Endelig rapport Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Frøya kommune Januar 2011
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Frøya kommunes kontrollutvalg i perioden september 2010 - januar 2011. Undersøkelsen er utført i samsvar med Norges Kommunerevisors Forbunds standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 6. januar 2011 Anne Gråberg /s/ ansvarlig forvaltningsrevisor Kjell Næssvold /s/ prosjektmedarbeider - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 3
Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har, på oppdrag av kontrollutvalget i Frøya kommune, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i kommunen. Bestillingen fra kontrollutvalget var: "Kontrollutvalget viser til Plan for forvaltningsrevisjon for 2010 og vedtar oppstart av et forvaltningsrevisjonsprosjekt som setter fokus på innkjøp og innkjøpsforvaltning i Frøya kommune." Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp, og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår? Delproblemstillinger har vært: 1. Følges regler om konkurranse og kunngjøring? 2. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring? 3. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhentet regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem, samt innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for utvalgte anskaffelser. I tilknytning til delproblemstilling 3 har revisor innhentet dokumentasjon fra Sør- Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Rapporten har vært på høring, og høringsbrevet er vedlagt i rapporten som vedlegg 3. Revisor konkluderer med at: Det har vært anskaffelser i driftsregnskapet som er foretatt som direkte kjøp, uten konkurranse og kunngjøring. Praksisen viser brudd på anskaffelsesloven 5 jfr. forskriftens 3-1 første ledd. For anskaffelser i investeringsregnskapet, er det gjennomført konkurranse for alle de kontrollerte innkjøpene. Og kun en av de kontrollerte anskaffelsene, mangler dokumentasjon i samsvar med kravene i regelverket. Kommunestyrets vedtak punkt 2 om at kunngjøring i Doffin-basen skal kunngjøres på kommunens hjemmeside, evt. annen hensiktsmessig måte, er tatt til følge på den måten at det ligger en henvisning til Doffin på kommunens hjemmeside fra og med 13/9-2010. Kommunestyrets vedtak punkt 3 med offentliggjøring av deltakere, anbudsvinner, begrunnelse og totalpris på vinnende anbud på kommunens hjemmeside, er ikke fulgt opp av administrasjonen. Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning har etter vår vurdering ikke vært sikker nok. Med nye skriftlige rutiner fra 18/11-2010 vil rutinene etableres i samsvar med gjeldende forskrift. Det er dokumenteier som er ansvarlig for at alle viktige dokumenter blir journalført i kommunens saksbehandlingssystem. Revisors gjennomgang viser at praksisen i kommunen er mangelfull. Revisor mener derfor at det kan stilles spørsmål ved om kravet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen iht. anskaffelsesloven 5 er innfridd. Undersøkelser viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune har fulgt regelverket ved inngåelse av rammeavtaler i STFK's innkjøpsavtale. Dette gjør at kommunen lovlig kan benytte disse avtalene. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 4
Den rammeavtalen som kommunen selv har inngått og som revisor har kontrollert, mener vi er inngått i samsvar med bestemmelsene om lov om offentlige anskaffelser. Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen kan oppfattes å være lojale til rammeavtalene. På bakgrunn av funnene og de vurderinger som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: Kommunen må sørge for å ha rutiner som sikrer at alle anskaffelser oppfyller kravene i lov og regelverk om offentlige anskaffelser - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 5
Innhold 1. Bakgrunn for undersøkelsen...8 1.1 Bestilling...8 1.2 Offentlige anskaffelser...8 1.3 Organiseringen av innkjøpsfunksjon i Frøya kommune...8 1.4 Offentlige anskaffelser i Frøya kommune... 10 2. Undersøkelsesmetode... 10 2.1 Avgrensning... 10 2.2 Problemstilling... 10 2.3 Revisjonskriterier... 10 2.3.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser... 11 2.3.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften... 11 2.4 Metode for datainnsamling og analyse... 12 3. Følges regler om konkurranse og kunngjøring?... 12 3.1 Anskaffelser større enn kr 100.000... 13 3.1.1 Revisjonskriterier... 13 3.1.2 Data... 15 3.1.3 Revisors vurdering... 17 3.2 Anskaffelser over 200 000... 17 3.2.1 Revisjonskriterier... 17 3.2.2 Data... 18 3.2.3 Revisors vurdering... 18 3.3 Anskaffelser over 500.000... 18 3.3.1 Revisjonskriterier... 18 3.3.2 Data... 19 3.3.3 Revisors vurdering... 21 4. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring... 21 4.1 Revisjonskriterier... 21 4.1.1 Nærmere om revisjonskriteriet for tilbudsåpning... 