Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Transkript

1 Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Skaun kommune Desember 2007

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Skaun kommunes kontrollutvalg i perioden juli - desember Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Inger Johanne Flønes /s/ ansvarlig forvaltningsrevisor Kjell Næssvold /s/ prosjektmedarbeider - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3

4 0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge har på oppdrag fra kontrollutvalget i Skaun kommune gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i kommunen. Bestillingen fra kontrollutvalget var: Kontrollutvalget vedtar å følge opp vedtak i sak 36/2006 og formelt bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en ønsker gjennomgang av praktiserende av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder innkjøp i Skaun kommune." Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår. Delproblemstillinger har vært: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Fins egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for konkrete anskaffelser. I tilknytning til delproblemstilling 6 har revisor innhentet dokumentasjon fra Sør-Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. I den sammenheng har revisor i tillegg innhentet en juridisk uttalelse fra advokat Robert Myhre. Myhres uttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 2. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 3. Hovedproblemstillingen besvares gjennom konklusjonene i delproblemstillingene: Kommunen har delegert innkjøpsfullmakt på budsjettansvarsnivå. Dette stiller krav til kunnskap om anskaffelsesregelverket hos de enkelte innkjøpere, og bruk av rammeavtalene stiller krav til informasjonsflyt internt i kommunen. Revisors kontroller viser at kommunen i investeringsregnskapet har rutiner for gjennomføring av konkurranse for anskaffelser under kr Revisors kontroller viser at det i tre tilfeller ved kjøp over driftsregnskapet er avdekket brudd på reglene om konkurranse. Når det gjelder anskaffelser over kr viser revisors kontroller at kommunen i investeringsregnskapet har gode rutiner for gjennomføring av konkurranse for anskaffelser over kr Revisors kontroller viser imidlertid at det i to tilfeller ved kjøp over driftsregnskapet er avdekket brudd på anskaffelsesregelverket ved at anskaffelsene ikke er kunngjort. Kommunen har vedtatt innkjøpsveileder som er til hjelp for ansatte ved innkjøp. Veilederen må være oppdatert i forhold til regelverk og gjeldende rammeavtaler for å sikre tilstrekkelig informasjonsflyt i kommunen. 4 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

5 Revisors kontroller viser at kommunen har tiltrekkelige rutiner knyttet til anbudsåpning og registrering av innkomne anbud. Kommunen har imidlertid noe svake rutiner for journalføring av dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen. Kontroll av dette viste at det i flere tilfeller manglet journalføring av relevante dokumenter. Kommunen har en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av rammeavtaler som er inngått av fylkeskommunen. For at kommunen skal kunne benytte rammeavtaler inngått av andre, er det et vilkår i anskaffelsesforskriften at oppdragsgiver er identifisert i kunngjøringen. Revisor har gjennomgått et utvalg slike rammeavtaler og har i den sammenheng funnet at Skaun kommune ikke var tilstrekkelig identifisert i kunngjøringen for noen av disse. Det var heller ikke gitt noen klar henvisning til andre dokumenter som navnga kommunen som oppdragsgiver. Som en konsekvens av dette er kommunens bruk av disse avtalene en ulovlig direkteanskaffelse. For vurdering av dette forholdet har revisor innhentet uttalelse fra advokat Robert Myhre, jf. vedlegg 2 til rapporten. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen og revisor ser alvorlig på dette. Revisors kontroll av avtalelojalitet viser at kommunen hovedsakelig benytter avtaleleverandører, for de varer og tjenester som omfattes av rammeavtalene. I noen tilfeller er det likevel klart at kommunen også har handlet med konkurrerende leverandører. Kontroll av avtalelojalitet er gjennomført for å få et bilde av lojaliteten i kommunen som helhet, og er derfor gjennomført uavhengig av om kommunen har rett til å benytte rammeavtalene, jf. forrige avsnitt. Med bakgrunn i revisors funn, vurderinger og konklusjoner, har revisor følgende anbefalinger: Kommunen bør vurdere behovet for opplæring i regelverket for enhetsledere og andre sentrale personer i anskaffelsesprosesser. Kommunen bør utarbeide maler for anskaffelsesprotokoll i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskriften om offentlige anskaffelser. Malene benyttes for alle framtidige anskaffelser over terskelverdiene. Vi anbefaler videre at malene legges inn blant de øvrige malene kommunen har i saksbehandlingssystemet og at framtidige anskaffelsesprotokoller skrives direkte inn i saksbehandlingssystemet. Kommunen bør så tidlig som mulig etter budsjettbehandling, identifisere anskaffelser mellom kr og kr med tanke på korrekt behandling i henhold til regelverket. Kommunen må sørge for å ha gode nok rutiner som sikrer at anskaffelser som skal kunngjøres blir kunngjort i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen bør definere hvilke dokumenter som skal framgå av postjournal knyttet til den enkelte sak, og sørge for at sentrale dokument knyttet til en anskaffelsessak, arkiveres i saksbehandlingssystemet. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. Kommunen bør gjennomgå funn i undersøkelsen av om det foretas innkjøp i samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til de rammeavtalene som kom svakest ut i undersøkelsen. Kommunens gjennomgang bør i tillegg omfatte måling av lojalitet på andre type kjøp som leveres i innkjøpsavtalen. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 5

