Svein Erik Moen, Ole Johnny Olsen, Asgeir Skålholt og Anna Hagen Tønder. Bruk av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser

Svein Erik Moen, Ole Johnny Olsen, Asgeir Skålholt og Anna Hagen Tønder Bruk av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser

Svein Erik Moen, Ole Johnny Olsen, Asgeir Skålholt og Anna Hagen Tønder Bruk av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser Fafo-rapport 2014:36

Fafo 2014 ISBN 978-82-324-0137-6 (papirutgave) ISBN 978-82-324-0138-3 (nettutgave) ISSN 0801-6143 Omslagsfoto: Colourbox.com Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

Innhold Forord... 5 Sammendrag...7 1 Innledning... 11 1.1 Formål og avgrensning... 12 1.2 Problemstillinger... 13 1.3 Utvikling i bruken av lærlingklausuler... 13 1.4 Erfaringer fra Danmark...17 1.5 Datagrunnlaget for rapporten... 18 2 Lærlingklausuler og fagopplæringens normative dimensjon... 21 3 Erfaringer med bruk av lærlingklausul...25 3.1 Oslo kommune... 25 3.2 Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune... 30 3.3 Statsbygg... 39 4 Oppsummering og diskusjon...45 4.1 Erfaringer med bruk av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser.. 45 4.2 Forutsetninger for at lærlingklausuler skal bidra til flere læreplasser.46 4.3 Potensialet for bruk av lærlingklausuler som virkemiddel...47 Referanser... 49 3

4

Forord Dette er sluttrapporten fra en utredning om bruken av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser. En lærlingklausul er en kontraktsbestemmelse om lærlinger som en oppdragsgiver kan ta inn i et anbud. Formålet med utredningen har vært å øke kunnskapsgrunnlaget om bruk av lærlingklausuler som virkemiddel for å øke antall læreplasser og styrke fag- og yrkesopplæringen. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har vært oppdragsgiver for utredningen. Prosjektet er gjennomført i samarbeid mellom NIFU Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning, Universitetet i Bergen og Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning. Anna Hagen Tønder (Fafo) har vært prosjektleder. Prosjektgruppa har for øvrig bestått av Ole Johnny Olsen (UiB/Fafo), Svein Erik Moen (NIFU) og Asgeir Skålholt (NIFU). Anna Hagen Tønder har hatt hovedansvaret for kapittel 1 (unntatt kapittel 1.4), kapittel 3.1 og kapittel 4. Ole Johnny Olsen har skrevet kapittel 2 og kapittel 3.2. Svein Erik Moen og Asgeir Skålholt har skrevet kapittel 1.4 og kapittel 3.3. Vi vil gjerne takke alle som har latt seg intervjue i forbindelse med prosjektet. Vi vil også takke medlemmene av referansegruppa for interessante diskusjoner og nyttige tilbakemeldinger underveis. På Fafo vil vi takke Torgeir Nyen for kommentarer og innspill til rapporten. Oslo, juni 2014 Anna Hagen Tønder 5

6

Sammendrag Lærlingklausuler som virkemiddel for å styrke fag- og yrkesopplæringen En lærlingklausul er et kontraktsvilkår som en oppdragsgiver kan benytte i forbindelse med et anbud. Lærlingklausuler er et av flere mulige virkemidler for å øke antall læreplasser og styrke fag- og yrkesopplæringen. Formålet med denne rapporten er å bidra til økt kunnskap om muligheter og utfordringer ved bruk av lærlingklausuler i offentlige anbudsprosesser. Datagrunnlaget for rapporten er kvalitative intervjuer, supplert med en gjennomgang av skriftlig dokumentasjon og litteratur om bruk av lærlingklausuler i Norge og Danmark. Vi har valgt å fokusere spesielt på byggenæringen. Denne næringen står i dag overfor store utfordringer som følge av økt arbeidsinnvandring og bruk av innleid arbeidskraft. Samtidig er byggenæringen et område der offentlige myndigheter har gode muligheter for innflytelse gjennom sin rolle som innkjøpere og oppdragsgivere. Konklusjonene i rapporten er likevel ikke avgrenset til byggenæringen, men antas å ha relevans også for andre områder for offentlige anskaffelser. Lærlingklausuler har i liten grad fungert etter intensjonen Datagrunnlaget for rapporten gir grunnlag for å si at lærlingklausuler hittil i liten grad har bidratt til flere læreplasser. Vi har gjennomført intervjuer i Oslo, Bergen/Hordaland og i Statsbygg. Oslo kommune ved Utviklings- og kompetanseetaten har utarbeidet en veileder for offentlige anskaffelser. Veilederen, som sist ble revidert i 2010, tar utgangspunkt i den norske anskaffelsesforskriften og presiserer at kravene til å være tilknyttet en lærlingordning kun gjelder for norske leverandører. I praksis blir lærlingklausulen forstått slik at en leverandør må være godkjent som lærebedrift. Informantene som er intervjuet i Oslo, virker samstemte i sin vurdering av at situasjonen i byggenæringen er dramatisk, med færre bedrifter som tar inn lærlinger og færre læreplasser. Samtidig opplever bedriftene at interessen for byggfagene blant ungdom er synkende. Erfaringene med lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser er at klausulen ofte blir brukt i utlysningen av oppdrag, men at klausulen har liten praktisk betydning for tilgangen på læreplasser. En viktig forklaring er at det er mulig å være godkjent lærebedrift uten å ha lærlinger. I andre tilfeller har leverandøren lærlinger, uten at inntaket av lærlinger er påvirket av oppdrag med lærlingklausul. 7

