Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Transkript

1 Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Meldal kommune Februar 2010

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Meldal kommunes kontrollutvalg i perioden august januar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 31. januar 2010 Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Sissel Myrvoll /s/ Prosjektmedarbeider OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 2

4 Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har, på oppdrag av kontrollutvalget i Meldal, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i kommunen. Bestillingen fra kontrollutvalget var: "Kontrollutvalget viser til Plan for forvaltningsrevisjon for 2009 og vedtar oppstart av et forvaltningsrevisjonsprosjekt som setter fokus på innkjøp og innkjøpsforvaltning i Meldal kommune. Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår. Delproblemstillinger har vært: 1. Hvordan er innkjøpsfunksjonen organisert i kommunen? 2. Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3. Følges egne lokale bestemmelser? 4. Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5. Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7. Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhenta dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for utvalgte anskaffelser. I tilknytting til delproblemstilling 6 har revisor innhentet dokumentasjon fra Sør- Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Rapporten har vært på høring, og høringsbrevet er vedlagt i rapporten som vedlegg 2. Revisor konkluderer med at: Meldal kommune har delegert innkjøpsfullmakt på budsjettansvarsnivå. I dette ligger at den enkelte sektorleder har innkjøps- og budsjettansvar. Med denne organiseringen er det viktig at sektorlederne har kunnskap om regelverket for offentlige anskaffelser og at innkjøp utføres i samarbeid med innkjøpsansvarlig for å sikre at regelverket følges. Revisors kontroller viser at kommunen ikke har foretatt noen form for konkurranse ved tre av fire anskaffelser under kr i driftsregnskapet, inkludert en direkteanskaffelse av meglertjenester for energi. Konkurranse er foretatt for den fjerde anskaffelsen, men skatteattest og HMS-erklæring mangler. For anskaffelser under kr i investeringsregnskapet har ikke revisor mottatt dokumentasjon for to av tre anskaffelser og kan ikke uttale seg om det har foregått konkurranse. For den tredje anskaffelsen foreligger det i hovedsak dokumentasjon, men det mangler skatteattest noe som er et avvisningsgrunnlag av tilbudet ifølge regelverket. Våre kontroller viser at anskaffelser over kr i investeringsregnskapet er foretatt iht. gjeldende regelverk. Revisors undersøkelser viser at kommunen ikke har fastlagte rutiner for gjennomføring og dokumentasjon av konkurranse ved protokollføring, men innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest for anskaffelser. Kommunen har ikke vedtatt egne lokale bestemmelser for innkjøp, og følger dermed lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 3 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

5 Revisors undersøkelser viser at servicetorget har gode rutiner knyttet til mottak og registrering av mottatte anbud. Kommunen har noe svake rutiner for journalføring av dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen. Kontroll av dette viste at det i flere tilfeller manglet journalføring av relevante dokumenter. Meldal kommunes rutiner for inngåelse av egne rammeavtaler anses å være i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen har imidlertid også her mangler i forhold til kravet om å føre anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskriftens 3-2. I tillegg til egne rammeavtaler har kommunen en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av rammeavtaler som er inngått av fylkeskommunen. Fylkeskommunens rammeavtaler anses å være inngått i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisors undersøkelse av avtalelojalitet til inngåtte rammeavtaler, viser en varierende grad av lojalitet på de kontrollerte varegruppene. På bakgrunn av funnene og de vurderinger som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: Kommunen må sørge for å ha rutiner som sikrer at alle anskaffelser oppfyller kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser Kommunen bør sørge for at alle sentrale dokumenter i anskaffelsesprosesser blir journalført OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 4

6 5 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

7 Innholdsfortegnelse Sammendrag Bakgrunn for undersøkelsen Bestilling Offentlige anskaffelser Offentlige anskaffelser i kommunen Problemstilling og revisjonskriterier Problemstilling Revisjonskriterier Gjennomføring, metode og avgrensning Gjennomføring og metode Avgrensning Organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering Følges regelverket med tanke på terskelverdier? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering Har kommunen egne lokale bestemmelser og følges disse? Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering Høring Konklusjon og anbefalinger Konklusjon Anbefaling Vedlegg 1 - Kilder Vedlegg 2 - Høringssvar OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 6

8 1. Bakgrunn for undersøkelsen 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Meldal kommune bestilte i sak 18/2009 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget ønsker med denne forvaltningsrevisjonen å foreta en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder anskaffelser i kommunen. Prosjektet står også som første prioritet i kommunens plan for forvaltningsrevisjon for 2009, som ble vedtatt av kommunestyret den i sak 8/09. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. 1.2 Offentlige anskaffelser I Norge foretok offentlig sektor innkjøp for 380 milliarder 1 kroner i Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april Forskriften erstattet tidligere forskrift fra Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles. Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser 3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner at det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år. Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap. I Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet Dokument nr 1 ( ) uttrykte riksrevisor Kosmo en bekymring over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten, som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området, har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo. 1 i følge SSB står kommuneforvaltnigen for 118,9 milliarder 2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt tvisteløsningsorgan. 7 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

9 Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp. Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kapitel 2.3 og kapitel Offentlige anskaffelser i kommunen Tabell 1: Økonomiske tall for innkjøp på art i kommunen Arter i regnskapet Regnskap 2007 Regnskap 2008 Budsjett 2009 Driftsregnskapet 51,7 mill 55,7 mill 52,2 mill Investeringsregnskapet 6.2 mill 9 mill 14,4 mill Sum art ,9 mill 64,7 mill 66,6 mill Kilde: kommunens regnskap og budsjett Tabell 1 viser hva som er ført i regnskapet og budsjettet på artene (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon og kjøp av varer og tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i henholdsvis driftsregnskapet og investeringsregnskapet for årene Utvikling: Kommunen har de siste årene hatt en økning av kjøp av varer og tjenester på KOSTRA 4 - art Fra 2007 til 2008 var det en økning på ca 12 %. Fra 2008 til 2009 legges det opp til en nedgang i kjøp av varer og tjenester på driftssiden, mens det legges opp til en økning på investeringssiden. Kjøp av varer og tjenester kan derfor variere noe, da dette avhenger mye av hvilket nivå for investeringer kommunen legger seg på. 2. Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet presenterer problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet. 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp, og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet ut fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kapitel 4 og utover. 4 KOSTRA står for KOmmune-STat-RApportering av økonomiske tjenestedata OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 8

10 2.2.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser 5, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet, basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun av loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Forskriftens struktur Forskriften 6 er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder (se tabell 2). De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor (se tabell 3). 5 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap Gjeldende forskrift 9 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

11 Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon Del I og II For anskaffelser mellom kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2008/2009: Tabell 3: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene anderledes. Der den tidligere forskriften er benyttet, vil dette fremgå av revisjonskriteriene i kap Gjennomføring, metode og avgrensning 3.1 Gjennomføring og metode Revisor har i prosjektet foretatt analyse av et utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2008 og frem til Ut fra dette er anskaffelser valgt ut, og målt opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt gjennomført intervju av fungerende rådmann, sektorleder ved Utvikling og Drift, seksjonsleder drift og arkivansvarlig. Alle intervjuene er verifisert. Anskaffelser over kr i investeringsregnskapet, er dette begrenset til enheten for tekniske tjenester. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 10