6 0 SAMMENDRAG BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN Offentlige anskaffelser Offentlige anskaffelser i Skaun kommune PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER Problemstilling Avgrensning Revisjonskriterier GJENNOMFØRING OG METODE HVORDAN VIL ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN I KOMMUNEN HA BETYDNING FOR ANSKAFFELSESREGLENE? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering HAR KOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER? (TILBUDSÅPNING) Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Konklusjon Anbefalinger VEDLEGG VEDLEGG VEDLEGG OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

7 1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Skaun kommune bestilte i sak 12/2007 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak: Kontrollutvalget vedtar å følge opp vedtak i sak 36/2006 og formelt bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en ønsker gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder innkjøp i Skaun kommune. Revisjon Midt-Norge mottok i brev av 5. juli 2007 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. 1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder 1 kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april Forskriften erstattet tidligere forskrift fra Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles. Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser 3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år. Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap. Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet Dokument nr 1 ( ) - ble oversendt Stortinget 16. oktober Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo. 1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år. 2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt tvisteløsningsorgan. 4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens interesse i selskaper. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 7

8 Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp. Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kapitel 2.3 og kapitel 4 ff. 1.2 Offentlige anskaffelser i Skaun kommune Tabellen nedenfor viser kommunens kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon 5 i perioden 2004 og frem til 1. august Tabell 1 (I hele tusen kr) md Driftsregnskap Investeringsregnskap Sum anskaffelser Tallene viser at det på driftssiden er en jevn økning av anskaffelser i perioden. På investeringssiden viser tallene noe større variasjon, som følge av oppstartstidspunkt og fremdriftsplan. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet. 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om Skaun kommune følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Fins egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet foretatt analyse av utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2006 og frem til Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har Fornyings- og administrasjonsdepartementet uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket. Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet omfatter 5 Varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon = Regnskapsartene ekskl artene som er oppgavepliktige ytelser. 8 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

9 heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften. 6 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kapitel 4 og utover Grunnleggende krav til alle anskaffelser 7 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften 8 Forskriftens struktur Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 1. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 2. 6 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. 7 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap Gjeldende forskrift - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 9

10 Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon. Del I og II For anskaffelser mellom kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2007: Tabell 3: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring kroner kroner kroner kroner kroner kroner kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene anderledes. Der den tidligere forskriften er benyttet vil dette fremgå av revisjonskriteriene i kapitel 4 ff. 3 Gjennomføring og metode Det er foretatt analyse av regnskapet for 2006 og de 7 første månedene av Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Utvalgene er i hovedsak fra Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt foretatt intervju av leder for teknisk kontor, rådmann, assisterende rådmann, regnskapsleder og leder for økonomi- og plankontor. Intervjuene er verifisert. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. Revisjonen har også innhentet en juridisk vurdering fra advokat Robert Myhre angående Sør- Trøndelag fylkeskommune sin praksis ved kunngjøring av rammeavtaler. Denne ligger ved rapporten som vedlegg OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