Det er bred enighet blant informantene om at kommunen som innkjøper har mulighet til å styrke lærlingordningen ved å stille krav om lærlinger hos sine leverandører. For at klausulene skal ha noen direkte effekt på antall læreplasser, må det også stilles krav til at de som skal gjennomføre oppdraget, faktisk har lærlinger. Videre må det stilles krav om at bedriften har lærlinger som er tilknyttet arbeidet som omfattes av kontrakten. Våren 2014 har Oslo kommune på politisk nivå signalisert at de vil stramme inn bruken av lærlingklausuler og kreve at leverandørene faktisk har lærlinger. Det er likevel for tidlig å si hvilke praktiske konsekvenser dette vil få, så lenge det ikke er gjennomført endringer i det norske anskaffelsesregelverket som gir rom for å stille denne typen krav. På bakgrunn av intervjuene i Bergen og Hordaland er det vanskelig å anslå et konkret omfang av offentlige oppdrag som går til bedrifter som ikke har lærlinger. Selv om oppfatningene varierer noe, ser det ut til å være en generell forståelse av at omfanget er betydelig og økende. De som er intervjuet i bransjeorganisasjoner og bedrifter i Bergen, ser på aktiv bruk av lærlingklausuler som et direkte og indirekte virkemiddel, dels for å sikre at flere bedrifter satser på lærlingordningen, og dels for å gjøre det mer attraktivt for ungdom å satse på en yrkesfaglig utdanning. En direkte effekt kan oppnås ved at seriøse bedrifter ikke blir presset ut av konkurrenter som satser ensidig på bruk av innleie og utenlandsk arbeidskraft. Den indirekte effekten er særlig viktig for å sikre framtidig rekruttering til byggfagene. Et av resonnementene som blir framført, er at virkemidler som støtter opp om seriøse bedrifter som satser langsiktig, også vil bidra til økt attraktivitet for den yrkesfaglige utdanningen. Informantene i bransjeorganisasjoner og bedrifter gir uttrykk for stor frustrasjon over offentlige innkjøpere som framstår som formalistiske og til dels uvitende om de aktuelle utfordringene og om mulige tiltak som kan støtte opp om økt seriøsitet og langsiktighet. De offentlige virksomhetene som er intervjuet, erkjenner på sin side at de ikke er kjent med alle sider ved bruken av lærlingklausuler som virkemiddel. Samtidig gir informantene uttrykk for at de har behov for klarere retningslinjer og føringer fra sentralt hold dersom kursen skal legges om. Inntrykket fra intervjuene er at det ikke nødvendigvis er noen aktiv motstand, men snarere en avventende holdning til i større grad å ta i bruk lærlingklausuler som virkemiddel. Informantene i Statsbygg gir inntrykk av at man internt i organisasjonen har begrenset oversikt over bruken av lærlingklausuler. På bakgrunn av intervjuene som er gjort, er vårt inntrykk at det er vanskelig å se at lærlingklausulen, slik den blir benyttet i dag, har noen praktisk betydning for antall lærlingplasser. Slik klausulen er formulert, vil de fleste aktuelle leverandører oppfylle kriteriene. Ifølge informantene i Statsbygg, er de fleste leverandører per i dag norske bedrifter. Det har derfor liten praktisk betydning at lærlingklausulen kun omfatter norske bedrifter. Dette vil imidlertid kunne komme til å endre seg framover. Totalentreprenører og underentreprenører som er intervjuet, mener på sin side at lærlingklausulen også må omfatte utenlandske bedrifter dersom den skal ha noen hensikt. 8