21 4.1.2 Nærmere om revisjonskriteriet for journalføring... 23 4.2 Data... 23 4.2.1 Tilbudsåpning... 23 4.2.2 Journalføring... 24 4.3 Revisors vurdering... 25 4.3.1 Tilbudsåpning... 25 4.3.2 Journalføring... 25 5. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?... 25 5.1 Revisjonskriterier... 25 5.2 Data... 26 5.2.1 Rammeavtaler inngått av STFK... 26 5.2.2 Rammeavtaler inngått av Frøya kommune... 27 5.2.3 Avtalelojalitet til inngåtte avtaler... 27 5.3 Revisors vurdering... 28 5.3.1 Rammeavtaler inngått av STFK... 28 5.3.2 Rammeavtaler inngått av Frøya kommune... 28 5.3.3 Avtalelojalitet til inngåtte avtaler... 29 6. Høring... 29 7. Konklusjon og anbefalinger... 29 7.1 Konklusjon... 29 7.2 Anbefaling... 31 Vedlegg 1 - Kilder... 32 Vedlegg 2 - Frøya kommunes organisering... 33 Vedlegg 3 - Høringssvar... 34 - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 6
- Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 7
1. Bakgrunn for undersøkelsen 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Frøya kommune bestilte i sak 15/2010 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget ønsker med denne forvaltningsrevisjonen å foreta en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder anskaffelser i kommunen. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 3. juni 2010 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. 1.2 Offentlige anskaffelser Offentlig sektor i Norge forestår snart innkjøp for 400 milliarder kroner årlig. 1 Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig, samtidig som de bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Regelverket skal sikre at det offentlige opptrer med stor integritet, og at publikum har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenelig måte. 2 Reglene skal sikre en effektiv ressursbruk i det offentlige, ved at det offentlige gjennom konkurranse foretar anskaffelser til en fornuftig pris. I forlengelsen av dette vil regelverket i ytterste konsekvens motvirke korrupsjon og kameraderi. For å sikre at disse målsettingene nås i størst mulig grad, opererer regelverket med et sett grunnleggende prinsipper, som gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 3 Formålet med de grunnleggende prinsippene er videre å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og å sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Gjentatte undersøkelser over flere år har påvist hyppige brudd på regelverket for offentlige anskaffelser både i statlig og i kommunal sektor. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Brudd på regelverket om offentlige anskaffelser kan få flere følger. Oppdragsgiver kan ilegges overtredelsesgebyr dersom oppdragsgiver eller den som handler på oppdragsgivers vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt foretar en ulovlig direkte anskaffelse jfr. lov om offentlig anskaffelser 7b. Videre kan oppdragsgiver måtte betale erstatning til tilbydere som er forbigått. Dette innebærer at oppdragsgiver må betale dobbelt opp, både til den valgte leverandøren og til tilbyderen som er forbigått. Som et resultat av dette kan oppdragsgiver blir påført store ekstrautgifter. Regelverket vil bli nærmere beskrevet seinere i rapporten. 1.3 Organiseringen av innkjøpsfunksjon i Frøya kommune Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 4 I enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. I en 1 Statistisk sentralbyrå. 2 Se Fornyings- og administrasjonsdepartementets rettleder til reglene om offentlig anskaffelser side 56. 3 Jfr. anskaffelseslovens 5 og forskrift om offentlige anskaffelser 3-1. 4 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap 4.2.3. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 8
fortolkningsuttalelse som FAD har gitt til Vest-Agder fylkeskommune, oppsummerte de noen forutsetninger som må være oppfylt for å hindre at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentral momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om Beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. Frøya kommunes innkjøpsfunksjon Frøya kommune er administrativt organisert i en to-nivåmodell, med 15 virksomheter. Organisasjonsformen gir myndighetslinjer fra rådmann til virksomhetslederne som er ansvarlig for å produsere tjenestene. Hver virksomhet har en virksomhetsleder som rapporterer direkte til rådmannsnivået, jf. vedlegg 2. Det administrative innkjøpsansvaret følger budsjettmyndigheten i kommunen, og er delegert til virksomhetslederne i kommunen. Noen av virksomhetslederne har delegert innkjøpsfullmakt ned til andre ansatte i virksomheten. Virksomhetslederne styrer sin virksomhet innenfor budsjettrammen. I og med at kommunen er organisert med 15 virksomheter, skal innkjøp ved hver enkelt virksomhet sees isolert, og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi iht. terskelverdiene, skal en ta hensyn til anskaffelsens verdi på den enkelte