12 3.2 Avgrensning I prosjektet har vi ikke sett på om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Vi har heller ikke sett på om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften. 7 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering. Kommunestyret hadde også et ønske om at revisor skulle kartlegge hvilket handlingsrom som finnes for å hande lokalt. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser viser at det skal være konkurranse som sikrer at alle potensielle leverandører skal ha mulighet for kontrakt ved en innkjøpsavtale. Et handlingsrom som viser hvilke muligheter kommunen har innenfor og utenfor innkjøpsavtalen vil kun komme frem når kommunen utlyser nye anskaffelser. Det lokale næringslivet i kommunen må konkurrere om kontrakter på lik linje med andre potensielle leverandører. Handlingsrommet som finnes for å handle lokalt, er avhengig av at det lokale næringslivet er konkurransedyktig. Revisor kan ikke forutse handlingsrommet til kommunen. 4. Organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen. 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 8 I enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. I en fortolkningsuttalelse som FAD har gitt til Vest-Agder fylkeskommune, oppsummerte de noen forutsetninger som må være oppfylt for å hindre at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentral momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 ( ) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. 4.2 Datainnhenting Meldal kommune er pr administrativt organisert i en sektormodell, med 3 sektorer. Hver sektor har en sektorleder som rapporterer direkte til rådmannsnivået, jf. figur 1 7 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. 8 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

13 Figur 1 - Organisasjonskart Rådmann Ass.Rådmann IKT Økonom Intern drift Sekretær Brannsjef Personal Lønn Sektor Helse og Omsorg Helsetunet Hjemmetjenesten Legetjenesten Kilde: Kommunens hjemmeside/ Administrasjon pr Sektor Utvikling og Drift Utvikling Drift Sektor Oppvekst Hjelpetjenesten Skolene Barnehagene Den enkelte sektorleder får tildelt en budsjettramme, der vedkommende styrer sin sektor innenfor denne rammen. Kommunens innkjøpsfunksjon: Det administrative innkjøpsansvaret følger budsjettmyndigheten i kommunen, og er delegert til sektorsjefene i kommunen. Økonomireglementet omhandler også retningslinjer for varekjøp. Kommunen deltar i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale, og kommunens kontaktperson mot fylket er sektorsjef for Utvikling og Drift. Denne sektorsjefen er også utpekt som innkjøpsansvarlig for kommunen. Sektorsjefene har selv fullmakt til å foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme som følge av delegert ansvar. I praksis vil dette hovedsaklig omfatte innkjøp etter fylkesavtalen, eller andre avtaler som kommunen har inngått. Noen av sektorsjefene har også delegert innkjøpsfullmakt ned til andre ansatte i sin organisasjon. Sektorsjef for Utvikling og Drift er kommunens koordinator/kompetanseperson for innkjøp og er en del av rådmannens stab. Alle innkjøp over kr diskuteres i ledermøter med sektorsjef for Utvikling og Drift før det blir foretatt et innkjøp. Innkjøpsansvarlig er en kvalitetssikrer av innkjøp, men myndigheten ligger hos den enkelte ansvarlige. Sektorsjef for Utvikling og Drift utfører anskaffelsene for oppvekst og helse og omsorg, mens sektorsjef/budsjettansvarlig skriver under på kontraktene i samsvar med budsjettert myndighet. Seksjonssjef for drift utfører alle anskaffelser for driftsenheten og skriver under på disse i samsvar med delegert ansvar. Fylkesavtalen gjøres kjent i ledergruppen av innkjøpsansvarlig hvor fylkeskommunens nettside vises til disse. Innkjøpsansvarlig får e-post når nye avtaler inngås i fylkesavtalen og videresender disse til sektorsjefene. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 12

14 4.3 Revisors vurdering Kommunens er organisert etter en sektormodell, der det administrative innkjøpsansvaret følger budsjettmyndigheten i kommunen. Organisasjonsformen gir myndighetslinjer fra rådmann til sektorledere og ned til enhetsledere som produserer tjenestene. Ved en slik organisering, må innkjøp ved hver enkelt enhet sees isolert, og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi iht. terskelverdiene, skal en ta hensyn til anskaffelsens verdi på den enkelte enhet. Dette utføres iht. regelverket. Hvis en av skolene i kommunen skal koordinere anskaffelsene av nye skolebøker til alle skolene i kommunen, må anskaffelsens verdi beregnes samlet for alle skolene, ved beregning av terskelverdiene. Kommunens organisering krever at regelverket for offentlige anskaffelser må være innarbeidet i samtlige enheter. En desentralisert innkjøpsfunksjon fører til at færre kjøp omfattes av kravet til dokumentasjon av konkurranse. Forutsatt at den enkelte enhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes. På den annen side er konkurranse et viktig virkemiddel for å oppnå bedre priser og betingelser. I tillegg vil slike anskaffelser sikre mer åpenhet omkring anskaffelsesprosessen. Det er viktig at kommunen legger til rette for at innkjøpsansvarlig blir benyttet som en kvalitetssikrer av budsjettansvarlige når de foretar innkjøp over kr Regelverket kan oppleves som omfattende og detaljert. Det er derfor viktig at endringer i regelverket og i innkjøpsavtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune, når frem til alle enhetslederne. Kommunens innkjøpsansvarlig blir derfor viktig i denne sammenhengen. 5. Følges regelverket med tanke på terskelverdier? I kapittel 5 ser revisor på anskaffelser mellom kr og samt anskaffelser over kr og EØS-terskelverdiene. 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser, i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver 13 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

15 har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin 9. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver, etter å ha undersøkt tidligere priser eller eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider. Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under kr Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a, og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle vil oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. 9 Doffin er en nasjonal database for kunngjøringer av offentlige anskaffelser over kr OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 14

16 Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger kr Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter entreprenøren krever skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jfr I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over kr skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens 8-8 og Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (kr ) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr ), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen 10, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kapittel 8. Vi ser i dette kapitlet etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. 10 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