11 4 Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen ha betydning for anskaffelsesreglene? 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 9 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 ( ) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. 4.2 Datainnhenting Kommunen vedtok innkjøpsveileder i kommunestyret 5. april 2006, og av denne følger at innkjøp gjennomføres etter en desentralisert modell i kommunen, jfr. punkt 4: "... Avdelingene/Enhetene bestemmer selv når det skal foretas anskaffelser, og er ansvarlig for den budsjettmessige dekningen...". Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale (rammeavtaler) etter avtale mellom Skaun kommune og fylkeskommunen. Som vedlegg til innkjøpsveilederen ligger kommunens inngåtte innkjøpsavtaler. Per 29. august 2007 viste denne cirka 76 inngåtte innkjøpsavtaler. Når det framforhandles nye avtaler distribueres disse på e-post fra innkjøpsleder og til innkjøperne/enhetene i kommunen. De fleste innkjøpene på enhetene dekkes gjennom innkjøpsavtalen. Enhetenes driftsbudsjetter vil normalt ikke gi rom for anskaffelser over kr , uten at dette er omfattet av inngåtte rammeavtaler. De største kjøpene blir gjort på teknisk kontor, og budsjetteres/bokføres da som oftest over investeringsregnskapet. Disse innkjøpene vedrører i stor grad vedlikehold og investeringer knyttet til kommunens bygninger, og infrastruktur som vann, avløp og vei. Kommunens innkjøpsansvarlige er leder av teknisk kontor. I tillegg består innkjøpsgruppa av avdelingssykepleier Rossvollheimen, rådgiver Servicekontoret og regnskapsleder Personal- og økonomikontoret. 9 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 11

12 4.3 Revisors vurdering Enhetene i kommunen har budsjettansvar og det kjøpes varer og tjenester i hovedsak til egen enhet. De fleste kjøpene blir gjort fra leverandører som kommunen har innkjøpsavtale med. Da det er mange innkjøpsavtaler, og det jevnlig kjøres anbudskonkurranser med påfølgende utskifting av eldre avtaler, er det viktig at informasjonsflyten i kommunen fungerer. Det tenkes da både på informasjon fra fylkeskommunen til kommunen, og videreformidling til hele organisasjonen i kommunen. Kommunens innkjøpsansvarlig er sentral i denne sammenhengen. Kommunens desentraliserte innkjøpsmodell krever at regelverket for offentlige anskaffelser er innarbeidet i alle enheter. Det er derfor positivt med en innkjøpsveileder. Kommunens delegasjon av innkjøpsfullmakt på enhetsledernivå, medfører at anskaffelser til kommunen ses isolert per resultatenhet og ikke for kommunen samlet. Med delegert myndighet vil færre av anskaffelsene komme over grensen på kr som gir krav til protokollføring og innhenting av skatteattest og HMS-egenerklæring. Delegert myndighet fører imidlertid til at flere må sette seg inn i bestemmelsene om offentlige anskaffelser, selv om hovedmengden av de store anskaffelsene sannsynligvis vil dekkes av de fylkeskommunale rammeavtalene kommunen benytter. Forutsatt at den enkelte virksomhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil denne organiseringen gi redusert risiko for at lov og forskrift om offentlige anskaffelser brytes. 5 Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kapitel 5 ser revisor på anskaffelser mellom og samt anskaffelser over og EØS-terskelverdiene. Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre 12 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

13 oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider. Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under kr. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jfr. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a,og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 13