Vi finner en viss uenighet blant informantene om hvorvidt en lærlingklausul bør stille krav til at det skal være lærlinger på det aktuelle prosjektet. Med noen forbehold er de fleste entreprenørene positive til en slik presisering. Blant informantene i Statsbygg finner vi noe større tilbakeholdenhet når det gjelder dette spørsmålet. Det blir påpekt at ikke alle prosjekter er egnet for lærlinger, og at det heller ikke er alle bedrifter som vil kunne tilby god opplæring. Flere av informantene peker likevel på at lærlingklausulen vil få umiddelbare effekter i byggenæringen dersom kontraktsvilkårene blir strammet inn ved at det stilles krav til at lærlinger faktisk skal arbeide på de aktuelle prosjektene, eller ved at antall lærlinger blir dimensjonert ut fra type prosjekt eller størrelsen på prosjektet. Et underutnyttet potensial Regelverket for offentlige anskaffelser gir i dag adgang til å ta i bruk lærlingklausuler. Det er imidlertid opp til offentlige virksomheter selv å ta dette virkemidlet i bruk. Datagrunnlaget som ligger til grunn for rapporten, er begrenset, men viser likevel at praksis varierer fra sted til sted. Et viktig funn er at selv der lærlingklausuler blir benyttet, ser det ut til at virkemidlet i liten grad har bidratt til at det er blitt etablert flere læreplasser. Den viktigste årsaken til dette, er at det kun blir stilt krav til at bedriftene som skal utføre oppdraget skal være godkjente lærebedrifter. Det har ikke vært stilt krav til at oppdragstakerne skal ha lærlinger i prosjektperioden eller til at lærlingene skal være tilknyttet det aktuelle oppdraget. Oppfatningen blant informantene som er intervjuet, er at den norske anskaffelsesforskriften per i dag ikke gir rom for å stille denne typen krav. Det er tilsynelatende bred enighet om at denne typen kontraktsvilkår forutsetter endringer i det norske regelverket. Når det gjelder regelverket i EU og EØS, ser det ut til å råde ulike oppfatninger. Usikkerheten blir forsterket av at regelverket i EU har vært og er i endring. Våren 2014 er det vedtatt tre nye direktiver i EU på anskaffelsesområdet. Det nye regelverket åpner i større grad enn tidligere for å vektlegge sosiale hensyn ved offentlige anskaffelser. Endringene blir blant annet begrunnet ut fra et ønske om å kunne legge større vekt på kvalitetskriterier og unngå en ensidig vektlegging av laveste pris. Lærlingklausuler er et eksempel på et kontraktsvilkår som trolig vil kunne begrunnes ut fra sosiale hensyn. En viktig konklusjon er at lærlingklausuler vil kunne bli et effektivt virkemiddel for flere læreplasser, forutsatt at det norske regelverket for offentlige anskaffelser endres. Dersom lærlingklausuler skal ha noen praktisk betydning, må det være rom for å stille krav til at bedrifter som skal utføre et oppdrag ikke bare er godkjente lærebedrifter, men også har lærlinger i prosjektperioden. Om lærlingklausulene skal føre til at det opprettes flere læreplasser, må lærlingene også være tilknyttet det aktuelle prosjektet. Slik vi forstår det, betyr det sannsynligvis at den norske anskaffelsesforskriften må endres. Samtidig er det viktig å understreke at en mer effektiv bruk av lærlingklausuler ikke bare er et 9

spørsmål om juridiske tilpasninger. Det hjelper lite at det juridiske handlingsrommet blir utvidet, dersom det ikke er politisk vilje eller økonomiske ressurser til å ta dette handlingsrommet i bruk. Bruken av lærlingklausuler synliggjør lærlingordningens sammensatte karakter. Fagopplæringen og lærlingordningen er underlagt ulike former for privat og offentlig regulering og basert på en kombinasjon av økonomiske egeninteresser, kollektive forpliktelser og faglig/sosialt engasjement. Som andre former for statlig regulering og styring på dette området, vil lærlingklausulene kunne påvirke bedriftenes rolleforståelse og tilpasninger på ulike måter. Disse virkningene kan til dels være utilsiktede. Eksempelvis vil et krav om lærlinger kunne føre til at noen bedrifter vil ta inn lærlinger uten å ha forutsetninger for å gi god opplæring. Erfarne lærebedrifter som kanskje er uten lærlinger i en periode, vil på sin side kunne oppleve en lærlingklausul som urettferdig. Alt i alt vil vi likevel mene at økt brukt av lærlingklausuler i all hovedsak vil kunne fungere konstruktivt for bedriftenes engasjement for fagopplæring. 10