17 Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser etter om det foreligger kontrakter ved anskaffelser over kr Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Energi Kravene til konkurranse i forskriftens andre del gjelder ikke for kjøp av elektrisk kraft når kraften er kjøpt på elektrisitetsbørs, jf forskriftens 2-1 (2) bokstav f. Dette er fordi konkurranse allerede er sikret gjennom børsmekanismene. Derimot gjelder konkurransekravet for de tjenestene som meglere utfører i forbindelse med kjøp av kraft for kommunen, men altså bare hvis disse tjenestene alene har en verdi over terskelverdiene. Kravene til protokoll og innhenting av attester i forskriftens del I gjelder uansett for alle anskaffelser over kr Datainnhenting Iht. beskrevet innkjøpsfunksjon til Meldal kommune, kan den enkelte enhet selv foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme. Innkjøpene kan foretas både på drifts- og investeringssiden. Ved vår kontroll må vi derfor ta hensyn til at terskelverdiene må vurderes innenfor den enkelte enhets rammeområde. Størsteparten av investeringsbudsjettet faller inn under enhet for tekniske tjenester Anskaffelser mellom kr og eks. mva Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet pr. enhet med utgangspunkt i regnskapstall. Rapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr Vi har deretter plukket ut et utvalg av disse for nærmere kontroll. Tabell 4; utplukk av kontrollerte anskaffelser mellom kr og kr drift Anskaffelse Leverandør Innkjøper Beløp u/mva Komfyr og dampovn Metos AS Meldal Helsetun Kr Vask av tøy Storvask Agdenes AS Meldal Helsetun Kr Medisinsk forbruksmateriell Norengros Medipro Kommunelegen Kr For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som viser at det har vært konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. Komfyr og dampovn I følge leder på Meldal helsetun foreligger det ikke anskaffelsesprotokoll, skatteattest eller HMSegenerklæring på anskaffelsen. Vask av tøy: Leder på Helsetunet bekreftet at det ikke foreligger anskaffelsesprotokoll, skatteattest eller HMSegenerklæring på anskaffelsen. Medisinsk forbruksmateriell: Kommunelegen har innhentet pristilbud fra en konkurrent av Norengros Medipro. Formell protokoll, skatteattest fra begge tilbyderne og HMS-egenerklæring fra Norengros Medipro foreligger ikke. Investeringsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra investeringsregnskapet. Revisor har valgt ut følgende innkjøp i 2009 for nærmere kontroll. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 16

18 Tabell 5; utplukk av kontrollerte anskaffelser mellom kr og investering Anskaffelse Leverandør Innkjøper Beløp u/mva Vaskemaskin, vaskeriet GP Service AS Helsetunet kr Oppgradering av låssystemet Låsgruppen AS Ledergruppen kr Stein til boligfelt Jordet grustak Bygg & Eiendom kr For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som viser at det har vært konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. Etter å ha purret innkjøpsansvarlig og fungerende rådmann flere ganger, måtte revisor konstatere at henvendelsen ikke ble besvart av kommunen. Revisor har ikke mottatt dokumentasjon på at innkjøpene har vært ute på konkurranse, og kan derfor ikke konkludere om konkurransekravet er fulgt. I høringsmøtet som ble avholdt fremla kommunen dokumentasjon på at en anskaffelsesprotokoll er utarbeidet på anskaffelsen på stein til boligfelt har vært ute på konkurranse. HMS-egenerklæring ligger vedlagt, men skatteattest mangler Anskaffelser over kr eks. mva. Revisor har også her benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene , i kommunens drifts og investeringsregnskap for 2008 og For de utvalgte anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det har foregått konkurranse; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, kontrakt, skatteattest og HMSegenerklæring. Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet pr. resultatenhet. Rapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr Vi har deretter valgt ut et utvalg for nærmere kontroll. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: Tabell 6; resultat av kontrollerte anskaffelser i driftsregnskapet > kr Kontroller/anskaffelse Vintervedlikehold veger Kr Energi Kr Forsikringer - bygg og driftsmidler Kr Kunngjøring Doffin Doffin Konkurransegrunnlag Ja Ja Anskaffelsesprotokoll Nei Nei Nei Kontrakt Ja Fornyet kontrakt uten Ikke mottatt konkurranse HMS-egenerklæring 1 av 7 er mottatt Nei Nei Skatteattest 1 av 7 er mottatt Nei Nei Tabell 6 viser en oversikt over mottatt dokumentasjon av konkurranse for 3 kontrollerte anskaffelser over kr i driftsregnskapet. Vintervedlikehold veger Kommunen har foretatt kunngjøring i Doffin. Anskaffelsesprotokoll er ikke utarbeidet. Av de 7 som fikk godkjent anbud var det en av de som hadde levert HMS-egenerklæring og skatteattest. Gjensidig underskrevet kontrakt hadde kommunen på alle de 7 deltakerne. Meglertjenester ved kjøp av energi Kommunen har inngått avtale med TrønderEnergi om kjøp av elektrisk kraft. Dette er en avtale som har vært løpende, og som sist ble underskrevet av fungerende rådmann den Avtalen legger til grunn et årlig forbruk for kommunen på 5,5 GWh. Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll, HMS og skatteattest for meglertjenesten ved kjøp av energi. TrønderEnergi er eier av nettet og har monopol på nettleien. Nettleien inngår i beløpet. 17 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

19 Forsikringer - bygg og driftsmidler Kommunen har benyttet megleren Aon Grieg for å få utført konkurranse på forsikringer. Aon Grieg har foretatt kunngjøring på vegne av kommunen og har utarbeidet en anbudsanalyse med anbefaling for kommunens skade- og personforsikring. Om tilbyderne har levert HMS-egenerklæring og skatteattest kommer ikke frem fra anbudsanalysen som Aon Grieg har utarbeidet. Aon Grieg er klar på at det er kommunen som skal føre protokoll. Revisor har ikke mottatt kontrakt på denne rammeavtalen. Investeringsregnskapet Vår kontroll av anskaffelser over kr eks. mva.. er basert på rapporter fra investeringsregnskapet pr. prosjekt fra enheten teknisk tjenester. Dette gjelder anskaffelser med oppstart i 2008 og For de utvalgte anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det har foregått konkurranse; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, kontrakt, skatteattest og HMSegenerklæring. Etter gjennomgangen har revisor plukket ut følgende for nærmere kontroll: Tabell 7; resultat av kontrollerte prosjekter i investeringsregnskapet > kr Kontroller/anskaffelse Prosjektering Byggledelse Tilbygg Meldal Helsetun - rørleggerarb Kunngjøring Doffin + direkte kontakt Doffin Doffin Protokoll Ja Ja Ja HMS-egenerklæring Ja Ja Ja Skatteattest Ja Ja Ja Journalføring Ja Ja Ja Kontrakt Ja Ja Ja Tabell 7 viser en oversikt over mottatt dokumentasjon av konkurranse for 3 kontrollerte prosjekter over kr i investeringsregnskapet. 5.3 Revisors vurdering Anskaffelser mellom kr og eks. mva. Ved offentlige anskaffelser er det et grunnleggende krav at det skal være konkurranse. Driftsregnskapet: For anskaffelsen komfyr og dampovn har kommunen ikke foretatt noen form for konkurranse ved anskaffelsen. Dette er etter revisors vurdering, brudd på lovens grunnleggende krav om konkurranse. Kjøp av komfyr og dampovn anses som et direktekjøp for kommunen, all den tid at det ikke foreligger dokumentasjon på konkurranse. Kjøpet medfører et brudd på reglene for konkurranse, jf. forskriftens 3-1. Når det gjelder anskaffelsen vask av tøy har kommunen ikke fremlagt anskaffelsesprotokoll, skatteattest eller HMS-egenerklæring på anskaffelsen. Dette er i strid med kapittel 3 i forskriften og 5 i loven. For anskaffelsen medisinsk forbruksmateriell foreligger det ingen formell avtale. Kommunen har foretatt konkurranse ved at de har kontaktet to leverandører. Det tyder på at det er foretatt en vurdering av innkomne tilbud. Kommunen har ikke mottatt skatteattest fra tilbyderne, og forskriften er klar på at kommunen ikke kan evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattest. Det er ikke mottatt HMS-egenerklæring fra den valgte leverandør. Dette medfører etter revisors vurdering brudd på obligatoriske og ufravikelige krav. Investeringsregnskapet: Revisor har plukket ut 3 anskaffelser i investeringsregnskapet for nærmere analysering. Revisor har ikke mottatt dokumentasjon for to av anskaffelsene fra kommunen. For anskaffelsen stein til boligfelt er det utarbeidet protokoll og det er mottatt en HMS-egenerklæring. Kommunen kan ikke OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 18

