme et godt arbeidsmiljø. Når det gjelder risiko- og vesenlighetsvurdering knyttet til arbeidsmiljø, trekker kontrollutvalget frem at det alltid kan være risiko for at arbeidsmiljøet ikke er så godt som det kunne vært, uten at dette blir kjent eller tatt tak i. En god arbeidsmiljøundersøkelse vil muligens kunne avdekke dette. Kontrollutvalget sier videre at det er risiko for at kritikkverdige forhold på arbeidsplassen ikke blir varslet, eller at den som varsler blir straffet for dette. Det trekker også fram frem at verv som verneombud er frivillig, og at det er risiko for at verneombudsarbeidet ikke blir prioritert ved siden av det ordinære arbeidet. Kontrollutvalget sier at konsekvensen dersom arbeidsmiljøet ikke er så godt som det kunne vært, vil sannsynligvis være at ansatte lider under dette, og at sykefraværet blir høyere enn det ellers ville vært. Dette vil sannsynligvis gå ut over tjenesteproduksjonen. På bakgrunn av ovennevnte er det satt følgende formål for revisjonen: Å vurdere hvordan Hedmark fylkeskommune ivaretar sitt ansvar og forpliktelser knyttet til utviklingen av et godt arbeidsmiljø, med hensyn til ledernes kompetanse på området, oppfølgingen av IA avtalen, og hvordan verneombudsordningen fungerer. Følgende problemstillinger er utledet på bakgrunn av formålet: 1 Hvordan sikrer Fylkeskommunen at ledere i egen organisasjon har kompetanse til å ivareta arbeidsmiljøspørsmål? 2 Hvordan er Fylkeskommunens måloppnåelse når det gjelder IA avtalen? 3 Hvordan fungerer ordningen med hovedverneombud og verneombud? Arbeidsmiljø er et stort og komplekst tema. Et arbeidsmiljø består av mange faktorer, og det er en utfordring å fastslå om et arbeidsmiljø er godt eller dårlig. De fysiske og organisatoriske faktorene kan eksempelvis vurderes å være bra, og likevel kan arbeidsmiljøet oppleves som dårlig av arbeidstakerne. En kartlegging av arbeidsmiljøet er derfor en omfattende prosess som stiller store krav til datainnsamling og metode, og innenfor gitt tidsramme og de ressurser man har til rådighet, vil ikke dette være mulig i revisjons- prosjektet. Fylkesrevisjonen har derfor avgrenset temaet til å omfatte lederkompetanse, arbeidet med inkluderende arbeidsliv, og verneombudsordningen. En medarbeiderundersøkelse ville gitt informasjon som ville vært nyttig i dette prosjektet. Da prosjektet ble igangsatt, kunne Personal- og organisasjonsavdelingen opplyse at de utarbeider en medarbeiderundersøkelse som skal sendes ut til alle ansatte i Hedmark fylkeskommune. Fylkesrevisjonen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å kjøre en egen undersøkelse. Hedmark fylkeskommune har i 2010 lagt opp nye rutiner for varsling. De nye rutinene trådte i kraft 1. mai 2010. Primært er det ønskelig at varsling skjer via tjenestevei, det vil si til nærmeste leder. Varsling til Advokatfirmaet G-Partner AS, er en av flere alternative varslingskanaler. Det er utarbeidet en varslingsplakat, og informasjon om ordningen er lagt ut på Fylkeskommunenes Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 12

intranett. Fylkesrevisjonen har vurdert det dit hen at det er for tidlig å si noe om hvorvidt disse rutinene fungerer eller ikke. Varsling vil derfor ikke inngå som en del av dette revisjonsprosjektet. I forbindelse med nye forskrifter fra 1. januar 2010 knyttet til arbeidsgivers bruk av bedriftshelsetjeneste, samt godkjenning av bedriftshelsetjenesten, har fylkesdirektøren i Hedmark fylkeskommune, vedtatt en organisasjonsendring som gjelder fra august i år (se pkt 2.6 for mer informasjon om dette). Da forvaltningsrevisjonsprosjektet ble påbegynt i februar dette år, og datainnsamlingen ble avsluttet før utgangen av august, vil ikke denne endringen få betydning for dette prosjektet, eller de konklusjonene som trekkes. Partene i arbeidslivet har undertegnet en ny intensjonsavtale om inkluderende arbeidsliv. Denne gjelder fra 1. mars 2010 til utgangen av 2013. I denne revisjonen vil revisjonskriterier knyttet til problemstilling to, være fra den avtalen som gjaldt til og med februar 2010. Her kan det imidlertid bemerkes at målene fra tidligere intensjonsavtale er videreført i avtalen