1 Innledning En lærlingklausul er et krav om lærlinger knyttet til gjennomføringen av et oppdrag. Når et slikt krav eller kontraktsvilkår bidrar til at bedrifter tar inn flere lærlinger enn de ellers ville ha gjort, er dette et effektivt virkemiddel for å skaffe flere læreplasser. Tiltak som bidrar til flere læreplasser, vil også bedre tilgangen på faglært kompetanse i arbeidslivet. Ved innføringen av Reform 94, var lærlingklausuler et av flere virkemidler som ble benyttet for å dekke behovet for læreplasser. Med reformen fikk ungdom i Norge lovfestet rett til videregående opplæring. Lærlingordningen ble gjort til en integrert del av videregående opplæring. Dette ble gjort for å øke kapasiteten i opplæringssystemet og for å sikre utviklingen av fagkompetanse med relevans for arbeidslivet. Med reformen ble det også etablert en rekke nye lærefag. Målet var at om lag en tredjedel av hvert ungdomskull skulle velge en yrkesfaglig utdanning etter fagopplæringsmodellen, med en kombinasjon av opplæring i skole og læretid i bedrift. Reformen skapte dermed et stort behov for nye læreplasser. I årene som er gått siden innføringen av Reform 94, har antall nye lærekontrakter per år ligget på et klart høyere nivå enn i årene før reformen. Hvert år er det likevel flere tusen søkere som ikke får tilbud om læreplass. Samtidig opplever deler av arbeidslivet store rekrutteringsutfordringer. Dette var bakgrunnen for at Regjeringen og partene i arbeidslivet i 2012 undertegnet den såkalte Samfunnskontrakten for flere læreplasser. Det overordnede målet for partene er å sikre en bedre rekruttering til yrkesopplæringen. Gjennom at flere unge gjennomfører utdanningen, bidrar man også til å dekke arbeidslivets kompetansebehov. I Samfunnskontrakten forplikter myndighetene og partene i arbeidslivet seg til «å forankre fagopplæringen i alle relevante bransjer og sektorer, og framskaffe flest mulig læreplasser til elever som ønsker det». 1 En innskjerping av bruken av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser blir nevnt som et av flere konkrete tiltak for å nå dette målet. Når lærlingklausuler de siste årene har fått fornyet aktualitet, har det også sammenheng med at fagopplæringen i dag blir utfordret av økt internasjonal konkurranse og kostnadspress. Liberaliseringen av arbeidsmarkedet, med økt arbeidsinnvandring og bruk av innleid arbeidskraft, har skapt store utfordringer for lærlingordningen i deler av arbeidslivet. Det gjelder ikke minst i byggenæringen, som tradisjonelt har vært et av 1 http://www.regjeringen.no/upload/kd/vedlegg/vgo/samfunnskontrakt_for_flere_laereplasser_2012_2015.pdf 11

fagopplæringens kjerneområder. Det er derfor interessant å belyse i hvilken grad og på hvilken måte lærlingklausuler kan gi bedriftene bedre insentiver til å satse på lærlinger og dermed bedre vilkårene for utvikling av faglært kompetanse i samfunnet. Fagkompetanse kan betraktes som et kollektivt gode i den forstand at opplæringen skjer i én bedrift, mens kompetansen som utvikles, har verdi for mange flere. Offentlige myndigheter har et særlig ansvar for at denne typen goder lar seg produsere. Når offentlige virksomheter tar i bruk lærlingklausuler, benytter de sin posisjon som innkjøpere til å skaffe flere læreplasser. Et annet virkemiddel er når staten eller kommunene som arbeidsgivere tar inn egne lærlinger. Eksempelvis er Forsvaret i dag landets største lærebedrift, med 600 lærlinger fordelt på 30 ulike fagfelt i 2014. 2 De aller fleste norske kommuner er også lærebedrifter som hvert år tegner nye lærekontrakter, spesielt i helsearbeiderfaget og i barne- og ungdomsarbeiderfaget. Et tredje virkemiddel er når staten bruker økonomiske insentiver i form av lærlingtilskudd for å stimulere virksomheter i offentlig og privat sektor til å ta inn lærlinger. Hovedtemaet for denne rapporten er bruken av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser. Vi fokuserer derfor primært på hvordan offentlige virksomheter kan bruke sin posisjon som innkjøpere for å skaffe flere læreplasser og styrke fag- og yrkesopplæringen. 1.1 Formål og avgrensning Formålet med rapporten er å bidra til økt kunnskap om muligheter og utfordringer når det gjelder bruk av lærlingklausuler i offentlige anbudsprosesser. Bruken av lærlingklausuler kan være et aktuelt virkemiddel innenfor mange ulike fagfelt. Det offentlige kjøper blant annet inn transport-, catering- og vaktmestertjenester, de bestiller omsorgstjenester fra ulike aktører, og de setter i gang en rekke store og små byggeprosjekter. Når vi i denne rapporten har valgt å fokusere på byggenæringen, er det dels fordi utredningsoppdraget er begrenset i omfang, men også fordi byggenæringen er et område som i dag står overfor store utfordringer. Samtidig er dette et område der offentlige myndigheter har stor innkjøpsmakt og gode muligheter for innflytelse. Utviklingstrekkene og utfordringene i byggenæringen er spesielle, men erfaringene i denne næringen vil også ha relevans for andre fagområder. Med byggenæringen som utgangspunkt, ønsker vi derfor å belyse muligheter og begrensninger i bruken av lærlingklausuler som virkemiddel mer generelt. Tradisjonelt har byggenæringen vært et av kjerneområdene for lærlingordningen og fagopplæringen. Håndverkere utgjør de største yrkesgruppene i næringen, og rekrutteringen til håndverksyrkene har i stor grad foregått ved at ungdom har gått i lære i 2 http://forsvaret.no/aktuelt/publisert/sider/trenger-350-nye-laerlinger-.aspx 12