20 dokumentere at de har mottatt skatteattest, noe som tilsier at tilbudet ikke burde vært vurdert jfr. 3-3 i forskrift om offentlige anskaffelser Anskaffelser over kr eks. mva. Driftsregnskapet: Vintervedlikehold veger: Denne anskaffelsen har en budsjettramme på over kr , og kommunen skal derfor kunngjøre den i Doffin. Anskaffelsene ble etter revisors vurdering kunngjort iht. regelverket i juli Konkurransegrunnlaget som er utarbeidet ser også ut til å inneholde de opplysninger som er anbefalt i forskrift om offentlige anskaffelser. Det er ikke utarbeidet anskaffelsesprotokoll, men ut fra de opplysningene revisor har innhentet, har kommunen mottatt HMS-egenerklæring og skatteattest fra en leverandør. Det er utarbeidet kontrakt som er signert av begge parter. Etter revisors vurdering har kommunen ikke gjennomført anskaffelsen iht. regelverket, da det er et krav om skatteattest og HMSegenerklæring fra alle tilbyderne når anskaffelsen overstiger kr Energi Meldal kommune har inngått avtale om kraftforvaltning med TrønderEnergi. Det innebærer at TrønderEnergi skal sørge for inndekning av kommunens kraftbehov ved kjøp på elektrisitetsbørsen Nord Pool. Kravet til anbudsprosess i forskriftens andre del gjelder dermed ikke for anskaffelsen av elektrisk kraft, jf forskriftens 2-1(2) bokstav f. TrønderEnergi får honorar blant annet i form av et påslag på kraften. Avtalen er løpende og tidsubegrenset, og sist underskrevet av fungerende rådmann den Den årlige meglergodtgjørelsen er beregnet til i underkant av kr For tidsubestemte kontrakter skal terskelverdien beregnes over en periode på 48 måneder, jf. forskriftens 2-2(10). Verdien av honorar til TrønderEnergi over 48 mnd overstiger dermed ikke terskelverdien på kr Kravene til anbudsprosess i forskriftens andre del gjelder derfor heller ikke for meglertjenestene. Det foreligger ikke protokoll, skatteattest eller HMS-egenerklæring for anskaffelsen av meglertjenester ved kjøp av energi. Det er brudd på forskriftens 3-2, 3-3 og 3-4. Anskaffelsen er ikke underlagt kravene om anbudsprosess i forskriftens andre del. Det generelle kravet til konkurranse i lovens 5 og forskriftens 3-1 kan likevel være til hinder for at kommunen inngår kontrakter av en slik verdi, uten å innhente tilbud fra andre. Det gjelder særlig hvis kontrakten er tidsubegrenset. Kravene til konkurranse når anskaffelsen bare omfattes av forskriftens del I er lite konkrete, og må sees i forhold til anskaffelsens art og verdi. Men i den grad det er mulig og formålstjenlig, bør kommunen innhente tilbud fra alternative leverandører også før slike kontrakter inngås. Investeringsregnskapet: For anskaffelser i investeringsregnskapet, kan kommunen ved anskaffelsesprotokoller og korrekt kunngjøring dokumentere at konkurranse er gjennomført. Kravene om protokoll og HMSegenerklæring er også innfridd. Dette er utført i samsvar med krav i regelverket. 6. Har kommunen egne lokale bestemmelser og følges disse? Kommunen har utarbeidet en egen veileder som beskriver hvordan innkjøp skal utføres i økonomisystemet og HMS systemet, men har ikke vedtatt egne bestemmelser. 7. Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekalling og endring av tilbud beskrives også. 19 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

21 Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens 11-2 og Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte, eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- 11 og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig, eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf første ledd bokstav b og første ledd bokstav b. Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i 11-5 og Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekalling må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud, og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i 11-6 og Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp, og at leverandørene ble likebehandlet. Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens 11-7 og Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning. Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. 8-1 og 17-1, annet ledd bokstav c. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen. 11 muligheten for å kunne bevise hva som er sendt, mellom hvilke parter og når det er sendt OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 20

22 7.2 Datainnhenting Informasjon er innhentet bl.a. ved intervju av fungerende rådmann, innkjøpsansvarlig og seksjonsleder drift i kommunen. I tillegg har revisor foretatt et eget intervju av arkivansvarlig i kommunen. Det er angitt i konkurransegrunnlaget at anbud skal leveres i lukket konvolutt og merkes hva innholdet i denne gjelder. Seksjonsleder drift instruerer servicetorget hvordan tilbud skal registreres for sine anskaffelser. Før åpning tar servicetorget mot konvolutten med tilbudet, stempler konvolutten (uten å åpne konvolutten med tilbudet) og påfører klokkeslett. Tilbudene legges i mappe merket med anskaffelsens navn. Servicetorget har en egen skuff hvor mappen og tilbudene plasseres. Når tilbudsfristen er passert henter ansvarlig for anskaffelsen tilbudene i servicetorget. Kommunen har som praksis at ingen av tilbyderne er til stede ved åpning av tilbudene. Det er minst to kommunale ansatte til stede når disse åpnes. Alle tilbud skal leveres til servicekontoret, ingen tilbydere får levert tilbud til saksbehandler for anskaffelsen. Tilbud som kommer for sent i forhold til frist avvises. Kommunen har avvist tilbud som har kommet for seint i forholdt til frist. Kommunen forholder seg til fristen i kunngjøringen hvor tilbud åpnes etter tilbudsfrist. Det står klokkeslett som frist i kunngjøringene. Kommunen åpner tilbudene når fristen er passert. Kommunen har en praksis på at tilbyderne ikke er tilstede ved åpning. Åpningsprotokollen ferdigstilles ved åpning og sendes til at alle som har levert tilbud. Det tas forebehold om kontrollrekning når dette ikke er utført. 7.3 Revisors vurdering I henhold til informasjon fra kommunen, samt opplysninger i konkurransegrunnlag og utlysninger, skal anbud/tilbud leveres enten pr. post eller direkte til kommunen i lukket og merket konvolutt. Ved mottak blir dato og tidspunkt for mottak påført konvolutten. Etter revisors vurdering er kommunens rutiner vedrørende mottak og registrering av tilbud i tråd med gjeldende forskrift. Tilbudsåpning blir foretatt av minst 2 personer fra kommunen til fastsatt tidspunkt i konkurransegrunnlage eller utlysning. Ved tilbudsåpning blir tilbudene registrert i en åpningsprotokoll. Rutinene for tilbudsåpning er også etter revisors vurdering i tråd med gjeldende forskrift. Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold til gjeldende forskrift. Rutinene er med på å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling av innkomne tilbud i anskaffelsesprosessen. 8. Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større muligheter for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsretten er bl.a. en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser. I følge arkivforskriften (forskrift 11.des nr 1993) 2-6, første ledd, første punktum, skal et offentlig organ ha "ein eller flere journaler for registrering av dokument i dei sakane organet opprettar." Det følger videre av bestemmelsens første ledd annet punktum at "alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet" skal registreres i journalen "dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som 21 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