enhet. Men dersom en av skolene i kommunen skal koordinere anskaffelsene av nye skolebøker til alle skolene i kommunen, skal derimot anskaffelsens verdi beregnes samlet for alle skolene ved beregning av terskelverdiene. Kommunens organisering krever at regelverket for offentlige anskaffelser må være innarbeidet i samtlige virksomheter. En desentralisert innkjøpsfunksjon fører til at færre kjøp omfattes av kravet til dokumentasjon av konkurranse fordi verdien per anskaffelse blir lavere. Forutsatt at den enkelte virksomhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes. På den annen side er konkurranse et viktig virkemiddel for å oppnå bedre priser og betingelser. I tillegg vil slike anskaffelser sikre mer åpenhet omkring anskaffelsesprosessen. Det er viktig at kommunen virksomhetsledere har kunnskap om de kravene som stilles når det skal foretas innkjøp større enn kr 100 000. Dagens praksis er slik at en stor andel av innkjøpene over driftsregnskapet skjer i samsvar med rammeavtaler. Kommunen deltar i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. Fylkesavtalene (rammeavtaler) og endringer for disse gjøres kjent for ansatte i kommunen via e-post til alle ansatte med FK-adresse. Virksomhetslederne og andre medarbeidere har anledning til å logge inn på fylkeskommunens nettside: http://www.stfk.no/no/om_fylkeskommunen/innkjop_i_fylkeskommunen/avtaler/ hvor alle avtaler kan finnes. Kommunen mottar e-post når nye avtaler inngås i fylkesavtalen, og disse videresender til ansatte med FK-adresse. Kommunens kontaktperson mot fylkeskommunen er fra august 2010 virksomhetsleder for Offentlig servicekontor, mens denne oppgaven tidligere ble ivaretatt av en av medarbeiderne ved økonomiavdelingen. Regelverket kan oppleves som omfattende og detaljert. Det er derfor viktig at endringer i regelverket og i innkjøpsavtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune, når frem til alle virksomhetslederne. Det er i dag ikke formelt utpekt noen person(er) til å være kommunens koordinator/kompetanseperson for innkjøp, for på denne måten å kunne kvalitetssikre anskaffelser i kommunen. I praksis har det likevel - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 9
ofte vært slik at to personer ved teknisk virksomhet, med god kunnskap om anskaffelsesreglene, har fungert som kompetansepersoner for andre innkjøpere i kommunen. 1.4 Offentlige anskaffelser i Frøya kommune Tabell 1: Økonomiske tall for innkjøp på Kostra-artene 100-285 i kommunen. Disse artene rommer kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunale egenproduksjon. Arter i regnskapet Regnskap 2007 Regnskap 2008 Regnskap 2009 Budsjett 2010 Driftsregnskapet 46.971.322 43.696.665 45.789.466 43.510.000 Investeringsregnskapet 44.658.780 51.427.875 38.803.167 114.508.000 Sum art 100-285 91.630.102 95.124.540 84.592.633 158.018.000 Kilde: kommunens regnskap og budsjett 2007-2010 Tabell 1 viser hva som er ført i regnskapet og budsjettet på artene 100-285 (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon og kjøp av varer og tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i henholdsvis driftsregnskapet og investeringsregnskapet for årene 2007-2010. Kommunen har de siste årene hatt både økning og redusering i kjøp av varer og tjenester på KOSTRA 5 - art 100-285. Totalt innkjøp påvirkes i stor grad av hvilket nivå for investeringer kommunen bestemmer seg for. 2. Undersøkelsesmetode I dette kapitlet presenteres avgrensingene og problemstillingene for prosjektet. Videre revisjonskriterier og metode for datainnsamling og analyse. 2.1 Avgrensning I prosjektet har vi ikke sett på om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Vi har heller ikke sett på om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften. 6 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering. 2.2 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp, og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1. Følges regler om konkurranse og kunngjøring? 2. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring? 3. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er aktuelle og autoritative normer som vi vurderer innsamlede data mot. I denne undersøkelsen er revisjonskriteriene hentet fra anskaffelsesregelverket og kommunestyrevedtak, men journalføring vurderes også opp mot reglene i arkivlovgivningen. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli nærmere omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kapitel 5 til 7. 5 KOSTRA står for KOmmune-STat-RApportering av økonomiske tjenestedata 6 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 10