etablerte håndverksbedrifter. Det har vært god søkning til byggfagene blant ungdom. Opplæringen har gitt kompetanse som har vært etterspurt i arbeidslivet, og innslaget av ufaglært arbeidskraft har vært begrenset. De siste ti årene har situasjonen endret seg dramatisk. Siden EU/EØS-utvidelsene i 2004 og 2007, har det vært en kraftig økning i arbeidsinnvandringen og i bruk av innleid arbeidskraft i byggenæringen. I den samme perioden har det vært en klar nedgang i søkningen til bygg- og anleggsfagene i videregående skole. Sammenhengene mellom utviklingen i arbeidsmarkedet og yrkesfagenes status er komplekse, men utviklingen i byggenæringen har skapt uro og debatt om framtidsutsiktene for fagopplæringen og for håndverksyrkene. Ett av virkemidlene som har vært diskutert for å styrke fagopplæringen og skaffe flere læreplasser, er økt bruk av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser. I rapporten spør vi i hvilken grad slike klausuler tas i bruk i dag, og om de fungerer etter hensikten. Sist, men ikke minst, diskuterer vi hva som skal til for at lærlingklausuler skal kunne bidra til å styrke fagopplæringen i et marked preget av sterk konkurranse og kostnadspress. 1.2 Problemstillinger NHO ønsket å få utredet erfaringer med og potensialet for bruken av lærlingklausuler som virkemiddel for å styrke lærlingordningen og fagopplæringen. Det er formulert tre overordnede spørsmål for utredningen: 1. Hva er erfaringene med bruk av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser? 2. Hva er forutsetningene for at bruken av lærlingklausuler som virkemiddel skal bidra til flere læreplasser? 3. Hvilket potensial har bruken av lærlingklausuler som virkemiddel når det gjelder å styrke lærlingordningen og fagopplæringen mer generelt? 1.3 Utvikling i bruken av lærlingklausuler Det finnes i dag ingen enhetlig praksis når det gjelder bruken av lærlingklausuler i Norge. Bestemmelser, praksis og konkrete formuleringer varierer mellom ulike offentlige virksomheter. I 1991 ble Statsbygg pålagt av det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet å ta i bruk en lærlingklausul ved tildelingen av byggeog anleggskontrakter. I retningslinjene het det at byggherren ikke bare skulle legge vanlige forretningsmessige vurderinger til grunn i anbudsprosesser, men også legge 13