som gjelder for 2010 2013. Det er imidlertid flere endringer knyttet til blant annet rutiner for oppfølging av sykmeldte. Det tas sikte på at nye rutiner trer i kraft fra juli 2011, og de vil derfor ikke kunne brukes som kriterier. Det er fylkeskommunens samlede mål og strategier når det gjelder IA som her vurderes. De ulike fylkeskommunale virksomhetene/enhetenes egne mål og aktiviteter knyttet til IA, er ikke en del av denne revisjonen. Hedmark fylkeskommune jobber med folkehelse, og har utarbeidet en Strategisk plan for folkehelse. Folkehelse handler om fysisk og psykisk helse, sosialt nettverk, livskvalitet og levekår for den enkelte og dens nærmeste. Det handler også om det gjensidige forholdet mellom den enkelte og omgivelsene (Strategisk plan for folkehelse i Hedmark, 2007-2010). Fylkeskommunen har satt i verk tiltak som har konsekvenser for ansatte; herunder mer sunn mat i kantiner og mulighet til å trene i arbeidstiden. Å innlemme mål og måloppnåelse knyttet til disse tiltakene ligger utenfor mandatet for dette prosjektet. Hedmark og Oppland fylker er valgt ut som pilotfylker for universell utforming. Universell utforming defineres slik: Universell utforming er utforming av produkter og omgivelser på en slik måte at det kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpasning og en spesiell utforming. Pilotfylkesatsingen er en del av tiltak K1 i Norge universelt utformet 2025. Regjeringens handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet 2009-2013. Prosjektet vil i liten grad inngå som en del av denne revisjonen. Dette fordi prosjektet ikke bare gjelder oppgaver knyttet til egen virksomhet, men dreier seg om veiledning overfor kommunene. Intensjonen med pilotfylker for universell utforming er å øke innsatsen på regionalt nivå utover det ordinære (Prosjektbeskrivelse for pilotfylkene for Universell Utforming Hedmark og Oppland). I tillegg er dette et prosjekt som har et tidsperspektiv fra 2009 til 2013, og det vil på nåværende tidspunkt være for tidlig å kunne si noe om resultatene av prosjektet. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 13

1.2 Metode og datagrunnlag Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 01) ligger til grunn når det gjelder metode i dette revisjonsprosjektet. Dette innebærer at problemstillingene er bestemmende for valg av metode. Data er valgt ut fra problemstillingene og det er brukt flere kilder for å innhente data: Intervjuer, spørreundersøkelser, statistiske analyser og dokumentanalyser. Datainnsamlingen er gjennomført på en måte som sikrer at data er pålitelige: Samtlige intervjuer er verifisert og faktagrunnlaget er oversendt Fylkesrådet/Fylkesdirektøren for verifisering. Personal- og organisasjonsavdelingen har vært konsultert for å sikre at tallmateriale med mer, er korrekt gjengitt. Spørreundersøkelsene har vært gjennomført med fylkeskommunenes verktøy for spørreundersøkelser; Corporator surveyor. Alle tallsammenstillinger fra spørreundersøkelsene er basert på de data som er kommet frem her. Fylkesrevisjonen mener det foreligger tilstrekkelig med data til at problemstillingene kan belyses. Vi har gjennomført intervjuer med leder for Personal- og organisasjonsavdelingen, samt rådgiver med IA som ansvarsområde, tilsatt ved samme avdeling. Vi har også intervjuet samtlige fellestillitsvalgte (se vedlegg 6. for mal for intervju med de fellestillitsvalgte) og fylkeshovedverneombudet i Hedmark fylkeskommune. Vi har videre intervjuet Fylkeskommunens kontaktperson ved NAV Arbeidslivssenter og leder ved HMS seksjonen (nå: bedriftshelsetjenesten). Vi har gjennomført 2 spørreundersøkelser; en blant ledere med personalansvar og en blant verneombud/hovedverneombud i Hedmark fylkeskommune.