14 skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser som overstiger kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jf I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. I forhold til den tidligere anskaffelsesforskriften var det krav til både å levere skatteattest og HMSattest for alle som innleverte anbud ved anskaffelser over , jf. 5-15, 5-16, 12-9 og Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi ( kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr ), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen 11, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kapittel 8 (side 21-22), hvor vi ser på om journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven. Vi ser i denne delproblemstillingen etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Faktura For et utvalg anskaffelser over er det sett på om faktura har referanse til dokumentasjon. Det er ikke krav om dette i regnskapsbestemmelser, men vi ønsket å se om det var en sammenheng i referanser, mellom anskaffelsen og bilag. 5.2 Datainnhenting Slik innkjøpsorganiseringen er for Skaun kommune, kan de enkelte resultatenhetene selv foreta innkjøp innenfor sine budsjettrammer over driftsregnskapet. Ved vår kontroll har vi derfor tatt hensyn til at terskelverdiene vurderes innenfor de enkelte enhetslederes fullmakter. I tillegg til resultatenhetene har også rådmannen innkjøpsmyndighet innenfor sine områder for driftsregnskapet. 10 Unntak for direkte anskaffelser. Kravet til HMS-attest gjaldt ikke varekontrakter. 11 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

15 For anskaffelser over investeringsregnskapet er det flere prosjektansvarlige/ saksbehandlere med innkjøpsfullmakt (cirka 10 personer ved teknisk kontor) Anskaffelser mellom og eks mva Revisor har i dette arbeidet brukt regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene , for kommunens regnskaper etter 1. januar Det er ikke relevant å undersøke tidligere perioders regnskapsdata, da krav om dokumentasjon av konkurranse for anskaffelser med verdi lavere enn kr først ble gjort gjeldende fra 1. januar Revisor har både sett på regnskapsdata fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Driftsregnskap Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport sortert på ansvarsbegrepene. Regnskapsrapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr , hvor det ikke er etablert innkjøpsavtaler. Vårt inntrykk er at det er få anskaffelser mellom kr og kr som faller utenfor en av de mange innkjøpsavtalene. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: Tabell 4 (I hele tusen) Varetype Periode Utgift Innkjøp av medisiner 1/1 til 1/ kr Vask/rensing av tøy/tekstiler 1/1 til 1/ kr Materialer til vedlikehold 1/1 til 1/ kr Innkjøp av medisiner er gjort fra Skaun Apotek (89 %), og det henvises til kommunestyrevedtak fra 1997, og en gammel avtale som løp fram til Vask/rensing av tøy er i sin helhet utført av Fylkets fellesvaskeri. I vedlegg til Innkjøpsveilederen er det listet opp at kommunen har en rammeavtale med Fylkets fellesvaskeri. Kjøp av materialer til vedlikehold er blant annet gjort fra Brødrene Dahl A/S (kr , dvs. 49 %). Det er inngått en rammeavtale med dette firmaet. Investeringsregnskap De fleste utgifter som er bokført i investeringsregnskapet i 2007 er anskaffelser som er foretatt i For avtaler inngått før 2007, var det krav om konkurranse, men ikke krav om at konkurransen skulle dokumenteres i anskaffelsesprotokoll. Følgende investeringer og prosjekt anskaffet i 2007 ble valgt ut for kontroll: Tabell 5 Prosjekt Antall tilbydere Anbudsprotokoll Rømningsvei Jåren-Råbygda skole Brannvarslingsanlegg Skaun ungdomsskole Konkurranse og protokollføring Det er utarbeidet anbudsevaluering/åpningsprotokoll for begge de to kontrollerte prosjektene. Skatteattest Det er mottatt skattesattest for begge prosjektene. HMS-egenerklæring Det er mottatt HMS-egenerklæring for begge prosjektene. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 15