vekt på om entreprenøren hadde lærlinger. Etter Statsbyggs egen vurdering, var denne klausulen i strid med EØS-avtalen. Da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, ble derfor lærlingklausulen ikke lenger tatt i bruk. I 1992 fikk alle kommunale oppdragsgivere en anbefaling fra Kommunal- og arbeidsdepartementet om å ta inn en klausul som stilte krav til lærlinger ved tildeling av kommunale bygge- og anleggskontrakter. Sommeren 1994 reiste EFTAs Overvåkningsorgan (ESA) klagesak mot Tinn kommune, fordi kommunens bruk av lærlingklausul ble ansett å være i strid med EØS-avtalen. Tinn kommune endret klausulen, og ESA forfulgte ikke saken videre. 3 Etter kritikken fra ESA, valgte imidlertid Kommunenes Sentralforbund (KS) å gå bort fra sin anbefaling om bruk av lærlingklausul i sin innkjøpsinstruks for kommunesektoren. I 1995 ble det nedsatt et offentlig utvalg, Tronslinutvalget, som skulle foreslå et nytt og forenklet statlig anskaffelsesregelverk. 4 Utvalget ble blant annet bedt om å vurdere krav om lærlinger som vilkår for tildeling av kontrakter. Norsk Institutt for Utdanningsforskning (NIFU) ble gitt i oppdrag av utvalget å utarbeide en rapport om effekten ved bruk av lærlingklausul. NIFU skulle se spesielt på i hvilken grad lærlingklausul ved offentlige oppdrag vil være motiverende for at bedriften skal ønske å ta inn lærlinger, samt vurdere eventuelle konkurransevridende effekter av en slik klausul. NIFU-rapporten konkluderte blant annet med at det er vanskelig å gi et entydig svar på om lærlingklausuler virker motiverende, men at det er stor sannsynlighet for at klausulen har en positiv effekt ved at det blir skapt økt oppmerksomhet om behovet for lærlingplasser (Aamodt & Vibe 1996). De fleste av informantene i NIFUs undersøkelse var positive til bruk av lærlingklausul. Rapporten konkluderte også med at lærlingklausulen virker konkurransevridende, siden en rekke bedrifter ville bli stengt ute fra offentlige oppdrag på grunn av klausulvedtak. Antakelsen var at mange bedrifter ville velge å droppe offentlige oppdrag snarere enn å prøve å bli godkjente lærebedrifter. I tillegg ville klausuler kunne slå uheldig ut for transportbransjen på grunn av aldersgrensen for førerkort, og delvis for små og mellomstore bedrifter. Blant medlemmene i Tronslinutvalget var det ulike oppfatninger om hvorvidt EØS-retten åpner for å ta i bruk lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser. Flertallet konkluderte med at det var tvilsomt om EØS-retten gir adgang til å ta i bruk slike vilkår. Et mindretall mente at det var uavklart om bruk av lærlingklausuler er i strid med EØS-avtalen. Utvalget var usikre på hvor effektiv bruken av lærlingklausuler ville være som virkemiddel og valgte derfor ikke å gå inn for at det ble innført en slik klausul i det norske anskaffelsesregelverket. Utvalget mente likevel at det var riktig å gi noen retningslinjer for utformingen av en lærlingklausul som i størst mulig grad var i samsvar med EØS-regelverket og andre internasjonale avtaler. Dette mente utvalget 3 NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser, s. 65 4 NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser. 14

kunne gjøres ved å bruke lærlingklausulen som et krav til norske leverandører, men ikke til utenlandske. Et spørsmål som ble diskutert, var hva som skal til for å innfri kravet i en lærlingklausul. Utvalget mente at det avgjørende måtte være at en bedrift som blir tildelt et oppdrag, er godkjent som lærebedrift og har sagt seg villig til å ha én eller flere lærlinger i det faget eller de fagene som omfattes av kontrakten. Etter utvalgets vurdering kunne det derimot ikke stilles krav til at bedriften hadde lærlinger på det aktuelle tidspunkt eller under utførelsen av den aktuelle kontrakten. Flertallet av høringsinstansene var enige i utvalgets vurderinger og var gjennomgående negative til forslaget om å innføre en lærlingklausul. Næringslivets Hovedorganisasjon, NHO, mente at bruk av lærlingklausuler ville være et hinder for effektive anskaffelser. For små og mellomstore bedrifter mente man at et krav om lærlinger kunne gjøre det vanskeligere å vinne oppdrag. NHO viste også til EØS-regelverkets generelle forbud mot tiltak som kunne virke diskriminerende. LO på sin side mente at alle bedrifter som vil levere til offentlig sektor bør være godkjente lærebedrifter og ha sagt seg villige til å ta inn lærlinger. 5 I proposisjonen som lå til grunn for den nye innkjøpsloven, støttet Nærings- og handelsdepartementet utvalgets vurdering. Konklusjonen var den gangen at anskaffelsesregelverket ikke ville være et velegnet virkemiddel for å fremme utdanning gjennom lærlingordningen. 6 Under stortingsbehandlingen mente komitéflertallet at en lærlingklausul kunne gjøre det vanskelig for små og mellomstore bedrifter å delta i offentlige anbudsprosesser. Komiteen hadde likevel følgende henstilling: «På den andre sida ser fleirtalet det som viktig at tilbydarar som tek ansvar for opplæring av nye fagarbeidarar får ein konkurranseføremon og ikkje ei konkurranseulempe. Fleirtalet ber derfor om at forskriftene vert utforma slik at verksemder med lærlingar vert gitt slikt konkurranseføremon». 7 I 2001 ble en bestemmelse om lærlingklausuler tatt inn i anskaffelsesforskriften. I 3-1 i forskriften heter det: Oppdragsgiver kan fastsette særlige vilkår for gjennomføringen av en kontrakt, forutsatt at disse er forenlige med EØS-avtalen og er angitt i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Vilkår for gjennomføring av en kontrakt kan omhandle sosiale hensyn og miljøhensyn. 5 Ot.prp. nr. 3 (2000-2001). 6 Ot.prp. nr. 71 (1997-1998). 7 Innst. O. nr. 27 (1998-99). 15