2.3.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser 7, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet, basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun av loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene. 2.3.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Forskriftens struktur Forskriften 8 er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf. 2-1. I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder (se tabell 2). De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor (se tabell 3). Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon Del I og II For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. 7 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5. 8 Gjeldende forskrift - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 11
Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2008/2009: Tabell 3: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer 1 050 000 kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere 1 650 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp 6 000 000 kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring 600 000 kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 41 000 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider 41 000 000 kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring 8 000 000 kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene annerledes. Der den tidligere forskriften er benyttet, vil dette fremgå av revisjonskriteriene i kap 4. 2.4 Metode for datainnsamling og analyse Revisor har i prosjektet foretatt analyse av et utvalg anskaffelser fra regnskapet for perioden fra 1/1-2009 og frem til 31/8-2010. Ut fra dette er anskaffelser valgt ut, og målt opp mot bestemmelser i lov og forskrift. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt gjennomført intervju av rådmann, ingeniør teknisk virksomhet, virksomhetsleder Sistranda skole, og virksomhetsleder Frøya sykehjem. Revisor har fått tilgang til saksbehandlingssystemet e-sak, og har søkt etter dokumenter i dette systemet. I tillegg har revisor vært i kontakt med flere ledere og saksbehandlere i kommunen i forbindelse med innhenting av dokumentasjon. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. 3. Følges regler om konkurranse og kunngjøring? I dette kapitlet vil vi belyse problemstilling 1 som omhandler om kommunen følger regleverket for konkurranse og kunngjøring. Kapitlet er delt inn etter terskelverdier. Først presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og tilslutt revisors vurdering. Iht. beskrevet innkjøpsfunksjon til Frøya kommune (jfr. punkt 1.3), kan den enkelte virksomhet selv foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme. Innkjøpene kan foretas både på drifts- og investeringssiden. Ved vår kontroll må vi derfor ta hensyn til at terskelverdiene må vurderes innenfor den enkelte enhets rammeområde. Størsteparten av investeringsbudsjettet faller inn under virksomhet for tekniske tjenester. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 12
3.1 Anskaffelser større enn kr 100.000 3.1.1 Revisjonskriterier Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser, i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør en anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin 9. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver, etter å ha undersøkt tidligere priser eller eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider. Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørs målene som fremgår av disse malene. Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. 9 Doffin er en nasjonal database for kunngjøringer av offentlige anskaffelser over kr 500 000 - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 13
Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under kr 500 000. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a, og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle vil oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger kr 100 000. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter entreprenøren krever skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger 100 000 kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom 100 000-500 000 kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jfr. 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 14
Oppsummering av krav I tabell 4 nedenfor oppsummeres krav til anskaffelser større enn kr 100 000. Tabell 4; krav til innkjøp > kr 100 000 Anskaffelse Krav iht. regelverket Konkurranse Ja, Så langt det er mulig, dvs. det skal normalt innhentes tilbud fra minst 3 leverandører Kunngjøring Nei Protokoll Ja HMS-egenerklæring Ja, skal innhentes fra vinner av konkurransen Skatteattest Ja Journalføring Ja (se punkt 4.1.2 i denne rapporten) Kilde: Forskrift om offentlige anskaffelser. 