16 Journal/arkiv Protokoll for anbudsevaluering: Brannvarslingsanlegg Skaun ungdomsskole, er journalført/lagt inn i saksbehandlingssystemet Kontor Mens prosjekt Rømningsvei Jåren/Råbygda skole ikke er journalført Anskaffelser over eks mva Revisor har i dette arbeidet brukt regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene , i kommunens regnskap for de 7 første månedene av regnskapsåret Revisor har sett på regnskapsdata for både for driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Driftsregnskapet Det er sett på følgende prosjekt med budsjettramme større enn kr : Tabell 6 Anskaffelse Kunngjort i Doffin Anbudsprotokoll Elektrisk kraft Nei Nei Skadeforsikring Kommunen har inngått avtale med TrønderEnergi om kjøp av elektrisk kraft. Avtalen trådte i kraft fra 3. januar 2006 og løper fram til den sies opp (3 måneders oppsigelsesfrist). Avtalen legger til grunn et årlig forbruk for kommunen på kwh. Kunngjøring om konkurranse for avtale om skadeforsikring ble utlyst i Doffin Protokollen viser at 3 av 5 tilbyderne var kvalifisert. En av tilbyderne ble avvist pga. manglende merking av konvolutt, mens en av tilbyderne ble avvist pga. manglende skatteattest og HMS-egenerklæring. I følge tilbudsdokument av skulle avtaleperioden løpe fram til med opsjon på 1 års forlengelse. Investeringsregnskapet Det er sett på følgende prosjekt med budsjettramme større enn kr : Tabell 7 Prosjekt Kunngjort i Doffin Anbudsprotokoll Forsterkning av Kv. 201, Ilhaugen Lereggen 15/ /5-06 Gang- og sykkelveg langs Fv773 17/ /6-06 Utbygging Fjellhaugveien 23/ /6-06 Asfaltering Børsa 18/7-06 3/10-06 Reguleringsplanarbeid i Børsa 22/ /10-06 Planlegging av ny Børsa skole 22/ /9-07 Vann- og avløpsledninger langs Fv / /9-07 Kunngjøring Alle kontrollerte prosjekt og bilag har vært utlyst i Doffin. Kommunens utgifter i 2007 over investeringsregnskapet finnes igjen i Doffin i årene fra 2004 og fram til Det er i denne 3- årsperioden gjennomført 42 utlysninger i Doffin fra Skaun kommune. Konkurransegrunnlag For alle de kontrollerte prosjektene har revisor hatt tilgang til konkurransegrunnlaget, og kontrollert at det foreligger kontrakt mellom kommunen og leverandør. Protokollføring Det var utarbeidet protokoll for anbudsevaluering for alle de 7 kontrollerte prosjektene. Skatteattest Vi har mottatt skatteattest for de kontrollerte prosjektene OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