For arbeid som skal utføres i Norge, kan oppdragsgiver sette som betingelse for gjennomføringen av kontrakten at norske leverandører skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning. Slik betingelse kan likevel kun settes dersom det er et klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje. Bestemmelsen om lærlingklausuler i den norske anskaffelsesforskriften åpner med andre ord for at oppdragsgiver kan sette som betingelse at en leverandør er tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning. Bestemmelsen omfatter imidlertid kun norske, ikke utenlandske leverandører. En forutsetning for å ta inn et slikt vilkår, er at det er et klart definert behov for lærlingplasser. Det må med andre ord foretas en skjønnsmessig vurdering av behovet for lærlingplasser. Videre innebærer kravet kun at leverandøren skal «være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning», ikke at bedriften faktisk skal ha lærlinger i prosjektperioden. De siste årene har man i EU arbeidet for å endre regelverket for offentlige anskaffelser. I februar 2014 vedtok Rådet tre nye direktiver på dette området. Formålet med endringene har vært å bidra til en forenkling av regelverket. I tillegg har man fra EUs side ønsket å gi økt rom for å ivareta bredere samfunnshensyn, slik som miljø, innovasjon og sosiale hensyn. 8 Krav om lærlinger er ett eksempel på slike sosiale hensyn som kan vektlegges ved offentlige anskaffelser. Når de nye EU-direktivene er innlemmet i EØS-avtalen, skal de også gjennomføres i norsk rett. I Norge ble det i desember 2012 nedsatt et offentlig utvalg, Forenklingsutvalget. Utvalget fikk i oppdrag å gjennomgå den særnorske delen av regelverket om offentlige anskaffelser og foreslå et nytt regelverk på området. Formålet er å få på plass et enklere og mer fleksibelt regelverk. 9 Utvalget leverer sin innstilling i juni 2014. Sammen med de nye EU-direktivene vil forslaget fra Forenklingsutvalget danne grunnlaget for etableringen av et nytt regelverk om offentlige anskaffelser i Norge. Vi vil i denne rapporten gå nærmere inn på hvordan bestemmelsene om bruk av lærlingklausuler i det norske regelverket er blitt forstått og praktisert av ulike aktører i Norge de siste årene. Først vil vi imidlertid se kort på erfaringer med bruk av lærlingklausuler i vårt naboland Danmark. 8 http://www.regjeringen.no/nb/dep/nfd/aktuelt/nyheter/nyheter-2013/innspill-nye-eu-regler. html?id=735045 9 http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/stoltenberg-ii/fad/nyheter-og-pressemeldinger/pressemeldinger/2012/utvalg-skal-foresla-forenkling-av-offent.html?id=710280 16

1.4 Erfaringer fra Danmark Både på statlig og kommunalt nivå i Danmark har det de senere årene blitt innført lærlingklausuler. Klausulene blir gjerne kalt for uddannelsesklausuler eller praktikpladsklausuler, 10 men går også under det mer generelle navnet sociale klausuler, som refererer til begrepsbruken i EU. Bruken av lærlingklausuler ble innført på statlig nivå av den nåværende danske regjering, som i sitt regjeringsgrunnlag fra 2011 skriver: «Regeringen vil skærpe uddannelsesgarantien og sikre praktikpladser, så alle kan afslutte deres erhvervsuddannelse. Det skal bl.a. ske ved indførelse af sociale klausuler, hvor der ved offentlige udbud laves aftaler om, at leverandøren opretter eller har oprettet et bestemt antal praktikpladser dog ikke nødvendigvis til den konkrete opgave.» 11 På statlig nivå har man med andre ord ingen lang erfaring med slike klausuler. Før den nåværende danske regjeringen vedtok denne politikken, hadde lærlingklausulen allerede blitt innført i en rekke kommuner. Spesielt etter at Folketinget vedtok at det var lovlig i 2010, men også før 2010, har det vært lignende ordninger i noen kommuner. 12 Det er København kommune og Aarhus kommune som har kommet lengst i arbeidet med lærlingklausuler. Noen av erfaringene med lærlingklausuler i Danmark har blitt beskrevet i et studentarbeid ved Aalborg universitet (Petersen 2012), en evaluering av KLs konsulentselskap KLK (KL tilsvarer det norske KS) og en rapport fra Konkurrence- og forbrugerstyrelsen (2012). Jevnt over peker alle de tre arbeidene vi har sett på, at erfaringene er for få, og for nye, til å kunne trekke konklusjoner om effekten av klausulene. De erfaringene som er kommet hittil, er også tvetydige. Ifølge København kommune ser det ikke ut til at klausulene har fått konsekvenser for pris for kommunene, videre at det ikke har medført mer byråkrati, verken for tilbudsgiver eller -taker. Det sies også at effektene av klausulen for nyopprettede lærlingplasser er høyst usikker. 13 Ifølge Dansk byggeri, som er negative til klausulene, viser rapporten fra Konkurrence- og forbrugerstyrelsen 10 I Danmark har man to litt ulike lærlingordninger, en ordinær lærlingordning og en ordning med mer veksling mellom skole og bedrift. Begrepet praktikplads har blitt brukt mye om opphold i bedrifter i den siste betydningen, men blir også brukt som synonym for lærlingplass. 11 Se s. 19: http://www.stm.dk/publikationer/et_danmark_der_staar_sammen_11/regeringsgrundlag_okt_2011.pdf 12 Se http://www.lo.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2010/05/20100504_praktikpladser_jurrespondum_ EKH.aspx 13 http://www.aalborgkommune.dk/sitecollectiondocuments/notat_om_uddannelsesklausuler_i_aalborg_kommune.pdf 17

(KF) at det blir økt byråkrati (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen 2012). 14 Det skal likevel sies at KF selv skriver i sin rapport at erfaringene er så begrensede at det ikke er mulig å trekke klare konklusjoner på grunnlag av de casene som de har sett på. I Petersens kandidatoppgave konkluderer han, basert på ni intervjuer, med at man ikke kan si at klausulene har ført til nyoppretting av praksisplasser; behovet for rekruttering var viktigere for bedriften og gjorde at de uansett oppfylte kravene fra kommunen (Petersen 2012). Videre peker Petersen (2012) på at bedriftene definerer «praksisplasser» videre enn det som kanskje var tenkt fra myndighetenes side. Mer sammenlignbart med Norge er det når han peker på at det i deler av bygg- og anleggsprosjektene er mindre naturlig med lærlinger (slik som maskintungt arbeid og spesialisert byggearbeid). Det finnes ulike modeller for slike utdannelsesklausuler i kommunene, men modellene som er tatt i bruk i Århus og København, ser ut til å være et forbilde for andre kommuner. 15 Begge disse kommunene følger prinsipper i veiledningen «Sociale klausuler om uddannelses- og praktikaftaler i forbindelse med udbud», som blant annet krever en laveste grense på anbudet på 6 måneder og 10 millioner kroner for at det skal brukes utdannelsesklausuler i bygg- og anleggsanbud (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen 2013, s. 11 15). Overstiger prosjektene en slik ramme, skal minst 10 prosent av de ansatte i de bedriftene som får oppdraget, være lærlinger. Har ikke oppdragstaker så mange lærlinger, kan bedriften opprette nye praksisplasser, for så å være kvalifisert for oppdraget. 16 Det vil si at et visst antall praksisplasser ikke er et kriterium for å få anbudet, men et krav for å kunne gjennomføre kontrakten. 1.5 Datagrunnlaget for rapporten Datagrunnlaget for denne rapporten er i hovedsak kvalitative intervjuer, supplert med gjennomgang av tilgjengelig skriftlig dokumentasjon og litteratur om bruk av lærlingklausuler. Vi har gjennomført intervjuer i Oslo og i Hordaland. Intervjuene har gitt mulighet til å undersøke erfaringer med bruk av lærlingklausuler i Oslo kommune, Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune, samt i Statsbygg. Oslo og Hordaland er to fylker med ulik næringsstruktur og ulike fagopplæringstradisjoner. Det kommer blant annet til uttrykk ved at andelen av et elevkull som søker læreplass, er omtrent dobbelt så stor i Hordaland som i Oslo. Det er interessant å undersøke om 14 http://www.danskbyggeri.dk/files/filbibliotek/uddannelse/partnerskabsaftaler/228084.partnerskabsaftaler.pdf 15 F.eks. Randers og Aalborg kommune. 16 I Danmark går yrkeselevene i en vekselordning, der oppholdet i bedrift kalles praksisplass. 18