3.1.2 Data Kontroll i investeringsregnskapet mellom kr 100 000 - kr 500 000 Vår kontroll er basert på regnskapsrapporter (for prosjekt) fra investeringsregnskapet. Revisor har valgt ut følgende innkjøp i 2009 og 2010 for nærmere kontroll. Tabell 5; utplukk av kontrollerte anskaffelser mellom kr 100 000 og 500 000 investering Anskaffelse Leverandør Innkjøper Beløp u/mva 2009-2010 Gravemaskin H & H Maskin Teknisk virksomhet 228 000 Asfaltering parkeringsplass Frøya Anleggsservice Teknisk virksomhet 227 000 Skiltplan Frøya Anleggsservice Teknisk virksomhet 284 000 Kilde: kommunens regnskap 2009 og 2010, samt mottatte dokumenter. For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som viser at det har vært konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. Gravemaskin Vi har mottatt dokumentasjon som viser at det ble innhentet tilbud fra 4 leverandører. Vi har ikke mottatt anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-erklæring. I høringsmøte 17/12-2010 hadde rådmannen følgende kommentar: Kjøp av gravemaskin: Rådmannen bekrefter opplysninger i rapporten og er klar over at innkjøp av gravemaskin ikke var iht. regelverk ift. innhenting av skatteattest og HMSerklæring og utarbeidelse av anskaffelsesprotokoll. Dette skyldtes spesialiserte krav. Asfaltering parkeringsplass Dette er avtalt tilleggsarbeid til kontrakt vedrørende asfalteringsarbeid/utbedring av kommunale veger i Frøya kommune. Disse tilleggsarbeidene overstiger ikke 15 % av kontraktssum på kr 2 757 000. For dette innkjøpet har vi mottatt protokoll fra tilbudsåpning av 9/9-2008, avtaledokument, skatteattester og HMS-erklæring. I tillegg ser vi i saksbehandlingssystemet e-sak at det under sak 08/1316 er sendt melding om delegert vedtak til Frøya anleggsservice datert 3/10-2008. Under saken 08/1316 er det også registrert et saksframlegg til Hovedutvalg for drift om omprioritering mht. asfaltering av kommunale veier. Skiltplan Sistranda sentrum Utlyst i Doffin 27/2-2009. Vi har mottatt protokoll fra tilbudsåpning av 27/2-2009, avtaledokument, skatteattester og HMS-erklæring. Kontroll i driftsregnskapet mellom kr 100 000 - kr 500 000 Revisor erfarer at mange av innkjøpene som gjøres over driftsregnskapet i kommunen, fra de 15 virksomhetene, er innkjøp i samsvar med rammeavtaler. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7. Revisor har på grunn av dette funnet få aktuelle innkjøp å se på innenfor driftsregnskapet. Revisor har for driftsregnskapet valgt å se på kjøp av juridiske tjenester. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 15
Kommunen har i perioden 1/1-2009 til 31/8-2010 kjøp tjenester fra Advokatfirmaet Bjerkan Stav ANS for kr 977.656. To av disse innkjøpene er større enn kr 100.000: - sak 1093648 Sak Østheim, kr 114.510 eks mva - sak 1093650 Sak Nord-Hammarvika, kr 165.366 eks mva. Anskaffelse av juridiske tjenester er en uprioritert tjeneste. 10 Dette medfører at anskaffelsen følger reglene i forskriftens del I og del II jf. forskriften 2-1 (5). Saken reiser spørsmål om de ulike oppdragene til advokatkontoret Bjerkan Stav kan anses for å tilhøre den samme anskaffelsen. Regelverket for offentlige anskaffelser gir ikke nærmere retningslinjer for denne vurderingen. Betydningen av om dette skal regnes som en eller flere anskaffelser, vil ha betydning for beregningen av anskaffelsesverdien. Verdien på anskaffelsen vil som kjent få betydning for hvilken del av regelverket anskaffelsen skal vurderes opp i mot jf. terskelverdiene. Videre vil spørsmålet ha betydning i forhold til hvilke anskaffelser som skal konkurranseutsettes. Det første spørsmålet er hvorvidt det enkelte oppdraget skal sees på som en enkelt anskaffelse, eller om flere oppdrag skal anses å tilhøre en anskaffelse. Dernest blir det et spørsmål om verdianslaget er forsvarlig, og i forlengelsen av dette hvilken del av forskriften som kommer til anvendelse. Når det gjelder spørsmålet om det enkelte oppdraget skal anses som en anskaffelse har kommunen rådført seg med advokat. I e-post av 28.10.2010 redegjør advokatkontoret for at "Vi oppfatter det enkelte oppdrag fra våre kommuner som særskilte oppdrag og hvor kommunene selvsagt kan engasjere hvem man vil. Det foreligger ingen formell binding". Advokatkontoret vurderer det enkelte oppdraget fra kommunen som en anskaffelse, og anser ikke de ulike oppdragene som del av løpende kontrakter/ avtaler. Resultatet av denne tolkningen er at kommunen må vurdere det enkelte oppdraget som en selvstendig anskaffelse i forhold til regelverket om offentlig anskaffelser. Spørsmålet om hvorvidt flere kontrakter må anses å utgjøre den samme anskaffelsen er behandlet i KOFA. 11 Svaret vil bero på en konkret vurdering. KOFA viser til flere momenter for denne vurderingen. Blant annet må oppdragsgiver se på om de ulike delarbeidene utgjør en og samme anskaffelse - om arbeidene vil utgjøre en teknisk eller økonomisk funksjon isolert sett, og om kontraktene er inngått på noenlunde samme tid. Videre om det er en og samme oppdragsgiver for alle arbeidene. 