17 HMS-egenerklæring Vi har mottatt HMS-egenerklæring for de kontrollerte prosjektene, bortsett fra et prosjekt, hvor vi i stedet mottok bekreftelse på godkjenning som lærebedrift. Journal/arkiv Revisor har gjennomgått journalene for alle de kontrollerte investeringsprosjekt. Innholdet i journalene varierer fra prosjekt til prosjekt. Inngåtte avtaler er lagt inn i saksbehandlingssystemet, mens anskaffelsesprotokoll/protokoll for anbudsevaluering som hovedregel ikke er lagt inn journalen. Av de 7 kontrollerte prosjektene var det kun et prosjekt hvor protokollen var ført inn i saksbehandlingssystemet Kontor Skatteattest og HMS-egenerklæring er ikke arkivert for noen av de kontrollerte prosjektene. Sammenheng mellom faktura og referanse Det er foretatt bilagskontroll på stikkprøvebasis fra de utvalgte investeringsprosjektene. De kontrollerte bilag hadde henvisning til relevant investeringsprosjekt, ved at tittelen på anlegg/bygg framkom på faktura fra leverandør. Det var ingen ytterligere henvisning på faktura til journalnummer i kommunens saksbehandlingssystem. 5.3 Revisors vurdering Anskaffelser mellom og eks mva Driftsregnskapet Konkurranse Både ved kjøp av medisiner og vask/rensing av tøy/tekstiler er det foretatt anskaffelser som overstiger Beregning av anskaffelsens verdi skal etter revisors vurdering foretas etter anskaffelsesforskriftens 2-3(11). Vi har ikke funnet dokumentasjon på at det har vært konkurranse vedrørende anskaffelsene. Det burde for disse anskaffelsene vært konkurranse, jf. anskaffelsesforskriftens 3-1(1). Dette medfører et brudd på reglene om konkurranse. Ved kjøp av materiell til vedlikehold foreligger det en rammeavtale. Vi har ikke funnet dokumentasjon på at det har vært konkurranse vedrørende rammeavtalen. Dette medfører et brudd på reglene om konkurranse. Når det gjelder kjøp fra Fylkets fellesvaskeri kan det her ligge en misforstått oppfatning om at Skaun kommune, som en av medeierne i selskapet, er forpliktet til å benytte tjenester fra dette selskapet. Investeringsregnskapet Konkurranse og protokollføring Forskriftens krav om protokollføring skal bekrefte at det er gjennomført konkurranse "så langt det er mulig". Undersøkelsen viser at kommunen utarbeider protokoll for anbudsevaluering. Denne protokollen oppfyller nesten alle kravene iht. forskriftens 3-2 (+ vedlegg 3) om anskaffelsesprotokoll for anskaffelser mellom kr og Det som mangler i kommunens protokoll er: - anslått verdi på kontrakten - beskrivelse av tiltak som sikrer reell konkurranse Revisor har fått tilbakemelding på at kommunen vil rette opp dette forholdet. Journal/arkiv Gjennomgang av dokumentasjon knyttet til anskaffelser, avdekket mangler i forhold til journalføring av anskaffelser Anskaffelser over eks mva Driftsregnskapet Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi ( ) skal kunngjøres. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 17

18 Kommunen har inngått avtale med TrønderEnergi om kjøp av elektrisk kraft. Revisor har ikke funnet dokumentasjon på at denne anskaffelsen er kunngjort. Avtalen trådte i kraft fra 3. januar 2006 og løper fram til den sies opp (3 måneders oppsigelsesfrist). Avtalen legger til grunn et årlig forbruk for Skaun på kommune på kwh, slik at terskelverdiberegningen etter 2-3 tilsier at det er krav om konkurranse og kunngjøring. (Når det gjelder nettleien, så har netteier monopol, slik at denne delen ikke kan konkurranseutsettes). Etter revisors vurdering er kjøp av elkraft et direktekjøp for kommunen, i og med at det ikke er gjennomført noen konkurranse. Disse kjøpene medfører et brudd på reglene om konkurranse og kunngjøring jf. anskaffelsesforskriftens 3-1(1). Anbudskonkurransen som ble gjennomført for skadeforsikringer i begynnelsen av 2005, satte en tidsbegrensning på hvor lenge avtalen skulle løpe. Forlengelse av avtalen ut over det som ble definert i anbudskonkurransen, er ikke i samsvar med anskaffelsesregelverket. Dette innebærer at avtalen utløp , og at kommunen skulle ha gjennomført en konkurranse for skadeforsikring for år Investeringsregnskapet Kunngjøring Kunngjøringskravet i regelverket er ivaretatt for alle de kontrollerte anskaffelsene. Protokollføring Regelverket krever at anskaffelsesprotokollen skal følge hele anskaffelsesprosessen. Vi har mottatt protokoll fra anbudsevaluering for alle de kontrollerte prosjektene. Denne protokollen oppfyller nesten alle kravene iht. forskriftens 3-2 (+ vedlegg 4) om anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over kr Det som mangler i kommunens protokoll er: - anslått verdi på kontrakten - begrunnelse for å bruke konkurranse med forhandlinger Revisor har fått tilbakemelding på at kommunen vil rette opp dette forholdet. Skatteattest Revisors kontroll viste at det er innhentet skatteattest og HMS-egenerklæringer fra samtlige leverandører, som har fått tildelt kontrakt etter anbud. HMS-egenerklæring Revisors kontroll viste at det er innhentet skatteattest og HMS-egenerklæringer fra leverandører, som har fått tildelt kontrakt etter anbud. Journal/arkiv Gjennomgang av dokumentasjon knyttet til anskaffelser, avdekket mangler i forhold til journalføring av anskaffelser. Revisor mener fullstendig journal for en sak i kommunens saksbehandlingssystem bør vise alle relevante dokumenter knyttet til en anskaffelse. I forhold til krav om etterprøvbarhet bør slike dokumenter journalføres, blant annet for å sikre dokumentasjon for at anskaffelsen er gjennomført i samsvar med gjeldende regelverk. Dokumenter som bare finnes hos den enkelte saksbehandler kan bli vanskeligere å finne. 6 Har kommunen egne lokale bestemmelser? 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kommunestyret vedtok 5. april 2006 en innkjøpsveileder. 6.2 Datainnhenting Innkjøpsveilederen gir retningslinjer for kommunens innkjøp og inneholder prosedyrebeskrivelser samt oversikt over rammeavtaler OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