(se vedlegg 3. og 4. hvor spørreskjemaene er gjengitt). Svarprosenten på disse undersøkelsene var på henholdsvis 69 og 74 prosent. Intervjuene og spørreundersøkelsen bidrar til å belyse alle de tre problemstillingene i dette prosjektet. For å belyse problemstilling 1 og 2 har Fylkesrevisjonen også sett på enhetenes/virksomhetenes årlige rapportering (2008 og 2009) når det gjelder HMS (se vedlegg 1.for rapporteringsmalen). Videre har Fylkeskommunens årsbudsjett for 2008, 2009 og 2010, og økonomiplaner for 2009-2012, 2010-2013 og 2011-2014 vært gjennomgått. Årsrapporter for 2008, 2009 og 2010 er også brukt som dokumentasjon. Vi har videre sett på Personalpolitiske styringsdokumenter og annen tilgjengelig dokumentasjon på personalpolitikken. I tillegg har samarbeidsavtalen som Fylkeskommunen har inngått med NAV, samt annen tilgjengelig dokumentasjon på IA, vært sentral i forhold til problemstilling nummer to. Vi har gått gjennom HAMU referater fra 2008, 2009 og 2010. Disse er særlig relevante i forhold til problemstilling 2 og 3. Fylkesrevisjonen har innhentet statistikk på sykefravær både fra NAV og Personal og organisasjonsavdelingen i Fylkeskommunen. Dette er gjort fortrinnsvis for å belyse problemstilling nummer 2. Vi har også gjennomgått lov, forskrifter og forarbeider til Arbeidsmiljøloven, og sett på forskning og undersøkelser knyttet til arbeidsmiljø, samt brosjyrer og annen informasjon fra NAV (se referanser for nærmere informasjon om dette). Dette er dokumentasjon som er relevant for alle de tre problemstillingene. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 14

1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger revisjonsobjektet skal vurderes i forhold til (Standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001). En kan si at kriteriene vil være målestokk som revisor vurderer praksisen opp mot, og det er kriteriene som danner grunnlag for å vurdere om det foreligger avvik eller svakheter på det området som revideres. Revisjonskriteriene i denne revisjonen er utledet fra arbeidsmiljøloven og Intensjonsavtalen om inkluderende arbeidsliv (2006-2009). Arbeidsmiljøloven er et viktig redskap for at helse, miljø og sikkerhetsarbeid tas på alvor på arbeidsplassen. Loven skal sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon, og som gir trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger. Den skal fremme trygge ansettelsesforhold, og sikre likebehandling i arbeidslivet. Loven skal bidra til at det legges til rette for tilpasninger i arbeidsforhold knyttet til arbeidstakernes forutsetninger og livssituasjon, og gi grunnlag for at arbeidsgiver og arbeidstaker selv kan ivareta og utvikle sitt arbeidsmiljø. Arbeidsmiljøloven setter krav til arbeidsgiver og arbeidstaker. I forhold til problemstilling 1, er det arbeidsgivers lovpålagte plikter som er av relevans. Arbeidsmiljøloven sier i 3-5 første ledd at arbeidsgiver skal gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS). Når det gjelder arbeidstakere som har til oppgave å lede eller kontrollere andre arbeidstakere, skal arbeidsgiver sørge for at disse har nødvendig kompetanse til å føre kontroll med at arbeidet blir utført på en helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig måte, jf. arbeidsmiljøloven 3-2 første ledd, bokstav b. Revisjonskriterier blir etter dette: Arbeidsgiver skal gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS), Arbeidsgiver skal sikre at arbeidstakere som har til oppgave å lede eller kontrollere andre, har nødvendig kompetanse til å føre kontroll med at arbeidet blir utført på en helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig måte. I arbeidsmiljølovens 1-1 e) heter det at et av lovens formål er å bidra til et inkluderende arbeidsliv. Arbeidsgivers og arbeidstakers plikter og rettigheter i henhold til arbeidsmiljøloven og lov om folketrygd (folketrygdloven) gjelder for alle virksomheter. Ved å inngå samarbeidsavtale om å bli IA virksomhet, stiller den enkelte virksomhet seg bak målene om et mer inkluderende arbeidsliv. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA -avtalen) ble undertegnet av myndighetene og partene i arbeidslivet 3. oktober 2001, og gjaldt ut 2005. En ny avtale for perioden 2006 til 2009, ble inngått 1. januar 2006. Det er denne avtalen (med tillegg), som er aktuell når det gjelder å utlede revisjonskriterier. Dette fordi avtalen ble forlenget til å gjelde ut februar inneværende år, slik at den nye avtalen, fra 1. mars, har hatt en begrenset virketid. Videre er det slik at sentrale elementer i avtalen først vil tre i kraft i 2011 (se pkt 2.4 og 4.2.1 om IA - avtalene). I forhold til problemstilling 2 utledes revisjonskriteriene fra delmålene i intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 15

