Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Transkript

1 Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Snillfjord kommune Februar 2009

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Snillfjord kommunes kontrollutvalg i perioden november februar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, Frode Singstad /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Arve Gausen /s/ Prosjektmedarbeider - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 3

4 - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 4

5 Sammendrag Revisjon Midt-Norge mottok i brev av fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS bestilling av en forvaltningsrevisjon om innkjøp og innkjøpsforvaltning i Snillfjord kommune. Forvaltningsrevisjonen har hatt som mål å undersøke hvordan de med innkjøpsansvar i Snillfjord kommune forholder seg til de rammene og det regelverk som gjelder i en innkjøpsprosess. Undersøkelsens hovedproblemstilling har derfor vært om Snillfjord kommune følger regelverket for offentlige anskaffelser. For å svare på denne problemstillingen har vi utarbeidet følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan er innkjøpsordningen organisert? 2) Følges lokale bestemmelser? 3) Oppfylles grunnleggende krav til alle anskaffelser? 4) Følges regelverket for beregning av anskaffelsens verdi? 5) Følges særreglene for anskaffelser over kr ? 6) Følges regelverket for anskaffelser over kr ? 7) Følges regelverket om rammeavtaler? 8) Oppfylles krav til journalføring? Problemstillingene er belyst av data innhentet gjennom intervju med sentrale innkjøpere i kommunen, da i hovedsak på Teknisk/Næring/Miljø (TNM). Videre har vi gått gjennom regnskapstall og identifisert et utvalg store anskaffelser. For disse anskaffelsene har vi etterspurt en del informasjon som ifølge lov og forskrift skal foreligge. Kommunens ansatte har vært svært behjelpelige med å skaffe tilveie nødvendig dokumentasjon. Det innhentede datamaterialet er målt opp mot de gjeldende revisjonskriteriene, det vil i hovedsak si lov om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlige anskaffelser. Informasjon om kommunens rutiner for journalføring er målt opp mot kravene i arkivlova. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er gjengitt i vedlegg 2. Som utgangspunkt kan vi slå fast at innkjøp i Snillfjord kommune blir gjort i tråd med gjeldende regelverk. De store investeringene blir i hovedsak administrert av saksbehandlere på TNM, og det er revisors inntrykk at disse som den klare hovedregel blir gjennomført i tråd med forskriften. Det er særlig to forhold revisor har knyttet merknader til: 1. Organisering av innkjøpsfunksjonen. 2. Lojaliteten til Sør-Trøndelag Fylkeskommunes innkjøpsavtale. Når det gjelder organisering av innkjøpsfunksjonen, kan vi slå fast at kommunen har spredt innkjøpsansvar på mange hender. Dette stiller krav til innkjøpskompetanse i mange ledd av organisasjonen, og det stiller krav til at oppdateringer på STFKs innkjøpsavtale blir videreformidlet effektivt til alle som foretar innkjøp innen disse rammeavtalene. Revisor vil være svært forsiktig med å kritisere kommunens organisering slik den er i dag, eller å komme med konkrete anbefalinger om hvordan det eventuelt kan gjøres annerledes. Vi har i våre vurderinger tatt hensyn til at Snillfjord kommune er en liten, oversiktlig og gjennomsiktig kommune. Videre har vi lagt stor vekt på at de fleste store investeringer administreres gjennom TNM, og at de andre enhetene i all hovedsak foretar innkjøp innenfor innkjøpsavtalen med STFK. Dette betyr at kommunens innkjøpskompetanse per i dag ligger der det er størst bruk for den, nemlig på TNM. I tillegg har vi inntrykk av at andre enheter drar nytte av denne kompetansen når det skal foretas store innkjøps utenfor fylkesavtalen. På grunn av disse forholdene kan vi ikke konstatere at dagens organisering er uforsvarlig. Vi mener likevel at kommunen bør vurdere en strengere organisering av innkjøpsfunksjonen, for eksempel med en ressursperson/koordinator i kommunen som har ansvar for at alt innkjøp gjennomføres i samsvar med regelverket. Når det gjelder lojaliteten til STFKs innkjøpsavtale, må utgangspunktet være at kommunen er avtalerettslig forpliktet til å foreta innkjøp fra de leverandørene som er part i rammeavtaler innenfor innkjøpsavtalen. Våre kontroller viser at dette, for enkelte varegrupper, skjer i alt for liten grad. De - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 5

6 varegruppene som i særlig grad blir handlet utenfor avtalen er lærebøker og læremidler og medisinsk utstyr og rekvisita. Dette kan enten tyde på at innkjøperne i de enkelte enheter er for lite bevisst sin forpliktelse overfor avtalen, eller at de ikke får tilstrekkelige oppdateringer på avtalens innhold. I tillegg til dette har våre kontroller avslørt to mindre feil av mer formell art knyttet til mangler ved anskaffelsesprotokoller. På bakgrunn av de funn og vurderinger som fremgår av rapporten vil revisor anbefale kommunen å: Vurdere en organisering av innkjøpsfunksjonen Bevisstgjøre innkjøperne på deres forpliktelse i forhold til Sør-Trøndelag Fylkeskommunes innkjøpsavtale, gjennomgå rutinene for formidling av oppdateringer av avtalen og generelt bedre lojaliteten til avtalen - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 6