12 Det avgjørende vil være om kontraktene utgjør en naturlig enhet jf. KOFA 2008/55. Vurderingen er også behandlet i Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar side 45 til 49. Her trekkes også frem ulike momenter som kan trekkes inn i skjønnsvurderingen. Videre kan ikke oppdragsgiver dele opp planlagte anskaffelser i den hensikt å unngå at forskriften kommer til anvendelse jf. forskriftens 3-1. Anskaffelse av juridiske tjenester er en anskaffelse i særstilling, gjennom at anskaffelsen gjelder kjøp intellektuelle tjenester. Tjenesteyters kompetanse og erfaring vil normalt være viktig for kvaliteten på tjenesten. 13 Kommunens behov for advokattjenester må derfor defineres. Det må vurderes hvorvidt det er behov for ekspertkunnskap i en bestemt sak, om det trengs løpende bistand innen juss i en viss type saker i en periode, eller om det jevnlig vil være behov for rådgivning i ulike saker. 14 Særlig om beregningen av anskaffelses verdi. Av forskriften 2-3 (1) følger det at anskaffelsens verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale eks. mva for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Beregningen skal være holdbar på kunngjøringstidspunktet, eller for anskaffelser som ikke krever kunngjøring, på det tidspunkt etter en forvarslig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud jf. forskriftens 2-3 (2). 10 Se Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 vedlegg 6 kategori 21. 11 Se blant annet sakene 2008/55, 2005/118, 2003/8 og 2008/81. Avgjørelsen av 2008/81 gjelder kjøp av juridiske tjenester. 12 Se KOFA 2008/55 med henvisning til avgjørelse 2003/8. 13 Se Veileder for anskaffelser av konsulenttjenester (juridisk, økonomisk rådgivning) utarbeidet av Simonsen Advokatfirma DA på oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og IKT. 2010. Side 1. 14 Se Veileder for anskaffelser av konsulenttjenester side 1. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 16
Avgjørelser fra KOFA viser at oppdragsgiver bør kunne vise til en god begrunnelse for hvorfor anslaget over anskaffelsens verdi er forsvarlig. 15 KOFA har uttalt at "I mangel av andre holdepunkter for hva som ville vært et forsvarlig anslag, finner klagenemnda at de beløp innklagede faktisk har betalt må legges til grunn ved vurderingen av hva som ville vært et forvarslig anslag for kontraktsverdien". I høringsmøte 17/12-2010 hadde rådmannen følgende kommentar: Kommunen har tidligere vurdert å inngå rammeavtaler for innkjøp av juridiske tjenester, men har etter rådføring med advokat konkludert med at dette ville medføre manglende fleksibilitet. Kommunen tar kontakt med ulike aktører etter behov, og kjøper tjenester på timebasis. 3.1.3 Revisors vurdering Ved offentlige anskaffelser er det et grunnleggende krav at det skal være konkurranse. Anskaffelser fra investeringsregnskapet mellom kr 100.000 - kr 500.000 Revisor har plukket ut tre anskaffelser i investeringsregnskapet for nærmere vurdering. For to av disse anskaffelsene har vi mottatt både anbudsprotokoll, kontrakt, skatteattest og HMS-attest. Disse to innkjøpene anses å være utført i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser. For en av anskaffelsene har vi mottatt dokumentasjon, som viser at det har vært innhentet tilbud fra flere leverandører. Men vi har ikke mottatt anbudsprotokoll, kontrakt, skatteattest og HMS-attest. Når kommunen ikke kan framvise disse dokumentene for dette innkjøpet, er dette brudd på anskaffelsesreglene, og brudd på prinsippet om etterprøvbarhet. Anskaffelser fra driftsregnskapet mellom kr 100 000 og kr 500 000. Som omtalt ovenfor vil konklusjonen på spørsmålet om flere kontrakter skal utgjør en anskaffelse avgjøres ut fra en skjønnsmessig vurdering. Revisor legger til grunn advokatkontorets tolkning, gjennom at det enkelte oppdrag er et særskilt oppdrag som må anses som en anskaffelse. Det enkelte oppdraget må derfor vurderes opp mot regelverket for offentlig anskaffelser. For anskaffelsene som Frøya kommune har foretatt av juridiske tjenester, foreligger det ikke noen dokumentasjon for vurdering som ble gjort i forkant av anskaffelsene. I tråd med avgjørelsen fra KOFA samt Veileder for anskaffelser av konsulenttjenester legger revisor til grunn det kommunen faktisk har betalt når spørsmålet om kontraktsverdien avgjøres. De enkelte sakene behandles som en anskaffelse hver for seg, som ut fra sum fakturert for oppdraget avgjør hva som skal vurderes. For anskaffelsen kjøp av juridiske tjenester gjelder to av anskaffelsene/sakene kjøp av tjenester hvor det er betalt mer enn kr 100.000. Iht. den dokumentasjon vi har mottatt, er det ikke foretatt noen form for konkurranse ved anskaffelsen. Etter revisors vurdering er kjøp av juridiske tjenester for de to sakene Østheim og Nord-Hammarvika å anses som direktekjøp for kommunen, og disse er da ikke innkjøpt i samsvar med reglene for konkurranse, jf. forskriftens 3-1. 