IA -avtalenes overordnede mål har vært å forebygge og redusere sykefravær, stryke jobbnærværet og bedre arbeidsmiljøet, samt å hindre utstøting fra arbeidslivet. De tre delmålene har vært de samme i alle de tre avtalene: 1. Reduksjon i sykefraværet med 20 prosent i forhold til andre kvartal 2001. 2. Øke sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne. 3. Øke den reelle pensjonsalder Revisjonskriteriene blir: Arbeidsgiver skal arbeide for å forebygge og redusere sykefravær. Arbeidsgiver skal arbeide for å øke sysselsettingen av personer med redusert funksjonsevne. Arbeidsgiver skal arbeide for å øke den reelle pensjonsalderen. Verneombudet er det grunnleggende ledd i vernetjenesten 3 og skal velges i alle virksomheter som omfattes av arbeidsmiljøloven 4. Plikten til å velge verneombud er hjemlet i arbeidsmiljøloven, 6-1. Antall verneombud fastsettes i forhold til virksomhetens størrelse, arbeidets art og arbeidsforholdene for øvrig. Ved virksomhet med mer enn ett verneombud skal det velges et hovedverneombud. Verneombudet skal ivareta arbeidstakernes interesser i saker som angår arbeidsmiljøet. Verneombudets oppgaver er fastsatt i arbeidsmiljøloven 6-2, og i Forskrift av 29.04.77 om verneombud og arbeidsmiljøutvalg, 4. I Arbeidsmiljølovens 6-5 omtales tidsbruk til vernearbeid, samt opplæring av verneombud. Vi har utledet følgende kriterier: Det skal være utnevnt verneombud ved de fylkeskommunale virksomhetene/enhetene, og et hovedverneombud som skal samordne verneombudenes virksomhet. Arbeidsgiver skal sørge for at verneombudene får nødvendig opplæring og tid til å utføre vervet på en forsvarlig måte. 1.4 Rapportens struktur Kapittel 2 gir bakgrunnsinformasjon på områder som er vesentlige i denne revisjonen: arbeidsmiljøloven, forskning på arbeidsmiljø, inkluderende arbeidsliv, helse, miljø og sikkerhet, og til sist arbeidet med arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune. Når det gjelder sistnevnte gis det en kort oversikt over hovedtrekkene. Da formålet med revisjonen er å vurdere nettopp arbeidsmiljøet i Fylkeskommunen, går vi grundigere inn på dette i kapittel 3 og utover. I kapittel 3 til 5 blir prosjektets tre problemstillinger drøftet på bakgrunn av revisjonskriterier og fakta. Revisjonskriteriene presenteres innledningsvis, deretter fakta knyttet til problemstillingene. Til sist i kapitlene kommer Fylkesrevisjonens vurderinger. 3 Vernetjenesten i en virksomhet består av verneombud/hovedverneombud, arbeidsmiljøutvalg og bedriftshelsetjeneste (jf Arbeidstilsynets orientering om vernetjenesten, tilgjengelig på www.arbeidstilsynet.no). 4 Ved virksomhet med mindre enn 10 arbeidstakere kan partene avtale at det ikke skal være verneombud ved virksomheten, jf aml 6-1 (1). Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 16

I kapittel 5 oppsummerer vi de viktigste funnene, konkluderer og gir på bakgrunn av dette anbefalinger om tiltak. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 17

2. Om arbeidsmiljø 2.1 Arbeidsmiljøloven Vurderingen av arbeidsmiljø er delvis en subjektiv vurdering. Det er den enkeltes opplevelse av egen arbeidssituasjon som legges til grunn. Hva som er akseptabelt for noen er totalt uakseptabel for andre. Derfor behøver ikke et arbeidsmiljø være kollektivt dårlig, selv om det for noen kan oppleves som uakseptabelt. Det finnes imidlertid en rekke lovfestede krav til arbeidsmiljøet, og disse er nedfelt i lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). Arbeidsmiljøloven 1 angir lovens formål. Bestemmelsen speiler viktige sider ved loven og presenterer sentrale prinsipper som loven bygger på, og her settes mål for arbeidsmiljøstandard. 