7 SAMMENDRAG BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN Nærmere om emnet: Offentlige anskaffelser Offentlige anskaffelser i kommunen PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER Problemstilling Revisjonskriterier GJENNOMFØRING, METODE OG AVGRENSNING Gjennomføring og metode Avgrensning ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN I KOMMUNEN Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FØLGES LOKALE BESTEMMELSER? Nærmere om revisjonskriteriet Informasjonsinnhenting Revisors vurdering OPPFYLLES GRUNNLEGGENDE KRAV TIL ALLE ANSKAFFELSER? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FØLGES REGELVERKET FOR BEREGNING AV ANSKAFFELSENS VERDI? Nærmere om revisjonskriteriet Informasjonsinnhenting Revisors vurdering FØLGES SÆRREGLENE FOR ANSKAFFELSER OVER KR ? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FØLGES SÆRREGLENE FOR ANSKAFFELSER OVER KR ? Nærmere om revisjonskriteriene Datainnhenting Revisors vurdering FØLGES REGELVERKET FOR RAMMEAVTALER? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering OPPFYLLES KRAV TIL JOURNALFØRING? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Konklusjon Anbefalinger...28 VEDLEGG 1 - KILDER...29 VEDLEGG 2 - HØRING Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 7

8 1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Snillfjord kommune bestilte i sak 22/2008 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget ønsker med denne forvaltningsrevisjonen å foreta en gjennomgang av praktiseringen av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder anskaffelser i kommunen. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. 1.1 Nærmere om emnet: Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder 1 kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april Forskriften erstattet tidligere forskrift fra Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles. Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser 3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi, dersom nemnda finner at det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år. Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap. Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet Dokument nr 1 ( ) - ble oversendt Stortinget 16. oktober Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap, eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere kunnskapsnivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra skal være mindre 1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr hvert år. 2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt tvisteløsningsorgan. 4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens interesse i selskaper. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 8

9 komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp. Revisjon Midt-Norge IKS har i løpet av årene 2007 og 2008 gjennomført en rekke forvaltningsrevisjoner om offentlige anskaffelser. Undersøkelsene har vist at det er stor variasjon i kjennskapen til regelverket, og at også kommunene bryter det i noen grad. Et hovedinntrykk fra disse undersøkelsene er at regelverket blir brutt på særlig to punkter: 1. Noen kommuner anser små kjøp på driftsregnskap for å være omfattet av regelverket i for liten grad. (Mange kjøp av samme art kan utgjøre én anskaffelse.) 2. Noen kommuner er i for liten grad lojale til inngåtte rammeavtaler. Regelverket for offentlige anskaffelser blir beskrevet nærmere i det følgende. 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen Tabell 1: Økonomiske tall for innkjøp i Snillfjord kommune Regnskap 2006 Regnskap 2007 Regnskap 2008 Sum kjøp art ,3 mill 16,7 mill 14,8 mill Nedgang fra forrige år - 3,47 % 11,38 % Kilde: Snillfjord kommunes regnskap for årene Tabell 1 viser hva som er ført i regnskapet på artene (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon og kjøp av varer og tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i driftsregnskapet og investeringsregnskapet for årene Tabellen viser at kommunen de siste årene hatt en nedgang i kjøp av varer og tjenester. Nedgangen gjelder både drifts- og investeringsutgifter. 2 Problemstilling og revisjonskriterier I dette kapitlet presenteres prosjektets problemstillinger og revisjonskriterier. 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet er om Snillfjord kommune følger regelverket for offentlige anskaffelser. Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan er innkjøpsordningen organisert? 2) Følges lokale bestemmelser? 3) Oppfylles grunnleggende krav til alle anskaffelser? 4) Følges regelverket for beregning av anskaffelsens verdi? 5) Følges særreglene for anskaffelser over kr ? 6) Følges regelverket for anskaffelser over kr ? 7) Følges regelverket om rammeavtaler? 8) Oppfylles krav til journalføring? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør målestokken i en forvaltningsrevisjon. I en forvaltningsrevisjon som i hovedsak handler om etterlevelse av regelverk, vil dette regelverket utgjøre revisjonskriteriene. Regelverket om offentlige anskaffelser er omfattende. I dette kapitlet forsøker vi å gi en innledende beskrivelse. De aktuelle revisjonskriteriene vil bli omtalt nærmere under de relevante delproblemstillingene i kapittel 4 og utover. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 9

10 2.2.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser 5 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet, basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Forskriftens struktur Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder, se tabell 2. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor, se tabell 3. Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon. Del I og II For anskaffelser mellom kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 5 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 10