3.2 Anskaffelser over 200 000 3.2.1 Revisjonskriterier Kommunestyret vedtok i sak 160/09 følgende innskjerping i forhold til regelverket: "Frøya kommunestyre viser til Lov om offentlige anskaffelser og kommunens egne retningslinjer for kommunale kjøp av varer og tjenester og kontrahering av bygge- og anleggsarbeider. Kommunestyret vedtar i denne sammenheng følgende presiseringer når det gjelder anbuds-/tilbudsutlysinger: 1. Frøya kommune skal kunngjøre alle anskaffelser over kr. 200.000,- eks. mva i DOFFIN- basen. 2. I tillegg til kunngjøring i DOFFIN- basen skal anbud kunngjøres på kommunens hjemmeside, evt. annen hensiktsmessig måte. 3. Kommunen skal på hjemmesiden offentliggjøre hvem som har deltatt i anbudskonkurransen, hvem som har vunnet, begrunnelse for valget, med forbehold om forhold som omfattes av Offentlighetsloven og totalpris på det vinnende anbudet/tilbudet." 15 Se KOFA avgjørelser 2008/81, 2008/85 jf. Veileder for anskaffelser av konsulenttjenester side 2. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 17
3.2.2 Data I intervju blir det opplyst om at ved teknisk virksomhet blir innkjøp større enn kr 100.000 som oftest lagt ut som anbudskonkurranse i Doffin, fordi dette er like enkelt som å innhente tilbud på annen måte. Det gjennomføres standard konkurranse med grunnlag i forskriftens krav om protokoll, HMS- og skatteattest. I tillegg innhentes firmaattest og sertifikater som dokumenterer kompetanse. Tabell 5 ovenfor viser en oversikt over dokumentasjon av konkurranse for 3 kontrollerte anskaffelser større enn kr 200.000. I oppstartsmøte ga rådmann uttrykk for at det var uklart for han om kommunestyrevedtak 160/09 er informert og implementert i organisasjonen. I etterkant av revisors oppstart med intervju om offentlige anskaffelser, er det på kommunens hjemmeside fra og med 13/9-2010 lagt en link til kommunens utlysning i Doffin. Under Tjenester til deg på venstre side framkommer linken Offentlige innkjøp. Det blir i intervju utrykt at publikum via Frøya kommunes hjemmeside dermed kan ha oversikt over innkjøp/anskaffelser. 3.2.3 Revisors vurdering I kommunestyret vedtak punkt 1 er det satt et krav om at anskaffelser større enn kr 200.000 skal kunngjøres i Doffin. Vi har i intervju fått opplyst at innkjøp større enn kr 100.000 som oftest legges ut i Doffin. Vi har i vårt arbeid med denne rapporten ikke avdekket noen brudd på kommunens egen terskelverdi-regel. Kommunestyrets vedtak punkt 2 om at kunngjøring i Doffin-basen skal kunngjøres på kommunens hjemmeside, evt. annen hensiktsmessig måte, er tatt til følge på den måten at det ligger en henvisning til Doffin på kommunens hjemmeside fra og med 13/9-2010. Kommunestyrets vedtak punkt 3 med offentliggjøring av deltakere, anbudsvinner, begrunnelse og totalpris på vinnende anbud på kommunens hjemmeside, er ikke fulgt opp av administrasjonen. 3.3 Anskaffelser over 500.000 3.3.1 Revisjonskriterier De kravene som det er redegjort for i punkt 3.1.1 ovenfor gjelder også ved anskaffelser større enn kroner 500 000. De kravene som det redegjøres for her, er de kravene som inntreffer nå det skal gjennomføres en anskaffelse større enn kr 500 000. HMS-egenerklæring For alle anskaffelser over kr 500 000 skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens 8-8 og 17-15. Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (kr 500 000) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen 16, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av 16 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under 500.000. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 18
unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. 14-4. Oppsummering av krav I tabell 6 nedenfor oppsummeres krav til anskaffelser større enn kr 500 000. Tabell 6; krav til innkjøp > kr 500 000 Anskaffelse Krav iht. regelverket Konkurranse Ja Kunngjøring Ja, skal være kunngjøring i Doffin Protokoll Ja HMS-egenerklæring Ja, skal innhentes fra tilbyderne Skatteattest Ja, skal innhentes fra tilbyderne Journalføring Ja (se punkt 4.1.2 i denne rapporten) Kilde: Forskrift om offentlige anskaffelser. 3.3.2 Data Revisor har også her benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-285, i kommunens drifts og investeringsregnskap for 2009 og 2010. For de utvalgte anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det har foregått konkurranse; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, kontrakt, skatteattest og HMSegenerklæring. I intervju blir det opplyst om at ved teknisk virksomhet blir innkjøp større enn kr 100.000 som oftest lagt ut som anbudskonkurranse i Doffin, fordi dette er like enkelt som å innhente tilbud på annen måte. Det gjennomføres standard konkurranse med grunnlag i forskriftens krav om protokoll, HMS- og skatteattest. I tillegg innhentes firmaattest og sertifikater som dokumenterer kompetanse. Det hender at leverandørene vil skaffe seg tilleggsopplysninger, hvis noe skal presiseres eller det forefinnes nye opplysninger. Dette formidles da til alle tilbyderne gjennom å legge ut