1-1. Lovens formål er: a) å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon, som gir full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og med en velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet, b) å sikre trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet, c) å legge til rette for tilpasninger i arbeidsforholdet knyttet til den enkelte arbeidstakers forutsetninger og livssituasjon, d) å gi grunnlag for at arbeidsgiver og arbeidstakerne i virksomhetene selv kan ivareta og utvikle sitt arbeidsmiljø i samarbeid med arbeidslivets parter og med nødvendig veiledning og kontroll fra offentlig myndighet, e) å bidra til et inkluderende arbeidsliv. I henhold til 1-1 a), skal ikke loven bare beskytte arbeidstakerne; den jobben de gjør skal i tillegg oppleves som meningsfylt. Samtidig poengteres det at loven ikke bare gir objektive normer for arbeidsmiljøet, det skal i tillegg tas individuelle hensyn til den enkelte arbeidstaker. Kravene til individuell tilrettelegging finnes igjen flere steder i loven. Det settes også krav til arbeidsmiljøstandarden; loven skal sikre full trygghet mot skadevirkninger. Loven likestiller fysiske og psykiske arbeidsmiljøforhold. Målformuleringene fastlegger at det må foregå en kontinuerlig forbedring av arbeidsmiljøene, i tråd med samfunnsutviklingen, og arbeidsmiljøarbeidet gis preg av å være et varig utviklingstiltak i virksomhetene. I 1-1 b) oppstilles trygge tilsettingsforhold som et av lovens bærende hensyn, og speiler således særlig reglene om stillingsvern (Ot.prp.nr.49 (2004-2005, kap 5)). Loven skal videre sikre likebehandling i arbeidslivet, og har et eget kapittel som omhandler vern mot diskriminering og bestemmelser om likebehandling. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 18

I 1-1 c) finner vi igjen kravene til individuell tilrettelegging, idet det heter at det skal legges til rette for individuelle tilpasninger i arbeidsforholdet knyttet til arbeidstakers forutsetninger og livssituasjon. Dessuten settes det i 1-1 d) som et mål i seg selv at arbeidsmiljøproblemer i utgangspunktet skal løses lokalt i, og av, virksomheten selv. Til slutt nevnes to av tilsynsmyndighetenes roller; veiledning og kontroll. I 1-1 e) heter det at lovens formål er å bidra til et inkluderende arbeidsliv. Arbeidsmiljøloven stiller altså krav til minstestandarder og minstemål på en rekke områder knyttet til arbeidsmiljø. I tillegg foreligger det forskrifter som er styrende (se pkt 1.for utfyllende informasjon). Arbeidstilsynet har dessuten utarbeidet veiledninger på bakgrunn av praksis (se www.arbeidstilsynet.no). Likevel kan det, på grunn av at arbeidsmiljøet oppleves subjektivt, være vanskelig å fastslå om et arbeidsmiljø er godt eller ikke. De ulike faktorene som påvirker arbeidsmiljø må konkretiseres og operasjonaliseres dersom en skal kartlegge og undersøke arbeidsmiljøet. 2.2 Forskning på arbeidsmiljø I en del forskning og undersøkelser knyttet til arbeidsmiljø, er data gruppert ut fra hvilke arbeidsmiljøfaktorer som hører naturlig sammen. Statistisk Sentralbyrå (SSB), Arbeidsforskningsinstituttet (AFI), Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) og Arbeidstilsynet skiller i publikasjoner mellom fysiske/kjemiske faktorer, organisatoriske, og psykiske/sosiale forhold ved arbeidet, som kan ha betydning for arbeidsmiljøet og helse. Statistisk sentralbyrå (SSB) samler inn data knyttet til arbeidsmiljø i sine levekårsundersøkelser. Levekårsundersøkelsen er gjennomført årlig fra 1996, med varierende tema. Arbeidsmiljø var tema i 1996, 2000, 2003, 2006 og 2009. Datainnsamlingen skjer gjennom intervjuer. Det stilles spørsmål knyttet til det som SSB betegner som fysisk arbeidsmiljø, ergonomiske arbeidsmiljøforhold, tilknytning til arbeidsplassen og ulike arbeidsforhold, yrkesrelaterte helseplager, arbeidsulykker og sykefravær, hjelp og tilbakemelding, samarbeid, verdsetting, vold og trakassering og jobbkrav, kontroll, rollekonflikt og forventning i jobben. I flere andre undersøkelser brukes lignende grupperinger. Asbjørn Grimsmo ved Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) har arbeidet med å gruppere data fra undersøkelser i fysiske, organisatoriske og sosiale arbeidsmiljøfaktorer og hvordan disse virker inn både med negative og positive utslag på arbeidsmiljøet (Grimsmo, 1996). Nasjonal overvåkning av arbeidsmiljø og helse (NOA) 5 har i en rapport om arbeidsmiljø og helse i Norge delt inn faktorene på en lignende måte, men i flere grupperinger: Psykososialt arbeidsmiljø, organisatorisk arbeidsmiljø, ergonomisk arbeidsmiljø og kjemisk og biologisk arbeidsmiljø. 5 I Norge er det opprettet en egen avdeling for nasjonal overvåkning av arbeidsmiljø og helse (NOA). NOA er underlagt Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI), og skal i første rekke samordne, systematisere og formidle kunnskap om arbeidsmiljø, men har også som viktig oppgave å bidra til å fremskaffe gode data på området. Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 19

I henhold til NOU 2004:5 Arbeidslivslovutvalget - Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst viser internasjonal forskning at en rekke arbeidsmiljøforhold påvirker arbeidshelsa, for eksempel motivasjon, arbeidsglede, rolleklarhet, produktivitet, ledelse mv. Forholdene på en arbeidsplass kan inneholde både oppbyggende og nedbrytende arbeidsmiljøfaktorer. Det vil si at analyser av arbeidsmiljø inkluderer både de forholdene som medvirker til at arbeidstakerne opplever arbeidsglede og et helsefremmende arbeidsmiljø, og de forholdene som synes å henge sammen med utstøting/frakopling, fravær og plager eller sykdom. Arbeidsmiljøfaktorene bør vurderes både enkeltvis og samlet med henblikk på mulig innvirkning på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse, og velferd. Ovennevnte viser at arbeidsmiljø rommer mange faktorer, og det er en utfordring å fastslå om et arbeidsmiljø er godt. En kartlegging av arbeidsmiljøet er derfor en omfattende prosess som vil stille store krav til datainnsamling og metode. Likevel vil det være mulig å gjøre vurderinger knyttet til arbeidsmiljø på bakgrunn av enklere analyser. De senere årene har det i Norge vært mye fokus på sykefraværet og utstøting fra arbeidslivet. Sykefravær og andel som uføretrygdes er tatt med som en mulig indikator på arbeidsmiljøtilstanden. Konklusjonene i NOU 2000: 27: Sykefravær og uførepensjonering. Et inkluderende arbeidsliv (Sandmanutvalget), er at forhold på arbeidsplassen kan være en av mange viktige faktorer som fører til fravær, men det er vanskelig å påvise klare direkte årsaksforhold. I henhold til NOA har internasjonal forskning de senere år vist at en rekke psykologiske, sosiale og organisatoriske arbeidsmiljøfaktorer har betydning for helsen. (NOA; Faktaoverblikk, arbeidsmiljø og helse, status og utviklingstrekk, 2007 (kortversjonen av rapporten), side 7). NOA mener det er godt dokumentert at arbeidsmiljø og arbeidsforhold har betydning for mange arbeidstakeres helse. Flere studier viser for eksempel at arbeidstakere som opplever høye arbeidskrav kombinert med lav kontroll over egen arbeidssituasjon, løper en større risiko for å få hjerteinfarkt og muskel/skjelettlidelser. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste hvor mye av sykefraværet som kan tilskrives forhold i arbeidsmiljøet og på arbeidsplassen. Sykefraværsutvikling vil være en relevant faktor når en skal vurdere arbeidsmiljøet, men det er viktig å påpeke at det kan være flere andre årsaksforklaringer på sykefravær. 2.3 Inkluderende arbeidsliv Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA- avtalen) kom på plass den 3. oktober 2001, etter at Sandmanutvalget hadde levert sin innstilling omtrent ett år tidligere. Sandmanutvalget utredet årsakene til den sterke økningen i sykefraværet og tilgangen til uførepensjon som ble registrert utover 1990-tallet. Utvalget foreslo tiltak for å redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen. Intensjonsavtalen bygger på anbefalingene, og ble inngått for en fire års periode. Med avtalen ønsket man å skape et arbeidsliv med plass til alle som kan og vil arbeide. Den første IA avtalen ble inngått mellom regjeringen Stoltenberg og partene i arbeidslivet ved LO, NHO, YS, HSH, KS, og Akademikerne. I etterkant har arbeidsgiverforeningene NAVO og UHO fått fulle partsretter i avtalen, og en rekke organisasjoner har sluttet seg til IA-avtalen. Partene erklærte å videreføre avtalen den 3. desember 2003. En ny avtale om å videreføre Hedmark fylkesrevisjon arbeidsmiljø i Hedmark fylkeskommune 20