23 dokumentasjon". Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet "finn det teneleg", jf. bestemmelsens første ledd, tredje punktum. Særskilt bestemmelse om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: "Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig 2-6 og 3-8". Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften 2-7 sier at "innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentlige innsyn etter 5 eller 6 i offentlegheitslova. I medhold av offentlighetsloven 23, tredje ledd, gis forskrift om at følgende kan unntas fra offentlighet: Det kan gjerast unntak frå innsyn for tilbod og protokoll etter regelverk som er gitt i medhald av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, til valet av leverandør er gjort. Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlige. Om den øvrige korrespondansen er offentlig må vurderes av arkiv og saksbehandler. 8.2 Datainnhenting I henhold til informasjon innhentet ved intervju med fungerende rådmann, innkjøpsansvarlig og seksjonsleder drift, blir det laget en åpningsprotokoll der alle innkomne anbud blir oppført. Alle dokumenter lagres i arkivsystemet, kontraktene skannes inn og lagres. Skatteattest og HMS skannes også. Tilbudsbrevet skannes og lagres, mens selve tilbudet lagres i perm, da dette kan være omfattende. Det vises til hvilken mappe tilbudet arkiveres. Protokollene skannes når de er ferdigstilte av saksbehandler. Saksbehandler har ansvar for at dokumentene i anskaffelsesprosessen blir arkivert. Det skal skrives egen anskaffelsesprotokoll for alle innkjøp utenfor fylkesavtalen. Seksjonsleder drift kommenterte i oppstartsmøtet at det dokumenteres konkurranse for anskaffelser mellom kr og men det er ikke bestandig at skatteattest innhentes. I følge arkivansvarlig mottar servicetorget det anbudet som blir antatt etter anbudsåpningen, og scanner/journalfører det på saken. Protokoll eller HMS og skatteattest blir ikke scannet av den som er arkivansvarlig. Utvalg: Ut fra prosjektene i investeringsregnskapet for 2008 og 2009, velges følgende prosjekter ut for nærmere kontroll: Revisor foretok ved hjelp av arkivansvarlig en kontroll av at tilbud og anskaffelsesprotokoll er post og journalført iht. regelverket: Tabell 8; resultat av kontroll av journalføring av tilbud og anskaffelsesprotokoll Kontroller/anskaffelse Nyasfaltering - hovedplan vei Prosjektering Byggledelse Kunngjøring Nei Nei Nei Protokoll Ja Ja Nei Tilbud Nei Nei Nei HMS-egenerklæring Nei Nei Nei Skatteattest Nei Nei Nei Kontrakt Ja Ja Ja OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 22

24 Det lå flere dokumenter i arkivet enn det som ble journalført: Blant annet lå det HMS-egenerklæring i mappen til prosjektering, og i alle prosjektene lå kunngjøringen som var foretatt i Doffin. 8.3 Revisors vurdering I henhold til kommunens saksbehandlingsrutiner og revisors kontroll av journalførte dokumenter av en del utvalgte anskaffelser, skal alle dokumenter i anskaffelsesprosessen journalført/registrert i kommunens post- og saksbehandlingssystem. Revisor avdekte i kontrollen at det manglet skatteattest, og dette ble bekreftet av kommunen. Etter revisors vurdering oppfyller kommunen ikke kravene om journalføring i arkivforskriften av dokumenter i anskaffelsesprosesser fullt ut. Kravet om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen jf. anskaffelsesloven 5 blir på denne måten ikke innfridd. 9. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet Innledning om rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje over et tidsrom. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Dette innebærer at gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, er kommunen tilsluttet en rekke rammeavtaler med leverandører som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelse er i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv., men Meldal kommune er selv ansvarlig for at regelverket følges. Kommunen foretar anskaffelser i henhold til den enkelte rammeavtale. Kommunen er sammen med Sør-Trøndelag fylkeskommune oppdragsgiver for leverandører. I dette kapitlet ser vi på om oppdragsgiverne er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen, om det foreligger konkurransegrunnlag, om tilbudene er innlevert innen fristen, om det foreligger anbudsprotokoll og kontrakt. Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av ny forskrifts bokstav f, 6-1 til 6-3 og 15-1 til Den tidligere forskriften inneholdt ikke noen bestemmelser om rammeavtaler. Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene. Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens 6-1 første ledd og 15-1 første ledd. Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)? Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale, hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse. Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat 12 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som er tilgjengelig hos en av 12 CC/2005/03 23 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

25 oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen Datainnhenting Data er innhentet ved intervju med sektorsjef for utvikling og drift. I tillegg har revisor gjennomgått konkurransegrunnlag og kunngjøringer av tilsendt inngåtte rammeavtaler fra seksjonsleder drift og fungerende rådmann. Kommunen er med på Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale, gjennom avtale med Sør- Trøndelag fylkeskommune. Innkjøpsavtalene inngått av fylkeskommunen favner et vidt spekter av varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i sin daglige drift. Gjennom avtalene med Sør-Trøndelag fylkeskommune er kommunen forpliktet til å benytte leverandører som inngår i avtalene. Seksjonsleder drift fremla 8 kommunale ramme avtaler i oppstartsmøtet med revisor. Det ble i dette møtet avtalt at innkjøpsansvarlig skulle ettersendte de kommunale rammeavtalene som manglet. Revisor har mottatt totalt 26 rammeavtaler som kommunen har inngått med leverandører. Informasjon innhentet fra oppstartsmøte: Rammeavtaler inngått av STFK Kommunen deltar i den fylkeskommunale innkjøpsavtale hvor de fleste varer og tjenester kjøpes i kommunen. Fylkesavtalen gjøres kjent i ledergrupper av innkjøpsansvarlig hvor fylkeskommunens nettside vises til disse. Innkjøpsansvarlig får e-post når nye avtaler inngås i fylkesavtalen og videresender disse til enhetslederne. De kommunale rammeavtalene gjøres kjent for ansatte med ansvar for disse områdene. Det er viktig med formidling om rammeavtalene og avvik påtales av ansvarlig for drift når denne anviser bilagene. Rammeavtaler inngått av Meldal kommune Det skal skrives egen anskaffelsesprotokoll for alle innkjøp utenfor fylkesavtalen. Seksjonsleder drift sier at det dokumenteres konkurranse for anskaffelser mellom kr og Det gjøres en vurdering av leverandørens gjennomføringsevne før kontrakter inngås. Innkjøpsansvarlig samarbeider med innkjøpsansvarlig i fylket for å kvalitetssikre kommunens anskaffelser, noe som oppleves nyttig. Kommunen vurderer anskaffelsens verdi i et fire års perspektiv for å sikre at terskelverdiene i regelverket blir fulgt. Kontrakt ved anskaffelser blir underskrevet når de inngås. Seksjonsleder for drift sier at driftsenheten mangler noen kontrakter hvor anbudsprotokollen er eneste dokument som gjelder. Kommunen mangler en sjekkliste for å kvalitetssikre at alle dokumentene ferdigstilles i anskaffelsesprosessen. Kommunen har ingen intern nettside som viser både fylkeskommunens og kommunens rammeavtaler i dag. Innkjøpsansvarlig utfører anskaffelsene for oppvekst og helse og omsorg, mens enhetsleder/budsjettansvarlig skriver under på kontraktene i samsvar med budsjettert myndighet. Seksjonsleder drift utfører alle anskaffelser for driftsenheten og skrive under på disse i samsvar med eget ansvar. Rammeavtaler inngått av STFK som inngår i innkjøpsavtalen: For rammeavtaler som inngår i STFK innkjøpsavtaler baserer revisor seg på tilsvarende kontroll utført i Hemne kommune i Se KOFA sak 2004/220 og 2005/240 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 24

26 Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtaler som kommunen er tilsluttet som oppdragsgiver. Kunngjøring fra Doffin har revisor funnet ved nettsøk. Konkurransegrunnlag samt signerte avtaler er hentet fra Sør-Trøndelag fylkeskommunes nettsider. Protokoller er mottatt fra Sør-Trøndelag fylkeskommune etter forespørsel. Tabell 9 nedenfor viser en oversikt over resultatet av de kontrollhandlingene som revisor har foretatt av 3 rammeavtaler i fylkesavtalen. Tabell 9; resultat av kontrollerte rammeavtaler i STFK innkjøpsavtale Kontroller Medisinsk Kolonialvarer Kjøp av IT-utstyr forbruksmateriell Leverandør Maskegruppen AS Nær engros Trondheim AS Norsk Data senter AS Avtaleperiode Til Kunngjøring Ja - i Doffin Ja - Doffin Ja - Doffin 2. Identifisering av oppdragsgiver i kunngjøring Oppdragsgiver: STFK m/tilsuttede kommuner og virksomheter. Under VI.3 tilleggsinformasjon er alle kommuner listet opp også Meldal 3. Konkurransegrunnlag Foreligger Oppdragsgiverne er listet opp i konk.grunnlaget samt i vedlegg 7 til dette. 4. Tilbud levert innen frist Tilbudsfrist kl Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Ingen avvist pga dette. 5. Anskaffelsesprotokoll Foreligger - signert, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift Oppdragsgiver: STFK m/tilsuttede kommuner og virksomheter. Under VI.3 tilleggsinformasjon er alle kommuner listet opp også Meldal Foreligger Oppdragsgiverne er listet opp i konk.grunnlaget samt i vedlegg 7 til dette. Tilbudsfrist kl Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Ingen avvist pga dette. Foreligger - signert, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift Oppdragsgiver: STFK m/tilsuttede kommuner og virksomheter. Under VI.3 tilleggsinformasjon er alle kommuner listet opp også Meldal Foreligger Oppdragsgiverne er listet opp i konk.grunnlaget samt i vedlegg 7 til dette. Tilbudsfrist kl Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Ingen avvist pga dette. Foreligger - signert, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift 7. Kontrakt/avtale Foreligger- signert Foreligger- signert Foreligger- signert Frister - innlevert anbud innen fristen? Protokoll, Kontrakt Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder informasjon om at tilbud er levert i henhold til fastsatt frist. Anskaffelsesprotokoll er signert av protokollfører. Det foreligger signerte kontrakter ved alle anskaffelsene. Rammeavtaler inngått av Meldal kommune: Kommunen har pr. i dag inngått 26 rammeavtaler, og revisor er kjent med at kommunen arbeider med å innhente avtale på bedriftshelsetjeneste. Kunngjøring Alle de kontrollerte rammeavtalene var kunngjort i Doffin. I kunngjøringsteksten er det angitt at oppdragsgiver er Meldal kommune. Protokoll Møtereferat over åpningen av mottatte anbud/tilbud er funnet for 4 av anskaffelsene. Møtereferatene inneholder informasjon om sted og dato, hvem som har levert tilbud/anbud og pris. Tre av møtereferatene mangler underskrift fra en av de to deltakerne på anbudsåpningen, det fjerde har navnet fra deltakerne i underskriftsfeltet, men underskriftene deres mangler. Revisor har ikke mottatt protokoll fra anbudsåpningen for 22 av anskaffelsene. Begrunnelse for valg av leverandør er foretatt. Frister I kunngjøringene er det angitt hvilken dato og klokkeslett anbudene må være mottatt. 25 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

27 Konkurransegrunnlag Kommunen har utarbeidet konkurransegrunnlag for alle de utvalgte avtalene som samsvarte med kunngjøringen. HMS-egenerklæring og skatteattest Revisor har mottatt HMS-egenerklæring og skatteattest for to rammeavtaler. Avtale/kontrakt Signerte avtaler/kontrakter foreligger for 24 av rammeavtalene. 9.3 Revisors vurdering Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale: Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisjonskriteriene i kapittel 9.1 viser at det er krav til at oppdragsgivers, dvs.. kommunens navn skal fremgå enten av kunngjøringen, eller av vedlegg som det vises til fra kunngjøringen. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. Etter revisors vurdering blir Meldal kommunene tilfredsstillende identifisert som oppdragsgiver i kunngjøringene for de kontrollerte rammeavtalene. Frister - innlevert anbud innen fristen? Protokoll, Kontrakt Anskaffelsesprotokollene er i all hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften. Anskaffelsesprotokollene skal signeres. Dette fremgår av vedlegg 4 til anskaffelsesforskriften. Alle protokollene blir signert av protokollfører. Det fremgår av anskaffelsesforskriften 11-7 og 20-7 at tilbudsåpning skal foretas av minst 2 representanter for oppdragsgiver. I beste-praksis veilederen er det anbefalt at protokollene signeres av 2 personer. Anskaffelsesprotokollene som er kontrollert blir kun signert av en person. Dette er etter revisors vurdering ikke iht det som er anbefalt. Det foreligger rammeavtale/kontrakter som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Etter revisors vurdering følger STFK anskaffelsesregelverket ved inngåelse av rammeavtaler. Rammeavtaler inngått av Meldal kommune: Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisor mener at kommunen har oppfylt regelverkets krav til utarbeidelse av kunngjøring og konkurransegrunnlag Protokoll Protokoll er utfylt for de 4 av de 26 kontrollerte rammeavtalene, og oppfyller ikke protokollkravene i forskriftens 3-2. De fleste anskaffelsene mangler protokoll og kravet til etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen blir derfor vanskelig å dokumentere. HMS-egenerklæring og skatteattest Alle norske leverandører som leverer tilbud skal fremlegge skatteattest, og en oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattest jfr 3-3. En skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. For alle anskaffelser over kr skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Revisor har mottatt HMS-egenerklæring og skatteattest for to rammeavtaler. Det kan tyde på at kommunen ikke har fulgt lov og forskrift om offentlig anskaffelse når de har inngått kontrakter uten å ha mottatt skatteattest og HMS-egenerklæring. Avtale/kontrakt Signerte avtaler/kontrakter foreligger for de fleste rammeavtalene. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 26