informasjon i Doffin, eller eventuelt at det sendes e-post til alle tilbyderne, slik at alle tilbyderne likebehandles. Alle vedlegg legges ut på Doffin, og det er link i Doffin til alle påmeldtes e-post. Anbudsåpning foretas i samsvar med kunngjøring, som regel samme dag som frist for levert anbud. Praksis har vært at saksbehandler og en person til fra kommunen er med på anbudsåpningen. Anbudsåpningen er som regel åpen, slik at tilbyderne kan være til stede under åpningen. Evaluering av anbud ut fra om de er levert til rett tid, komplett, vedlagt attester, ikke har restanser, prosjektbeskrivelse, og kompetanse. Tilbud som har mangler i forhold til kravene avvises og tilbydere med restanser avvises. Det føres protokoll som scannes og resultat sendes ut på e-post samme dag. Det sendes delegert vedtak til alle tilbydere med klagefrist. Det er lite klager på vedtak av anbud, da alle som regel er kvalifisert, slik at valget står om pris, noe som aksepteres. Anskaffelser fra investeringsregnskapet over 500 000 Vår kontroll av anskaffelser over kr 500 000 eks. mva. er basert på rapporter fra investeringsregnskapet per prosjekt. Dette gjelder anskaffelser med oppstart i 2009 og 2010. For de utvalgte anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det har foregått konkurranse; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, kontrakt, skatteattest og HMSegenerklæring. Etter gjennomgangen har revisor plukket ut følgende for nærmere kontroll: - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 19
Tabell 7; resultat av kontrollerte prosjekter i investeringsregnskapet > kr 500 000 Kontroller/anskaffelse Prosjektering Sistranda skole Byggledelse Sistranda skole Reguleringsplan Nord Hammarvik Reguleringsplan Sørøyan Uttian Kunngjøring Doffin Doffin 23/12-2008 Doffin 9/3--2010 Doffin 12/5-2010 Protokoll Ja Ja Ja Ja HMS-egenerklæring Ja Ja Ja Ja Skatteattest Ja Ja Ja Ja Journalføring Nei Nei Ja Ja Kontrakt Ja Ja Ja Ja Tabell 7 viser en oversikt over gjennomgått dokumentasjon av konkurranse for 4 kontrollerte prosjekter over kr 500 000 i investeringsregnskapet. Journalføring Journalføring er nærmere vurdert i kapittel 6. Vi nevner likevel her at vi gjennomgående finner lite dokumentasjon ved søk i saksbehandlingssystemet e-sak. For anbudssakene om reguleringsplaner har vi mottatt fra kommunen: melding om delegert vedtak - antakelse av anbud. Anskaffelser fra driftsregnskapet over 500 000 Vår kontroll er basert på leverandørrapporter som viser oversikt over innkjøp. Rapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 500 000. Vi har deretter valgt å vurdere noen av disse innkjøpene opp mot anskaffelsesreglene. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: Tabell 7; resultat av kontrollerte anskaffelser i driftsregnskapet > kr 500 000 Kontroller/anskaffelse Vask av tøy Leasing av biler Pensjonsforsikring Gjennomført konkurranse/ Kunngjøring Nei Nei Doffin år 2005 Vask av tøy I perioden 1/1-2009 til 31/8-2010 er det gjennomført innkjøp for kr 1,7 mill. fra Dalpro AS for vask av tøy for sykehjemmet. Denne anskaffelsen har i henhold til innhentet dokumentasjon ikke vært konkurranseutsatt. Leasing av biler I perioden 1/1-2009 til 31/8-2010 er det gjennomført innkjøp for kr 1,8 mill. fra Sparebank 1 Bilplan AS, ut fra 5- og 7-årsavtaler om leasing. Innkjøpene fordeler seg på ulike virksomheter, med cirka 49 % for hjemmesykepleien, cirka 35 % på teknisk/va-området og cirka 16 % for rehabilitering og PLO. I høringsmøte med rådmannen 17/12-2010 framkom det at avtalen ble inngått som en del av bankavtalen med Sparebank Midt-Norge, etter anbudskonkurranse. Kommunen har senere hatt ny anbudskonkurranse og skifta bankforbindelse. Kommunen er usikker på om leasing av biler som en konsekvens av dette skal ut på anbud. Rådmannen oppfatter dette som en gråsone ved at Sparebank 1 Bilplan opptrer som en megler i denne sammenheng. Kommunen er uenig i revisors vurdering om at det er brudd på lovens grunnleggende krav om konkurranse. Rådmannen viser til at de allikevel vil si opp avtalen med Sparebank 1 Bilplan og hente inn anbud fra Sparebank 1 Bilplan og Fokus bank (kommunens nye bankforbindelse). Pensjonsforsikringer I perioden 1/1-2009 til 31/8 er betalt kr 35,6 mill. til Vital forsikring ASA for pensjonsforsikring. Vi har mottatt fra kommunen Forsikringsavtale om tariffestet kollektiv tjenestepensjonsordning og Forsikringsavtale om tariffestet kollektiv tjenestepensjonsordning for folkevalgte. Begge disse avtalene erstatter avtaler som utløp per 1/1-2008. Frøya kommune engasjert i 2009 Garde Forsikringsmegling, for å få en vurdering av om tiden var moden for en ny anbudsrunde på leveranse av tjenestepensjon. Vi har vi innhentet denne rapporten kalt Markedsrapport offentlig tjenestepensjon høst 2008 fra Garde Forsikringsmegling. - Følger Frøya kommune regelverket om offentlige anskaffelser? - 20