19 Blant annet skal det ved større kjøp (utenom rammeavtaler) fra noen av enhetene, delta minst 1 person fra kommunens innkjøpsgruppe, slik at anskaffelsen kvalitetssikres. 6.3 Revisors vurdering Revisor oppfatter ikke at innkjøpsveilederen inneholder egne lokale bestemmelser som skjerper kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser etter at forskriften ble endret fra Innkjøpsveilederen bør oppdateres i forhold til nytt regelverk. Kommunens innkjøpsveileder er en nyttig bruksanvisning i forhold til hvordan anskaffelser skal foretas, samt i forhold til å skulle etterleve lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Den gir også informasjon om rammeavtaler. Innkjøpsveilederen må være oppdatert i forhold til regelverk og gjeldende rammeavtaler for å sikre tilstrekkelig informasjonsflyt i kommunen. 7 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? (tilbudsåpning) 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert i anbudsåpningen, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekall og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens 11-2 og Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf første ledd bokstav b og første ledd bokstav b. Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf annet ledd bokstav d og annet ledd bokstav d. Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i 11-5 og Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekallet må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i 11-6 og Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 19

20 Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens 11-7 og Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning. Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen. 7.2 Datainnhenting Informasjon er innhentet ved intervju av kommunens innkjøpsleder, og samtaler med medarbeidere ved postmottak og arkiv. Kommunen krever at anbud skal leveres i lukket og merket konvolutt. Kravene framgår av konkurransegrunnlaget. Anbud mottas ved Servicetorget via ordinær postgang eller personlig oppmøte fra anbyder. Ved mottak påføres dato for mottak, før anbudet legges i posthylla til saksbehandler. Konvoluttene med anbud oppbevares lukket fram til anbudsåpningen. Tilbudene åpnes som beskrevet i konkurransegrunnlaget. Ved åpning av anbud på antatt større verdi enn kr er minimum 3 av kommunens ansatte til stede, hvor av 1 av disse sitter i kommunens innkjøpsgruppe. Jevnfør med Innkjøpsveileder punkt Anbudsprotokoll fra åpningen skrives. Protokollen inneholder informasjon om anbudssum, navn på anbyder, opplysning om skatteattest og HMS-egenerklæring. Alle som deltar i anbudsåpningen signerer protokollen. Forskriftens 11-11,1b og krever at for seint ankommet anbud skal avvises. Ved dokumentgjennomgang i saksbehandlingssystemet "Kontor 2000", har vi sett at anbud er avvist med bakgrunn i dette kravet. Vi har også sett at anbud som er levert i konvolutt som ikke var tilfredsstillende merket iht. forskriftens 11-11,1b (tidligere forskrifts 15-10,1b) er avvist. 7.3 Revisors vurdering Etter revisors vurdering er kommunens rutiner vedrørende mottak og registrering av tilbud i samsvar med anskaffelsesforskriften. Rutinene for anbudsåpning er etter revisors vurdering i tråd med gjeldende forskrift. 8 Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven 5. At plikten til 20 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -