Forslag om nye bestemmelser i ny forskrift om offentlige anskaffelser og ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene:

Transkript

1 Saksnr: Saksbehandler: BYK Delarkiv: ESARK-03 Høringsuttalelse fra Bergen kommune: Forslag om nye bestemmelser i ny forskrift om offentlige anskaffelser og ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene: - Bestemmelse om begrensning av antall ledd i - Bestemmelse om subsidierte kontrakter. Ref. Nærings- og fiskeridepartementets høringsbrev av 7. desember 2015.

2 Innholdsfortegnelse Innledning... 3 Vedrørende departementets forslag om begrensning av antall ledd i... 3 a) Bransjer/fagområder hvor det skal stilles krav om å begrense antall ledd i 3 b) Hvor mange ledd det maksimalt kan være i... 4 c) Terskelverdi for bestemmelsen d) Departementets foreslåtte unntaksregel e) Rom for strengere bestemmelser?... 4 Vedrørende departementets forslag til bestemmelse om visse subsidierte kontrakter Uklarhet når subsidiene utgjøres av tilskudd fra flere ulike kilder

3 Innledning Vi viser til departementets høringsbrev av 7. desember 2015, med forslag om nye bestemmelser i ny forskrift om offentlige anskaffelser og ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene. Denne høringen supplerer den store høringen våren 2015 om anskaffelsesregelverket hvor Bergen kommune gav et fyldig høringssvar. De grunnleggende premisser og prinsipper som ble beskrevet innledningsvis i det høringssvaret, har gyldighet også for vårt svar i denne tilleggshøringen. Vedrørende departementets forslag om begrensning av antall ledd i Bergen kommunes høringssvar følger i hovedsak den strukturen som departementet legger opp til, ved at vi responderer på de tema som departementet særskilt har bedt om synspunkter på. Bergen kommune har på egen hånd innført et krav for bygge- og anleggskontrakter som i stor grad sammenfaller med departementets forslag, men som på noen punkter går litt lenger. Vi ønsker derfor at departementet avklarer handlingsrommet for å fastsette lokale retningslinjer som er strengere enn den foreslåtte forskriftsbestemmelsen. Se nærmer om dette nedenfor i pkt. e. Bransjer/fagområder hvor det skal stilles krav om å begrense antall ledd i Departementet foreslår å innføre et krav om å begrense antall ledd i leverandørkjeden innenfor bygge- og anleggsbransjen og renholdsbransjen. Det er også Bergen kommunes erfaring at bruk av lange leverandørkjeder er særlig utbredt i bygge- og anleggsbransjen. Det er derfor særlig i denne bransjen det er behov for å regelfeste en begrensning av antall ledd i For renholdskontrakter har vi ikke erfart tilsvarende problemer; her er problemene heller knyttet til andre irregulære forhold, som ikke løses ved å begrense antall ledd i Departementet bør derimot se nærmere på om bestemmelsene bør gjøres gjeldende for deler av bilservice-bransjen. Dette er en bransje hvor det i den senere tid har blitt avslørt store problemer med arbeidslivskriminalitet og useriøse forhold for øvrig. Hovedkontrakten vil her normalt være en varekjøpskontrakt, men ulike tjenester vil ofte være nært knyttet opp til hovedkontrakten, med rom for anvendelse av underleverandører i flere ledd. 3

4 Hvor mange ledd det maksimalt kan være i Departementet forslår at det maksimalt kan være tre ledd i leverandørkjeden, d.v.s. leverandøren og to ledd med underleverandører. Bergen kommune har ikke noe imot en slik bestemmelse. Vi vil likevel anbefale departementet å vurdere en viss innstramning, i samsvar med Bergen kommunes praksis p.t. Denne omtales nærmere nedenfor i pkt. e. Terskelverdi for bestemmelsen. Departementet foreslår at det skal tas inn i bestemmelsen en terskelverdi for når plikten til å begrense antall ledd i leverandørkjeden oppstår. Det foreslås at terskelverdien settes lik terskelverdien i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, d.v.s. 1,55 MNOK ekskl. mva. for kommunale oppdragstakere. For anskaffelser etter forsyningsforskriften foreslås en terskelverdi på 3,1 MNOK ekskl. mva. Bergen kommune har ingen innvendinger mot dette forslaget. Departementet bør likevel være klar over at flere momenter kan tilsi en lavere terskelverdi. Det er ikke noen direkte sammenheng mellom kontraktens størrelse og uryddighet ved bruk av underleverandører. Ofte er det heller tvert imot; flere av de store entreprenørene synes å ligge foran det offentlige i arbeidet med å begrense leverandørkjedenes lengde. Samtidig vil det i kontrakter av mindre verdi ofte være naturlig at leverandøren selv utfører det meste av arbeidet. Lange leverandørkjeder i disse kontraktene vil nettopp være en indikasjon på arbeidslivskriminalitet. Bergen kommune opererer i dag i realiteten med en terskelverdi på NOK ekskl. mva. Departementets foreslåtte unntaksregel. Departementet foreslår å innføre en unntaksregel «hvis det er nødvendig for å sikre tilstrekkelig konkurranse eller for å få gjennomført en kontrakt». Bergen kommune anser det som fornuftig å gi en unntaksbestemmelse som gir mulighet for å fravike hovedregelen i de få tilfellene hvor hovedregelen viser seg å være for krevende å følge. Rom for strengere bestemmelser? I regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet som ble fremlagt , er det niende tiltaket et forslag om å «[i]nnføre en hjemmel i regelverket for offentlige anskaffelser for å kunne begrense kontraktskjeder i bransjer hvor det er særskilte utfordringer». I omtalen av dette tiltaket anføres det at «[f]orholdet til EØS-retten må avklares». Vi antar at det her refereres bl.a. til et behov for å avklare om generelle begrensninger i leverandørkjedene er forenlig med EØS-retten og hvor omfattende begrensninger som i så 4

5 fall vil kunne innføres, eventuelt også på hvilke områder det vil kunne anses forenlig med EØS-retten å innføre slike konkurransebegrensende bestemmelser. Den forespeilede avklaringen er ikke videre omtalt i Departementets høringsnotat. Bergen kommune antar at en avklaring som omtalt regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet også ville kunne gi føringer for hvilket handlingsrom oppdragsgiver vil ha til å gå lenger i begrensning av leverandørkjeden enn det som nå blir fastsatt i regelverket for offentlige anskaffelser, særlig i forhold til følgende vilkår i bestemmelsen: Hvilke bransjer/fagområdet hvor det kan stilles krav om å begrense antall ledd i Departementet må avklare om det vil være rom for lokale vurderinger av hvor slike krav skal stilles, eller om ny bestemmelse i forskriftene må anses som uttømmende. Hvor mange ledd det maksimalt kan være i For bygge- og anleggskontrakter praktiserer Bergen kommune en strengere begrensning enn det som departementet nå foreslår. Kommunens krav ble vedtatt av byrådet høsten 2014: «I alle kontrakter om bygge- og anleggsarbeider for Bergen kommune skal det fremgå at det aksepteres maksimalt to nivåer med underleverandører under hovedleverandøren. Der hvor hovedleverandør er en fagspesifikk virksomhet, skal det tillates maksimalt ett nivå med underleverandører. Kravet om maksimalt antall nivåer med underleverandører kan kun fravikes ved begrunnet, skriftlig godkjennelse fra kommunaldirektør.» Med «fagspesifikk virksomhet» menes typisk slike virksomheter som en totalentreprenør kan tenkes å hyre inn som underentreprenører, som f.eks. elektroentreprenør, rørlegger eller anleggsgartner. I mange av kommunens anskaffelser som ikke gjelder total- eller generalentrepriser, er det disse virksomhetene som naturlig vil levere tilbud til kommunen. Noen ganger henger det sammen med at en har valgt å kontrahere et byggeprosjekt med delte entrepriser. Andre ganger omfatter prosjektet kun arbeid innenfor et konkret fagområde. Det fremstår etter vårt syn som inkonsekvent at disse virksomhetenes handlingsrom for bruk av underleverandører skal være større når de selv er tilbyder enn når de har rollen som underleverandør. I særlig grad kommer dette på spissen dersom det utvidede handlingsrommet er en følge av oppdragsgivers kontraheringsstrategi for prosjektet. Dette er bakgrunnen for byrådets begrensning til maksimalt to ledd i leverandørkjeden når hovedleverandør, som en naturlig konsekvens av oppdragets karakter, er en fagspesifikk virksomhet. 5

6 Bergen kommune legger også til grunn ved praktiseringen av byrådets vedtak at bruk av innleid arbeidskraft utgjør et ledd i I tilknytning til den foreslåtte endringen av forskriftene er det sterkt ønskelig at departementet klargjør sitt syn på hvilket handlingsrom oppdragsgiver har til å begrense antall ledd i leverandørkjeden ut over den obligatoriske begrensning som departementet nå foreslår. Dersom dette ikke vil fremgå direkte av de nye forskriftene, må veilederne til de nye forskriftene gi den nødvendige av klaringen av oppdragsgivers handlingsrom her. Departementet bør også, i forskrift eller i veileder, presisere at en leverandør eller underleverandørs bruk av innleid arbeidskraft utgjør ett ledd i Vedrørende departementets forslag til bestemmelse om visse subsidierte kontrakter. I utkastet til lov og forskrifter som ble sendt på høring våren 2015, la departementet til grunn et endret syn i forhold til gjeldende regelverk når det gjelder hvem som er oppdragsgiver i tilfeller der et rettssubjekt i en bygge- og anleggskontrakt får offentlig tilskudd på mer enn 50 %. Etter departementets nye syn ville pliktsubjektet (oppdragsgiver) etter anskaffelsesregelverket ikke være støttemottakeren, men den oppdragsgiveren som tildeler støtten. På bakgrunn av høringsinnspill fra bl.a. Bergen kommune foreslår departementet nå å videreføre dagens regulering av disse kontraktene, med støttemottaker som pliktsubjekt. Det presiseres i utkastet til forskriftstekst at støttemottaker er oppdragsgiver i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det innføres også terskelverdier for når bestemmelsen skal komme til anvendelse. Bergen kommune er tilfreds med at departementet her øyensynlig har valgt å lytte til de innvendinger mot forslaget om å speilvende dagens bestemmelse som ble fremmet av bl.a. Bergen kommune. Etter vårt syn er departementets forslag til presiseringer og begrensninger i bestemmelsens virkeområde hensiktsmessig. Uklarhet når subsidiene utgjøres av tilskudd fra flere ulike kilder. Vi ber likevel departementet om å være særlig oppmerksom på den uklarhet som oppstår når de direkte offentlige subsidiene utgjøres av tilskudd fra ulike kilder, hvor hver enkelt finansieringskilde yter mindre enn 50 % av kontraktens verdi. Dette er en vanlig situasjon ved bygge- og anleggskontrakter for bl.a. idrettsanlegg og kulturbygg. Vi legger til grunn at også disse tilfellene er ment å bli omfattet av bestemmelsen om subsidierte kontrakter. Det er uklart etter både gjeldende bestemmelser og den foreslåtte bestemmelsen hvem som i en slik situasjon har ansvar for å gjøre støttemottaker oppmerksom på at vedkommende må forholde seg til anskaffelsesregelverket som oppdragsgiver. Er det den som gir det største tilskuddet som skal varsle om plikten til å følge anskaffelsesregelverket, hviler plikten på den som gir det tilskuddet som gjør at kontrakten subsidieres med mer enn 50 % eller må alle som yter tilskudd anses å ha solidarisk plikt til å orientere støttemottaker om plikten til å følge anskaffelsesregelverkets bestemmelser? Dette spørsmålet kan med fordel besvares i forskriftens bestemmelse om subsidierte kontrakter. 6