28 Etter revisors vurdering følger ikke kommunen anskaffelsesregelverket ved inngåelse av egne rammeavtaler. 10. Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kjøpeplikt/leveringsplikt Kommunen har inngått avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av fylkeskommunens inngåtte rammeavtaler. I avtalen er det angitt at kommunens virksomheter er forpliktet til å benytte disse avtalene - både nåværende og eventuelle fremtidige avtaleområder Datainnhenting Data er innhentet ved intervju av fungerende rådmann, innkjøpsansvarlig og seksjonsleder drift, samt analyse av avtaler i fylkesavtalen. I tillegg har revisor foretatt en analyse og kontroll av regnskapet fra januar t.o.m. august Avtalelojalitet avhenger ikke av innkjøpsfullmakt. Ved kontroll knyttet til denne problemstillingen har vi derfor valgt å se kommunens innkjøp samlet, uavhengig av hvilken resultatenhet som har foretatt innkjøpene. Kontrollen som er foretatt viser i hvor stor grad kommunen har foretatt innkjøp fra leverandører som det er inngått rammeavtale med. Kontrollen vil imidlertid ikke gi noe entydig svar på i hvor stor grad avtalen brytes, dvs.. at det kjøpes samme type vare fra andre leverandører enn avtaleleverandørene. Dette vil kun komme frem dersom det ble foretatt en bilagskontroll av alle bilag, samtidig som anskaffelsen må vurderes opp i mot de produktene som den enkelte avtale omfatter. Revisor har uavhengig av resultatet i kapitel 9 foretatt en kontroll av et utvalg anskaffelser. Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler - art 1100 Kontormateriell - art 1115 Matvarer - art 1200 Inventar og utstyr Kontormateriell Kontroller revisor utførte avdekte at kommunen også foretok innkjøp fra leverandører som er i konkurranse med avtaleleverandørene når det gjelder innkjøp av etiketter og konvolutter Matvarer Revisors kontroller viser at kommunen stort sett handler matvarer i samsvar med fylkesavtalen, men det ble avdekket at barnehagene og skolefritidstilbud handler en del matvarer hos nærbutikken. Dette dreier seg mest om frukt og meieriprodukter i tillegg til andre matvareprodukter. Inventar og utstyr Regnskapsanalysen avslørte at det ble foretatt innkjøp fra leverandører som er i konkurranse med avtaleleverandøren. Rammeavtaler inngått av Meldal kommune - art 1232 Sommervedlikehold veier - art 1211 Leie/leasing transportmidler Sommervedlikehold veier Kommunen har stort sett kjøpt tjenester i samsvar med rammeavtalen, men det er også foretatt innkjøp av en leverandør som kommunen ikke har rammeavtale med. Leie/leasing transportmidler Revisors kontroller viser at kommunen foretar leie/leasing transportmidler i samsvar med rammeavtaler. 27 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

29 10.3 Revisors vurdering Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler Revisors kontroller viser at det i all hovedsak er foretatt anskaffelser fra avtaleleverandører for de varegrupper som omfattes av rammeavtalene. Det foretas likevel anskaffelser i noe omfang også fra konkurrerende virksomheter. Av de KOSTRAarter som er kontrollert, er det særlig matvarer som har et omfang av anskaffelser utenom rammeavtalene. Rammeavtaler inngått av Meldal kommune Meldal kommune har inngått egne rammeavtaler og har i vesentlig grad handlet i tråd med de varer og tjenester som omfattes av rammeavtalene. 11. Høring I henhold til forskrift om revisjon skal administrasjonssjefen gis anledning "til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår av rapporten" 14. Rådmannen har avgitt sitt syn på rapporten i et høringsmøte, der representanter for revisjonen og kommunen deltok. Referatet fra møtet er rådmannens høringssvar. Referatet er ført i pennen av revisjonen, og gjennomlest og godkjent av rådmannen. Rådmannen mener at referatet er dekkende for det som ble sagt i møtet. Referatet er vedlagt i sin helhet (vedlegg 2). De viktigste punktene i rådmannens høringssvar er kommentert under. I høringsmøtet ble man enig om at enkle faktafeil og ordlyd ikke kommenteres i høringssvaret, men endres av revisor i den endelige rapporten. Endringene ble gjennomgått muntlig i møtet og endret i henhold til rådmannens kommentarer. Fra rådmannens høringsuttalelse har revisor valgt å kommentere kjøp av elektrisk kraft nærmere: Kjøp av elektrisk energi - kapitel og Fra høringen fremgår det at kommunen mener at det bare er den aktive kraftforvaltningen som skal ut på konkurranse, fordi selve innkjøpet av kraft gjøres i NordPool som allerede er konkurranseutsatt. Revisors kommentarer: Jfr 2-1 annet punktum bokstav f og veileder til reglene om offentlige anskaffelser s 86/87 vil det være unødvendig å gjennomføre en konkurranse etter anskaffelsesregelverket dersom anskaffelsen av strøm skjer fra børs, råvarebørs eller lignende via megler. Revisor endrer rapporten i samsvar med kommunens høringsuttalelse for kjøp av energi. 14 Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v., 8. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 28

30 12. Konklusjon og anbefalinger 12.1 Konklusjon Hovedproblemstilling: Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om innkjøpsavtalene blir fulgt iht. avtalevilkår? Undersøkelsen har vist at kommunen følger regelverket i noen grad, men har et stort forbedringspotensiale. Delproblemstilling 1: Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? Kommunen er organisert som en sektormodell, som innebærer at den enkelte leder har innkjøpsansvar innenfor sin ramme. Dette krever at den enkelte innkjøper må ha god kjennskap til bestemmelsene om offentlige anskaffelser, selv om alle innkjøp over kr skal diskuteres i ledermøtet. Med denne organisasjonsmodellen er det viktig i at enhetsledere utfører anskaffelser i samarbeid med innkjøpsansvarlig i kommunen for å sikre at regelverket følges for alle anskaffelser. Kommunens delegasjon av innkjøpsfullmakt på enhetsnivå, medfører at anskaffelsene sees isolert pr. sektor og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi ifht regelverkets terskelverdier, skal en som hovedregel kun ta hensyn til anskaffelsene på den enkelte enhet. Færre anskaffelser vil på denne måten bli omfattet av kravet om kunngjøring og dokumentasjon av konkurranse. Delproblemstilling 2: Følges regelverket med tanke på terskelverdiene? Anskaffelser mellom kr og : For anskaffelse ført i driftsregnskapet av komfyr og dampovn samt vask av tøy ved Meldal Helsetun og medisinsk forbruksmateriell ved Kommunelegen, kan enhetene ikke dokumentere anskaffelsesprotokoll, HMS-erklæring og skatteattest for anskaffelsen. Dette medfører brudd på lovens grunnleggende krav for dokumentasjon av konkurranse. Når det gjelder kjøp av energi, kan ikke kommunen dokumentere anskaffelsesprotokoll, HMSerklæring og skatteattest for meglertjenesten. Kjøpet anses derfor som en direkteanskaffelse. For anskaffelser mellom kr og i investeringsregnskapet kan ikke revisor uttale seg om det har foregått konkurranse på grunn av manglende svar og dokumentasjon fra kommunen for to av anskaffelsene. For kjøp av stein til boligfelt foreligger det anskaffelsesprotokoll og HMS-erklæring men det mangler dokumentert skatteattest noe som medfører avvisningsgrunnlag av tilbudet etter forskriftens krav. Anskaffelser over kr : For anskaffelse av tjenester for vintervedlikehold, og forsikring bygg og driftsmidler i driftsregnskapet er kunngjøring dokumentert og kontrakt er inngått med leverandørene. Protokoller er ikke utarbeidet. HMS-egenerklæring og skatteattest manglet for de fleste. Revisor kan ikke konkludere på at korrekt konkurranse er gjennomført. For anskaffelser i investeringsregnskapet, kan kommunen ved anskaffelsesprotokoller og korrekt kunngjøring dokumentere at konkurranse er gjennomført. Kravene om protokoll og HMSegenerklæring er også innfridd. Dette er utført i samsvar med regelverket. Delproblemstilling 3: Følges egne lokale bestemmelser? Kommunen har ikke vedtatt egne lokale retningslinjer for innkjøp og følger derfor lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 29 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

31 Delproblemstilling 4: Hvordan registreres innkomne tilbud i anskaffelsessaker? Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold til gjeldende forskrift. Delproblemstilling 5: Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Revisors kontroller har vist at de i flere tilfeller mangler journalføring av relevante dokumenter knyttet til en anskaffelsesprosess. Delproblemstilling 6: Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? Undersøkelser viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune har fulgt regelverket ved inngåelse av rammeavtaler i STFK's innkjøpsavtale. Dette gjør at kommunen lovlig kan benytte avtaler av nyere dato. De rammeavtaler som kommunen selv har inngått og som revisor har kontrollert, er inngått i samsvar med bestemmelsene om lov om offentlige anskaffelser når det gjelder utarbeidelse av kunngjøring, konkurransegrunnlag og i hovedsak kontrakt. Skatteattest og HMS-egenerklæring mangler på de fleste rammeavtalene. Protokoll mangler for de fleste rammeavtalene, noe som gjør at det blir problemer med etterprøvbarheten. Kommunen har ikke fulgt regelverket ved inngåelse av rammeavtaler for de fleste avtalene. Delproblemstilling 7: Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen av varierende art er lojale til disse rammeavtalene. Kontrollen viser også at kommunen har foretatt innkjøp med konkurrerende leverandører til disse avtalene Anbefaling På bakgrunn av funnene og de vurderinger som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: Kommunen må sørge for å ha rutiner som sikrer at alle anskaffelser oppfyller kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser Kommunen bør sørge for at alle sentrale dokumenter i anskaffelsesprosesser blir journalført OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 30

32 Vedlegg 1 - Kilder Lover og forskrifter: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov: nr. 69. Ajourført med endringer, senest ved lov 30. juni 2006 nr. 41. Gjeldende forskrift: FOR nr Opphevet forskrift: FOR nr Lov: Offentlighetsloven FOR : Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet. FOR nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv. Kommunens kilder: Intervju med: Fungerende rådmann Innkjøpsansvarlig/sektorleder for Utvikling og Drift Seksjonsleder drift Arkivansvarlig Innkjøpsdokumenter Regnskap/budsjett for 2008 og t.o.m Andre kilder Veileder til reglene om offentlige anskaffelser Fornyings og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Doffin-basen. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget. 31 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

33 Vedlegg 2 - Høringssvar Referat fra høringsmøte om forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser i Meldal kommune, Fra Meldal kommune: Roy Fritzon, assisterende rådmann, og Bjørn Sølberg, Seksjonsleder drift Fra Revisjon Midt-Norge IKS: Sissel Myrvoll og Arve gausen (referent) I møtet hadde rådmannen følgende kommentarer til rapporten: Meldal kommune stilte seg fra starten svært positiv til dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. Det ble poengtert allerede på oppstartsmøtet, der vi uttrykte helt tydelig at vi ville bruke dette prosjektet til å søke råd og forbedre rutinene våre der det trengtes. Når vi ikke klarte å framskaffe all etterspurt informasjon til de frister som ble satt, skyldes ikke dette uvilje, men en hardt presset administrasjon midt inne i en krevende budsjettinnspurt. Anskaffelser av medisinsk forbruksmateriell, kap 5.2.1: Assisterende rådmann viser til at det foreligger rammeavtale for medisinsk forbruksmateriell på Meldal Helsetun. Meldal legekontor mangler en tilsvarende avtale som er i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Anskaffelse av vintervedlikehold, kap 5.2.2: For anskaffelser av vintervedlikehold til kommunale veier i 2007 hadde enheten fokus på konkurransen og ikke formalitetene av de formelle rutiner som følge av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Rutinene er nå betydelig forbedret og følges for nye anskaffelser i enheten i følge seksjonsleder drift. Anskaffelse av energi, kap 5.2.2: Kommunens administrasjon er av den oppfatning at det kun er den aktive kraftforvaltningen som må konkurranseutsettes, fordi selve innkjøpet av kraft gjøres i NordPool. I NordPool er all kraft allerede konkurranseutsatt. Vi har en løpende avtale med TE Marked hvor vi betaler 1,2 øre/kwh i forvaltningsgodtgjørelse for megling/fakturahåndtering for kjøp av kraft, og 0,5 øre/kwh for salg av konsesjonskraft. De overvåker/kjøper/selger ikke bare for inneværende år, men også 1-2 år fram i tid. Totalt blir dette ca kr/år, og herav ca for en 4-årsperiode. Det vil si at i henhold til anskaffelsesforskriften skal tjenesten konkurranseutsettes. Anskaffelse av forsikringer, kap 5.2.2: Assisterende rådmann konstaterer at avtalen med megler - Aon Grieg for forsikringstjenester ikke er avklart godt nok i forhold til hvem som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Det er likevel kommunen som har ansvar for at anskaffelsen utføres i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Journalføring av dokumenter, kap 8.2 Seksjonsleder drift sier at rutinene for arkivering og journalføring av kunngjøring, protokoll, tilbud, HMS-egenerklæring, skatteattest og kontrakt er nå på plass og følges for egen enhet. Rammeavtaler inngått av Meldal kommune, kap 9,2 Assisterende rådmann sier at kommunen har inngått mange rammeavtaler, men konstantere at det formelle i forhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser er mangelfull. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 32

34 33 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET?

35 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? 34

36 Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug Tlf