11 EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annethvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2008: Tabell 3: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser I den tidligere forskriften var oppbyggingen, og dermed inndelingen av paragrafene, annerledes. Der den tidligere forskriften er benyttet vil dette fremgå av revisjonskriteriene i kap Gjennomføring, metode og avgrensning 3.1 Gjennomføring og metode For å svare på de problemstillingene som er skissert i punkt 2.1, har revisor gjennomført intervjuer med representanter for teknisk/næring/miljø, personalsjef og økonomileder. Alle intervjuer er verifisert av intervjuobjektene. Videre har revisor har gått gjennom regnskapstall for årene 2007 og 2008 og tatt ut et utvalg anskaffelser som er målt opp mot bestemmelser i forskriften. For disse anskaffelsene har vi innhentet nødvendig dokumentasjon til analyse. Både intervjuer og dokumentanalyse er i hovedsak konsentrert om teknisk/næring/miljø. Dette er først og fremst fordi vårt inntrykk er at det er på denne enheten det blir foretatt flest kjøp av en viss størrelse, og ikke minst flest kjøp utenfor STFKs innkjøpsavtale. I tillegg har vi valgt ut noen rammeavtaler fra innkjøpsavtalen med STFK og kontrollert at sentrale bestemmelser i regelverket er fulgt ved inngåelsen av disse. Vi har også gått gjennom regnskapstall for 2008 og kontrollert at kjøp ble foretatt i samsvar med noen utvalgte rammeavtaler. I denne delen av undersøkelsen har vi prøvd å favne kjøp fra flest mulig enheter. 3.2 Avgrensning Forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen, eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket. Dette prosjektet omhandler kun anskaffelser kunngjort etter det nye regelverkets iverksettelse. Det nye regelverket vil dermed gjelde alle de anskaffelsene som er vurdert i dette prosjektet. Vi vil ikke undersøke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller om anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Vi undersøker heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene som gjelder for innkjøpsprosessen er fulgt. Den nærmere avgrensningen på dette området vil følge av utpenslingen av revisjonskriterier for de enkelte problemstillingene. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 11

12 Prosjektet avgrenses i sin helhet mot anskaffelser omfattet av forsyningsforskriften 6, og prosjektet undersøker ikke spørsmål knyttet til arkiveringspraksis i forhold til regelverket om arkivering og kassasjon. 4 Organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Det er ikke noe revisjonskriterium i normal forstand for denne delen av undersøkelsen. Det vil derimot bli gitt en beskrivelse av kommunens innkjøpsfunksjon. Kommunens organisering av innkjøpsfunksjonen kan være avgjørende for vurderingen av en anskaffelses verdi. I visse tilfeller kan flere kjøp som foretas av forskjellige enheter sees på som et og samme kjøp. Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 7 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt utelukkende tas av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 ( ) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. 4.2 Datainnhenting Informasjon om kommunens organisasjon er hentet fra Snillfjord kommunes internkontrollhåndbok 8 og gjennom intervju. Kommunens innkjøpsfunksjon: Administrativt er Snillfjord kommune organisert i en tonivåmodell, og delt i 5 ulike funksjonsområder. De ulike driftsenhetene ligger under funksjonsområdene. 6 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. 7 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap Ajourført av rådmann desember Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 12

13 Figur 1: Organisasjonskart for Snillfjord kommune. Rådmann Kommunalsjef Politisk Sekretariat Økonomi Fellestjeneste Oppvekst/Fritid Helse og sosial Teknisk/næring/miljø Kilde: Snillfjord kommunes nye internkontrollhåndbok. Figuren er utarbeidet av revisor. Leder for hvert funksjonsområde har delegert innkjøpsansvar for egen enhet, og i praksis blir det delegert lenger ned i organisasjonen. Det er ingen som koordinerer innkjøpsarbeidet i kommunen. Figur 2: driftsenhetene innenfor tekniske tjenester. Teknisk, næring og miljø Kommunalsjef Byggesak, teknisk Jordbruk Bygdeutvikling Næring og landbruk Skogbruk Miljø/Vilt Næring Øvrig virksomhet Kilde: Snillfjord kommunes nye internkontrollhåndbok. Figuren er utarbeidet av revisor. GIS FDV Arealplanlegging Brann (IKS med Hitra) Når det gjelder innkjøp innen enhet for teknisk, næring og miljø, har leder for enheten anvisningsmyndighet for innkjøp innen hele området. Driftsenhetene på teknisk utarbeider og gjennomfører anskaffelser selv, og attesterer disse. Noen av de ansatte på teknisk har kurs i reglene om offentlige anskaffelser og kjenner grunnprinsippene ved dem. De andre funksjonsområdene i kommunen gjennomfører i hovedsak anskaffelser i samsvar med innkjøpsavtalen til Sør-Trøndelag Fylkeskommune. Personalsjefen er kontaktperson for denne avtalen, og formidler oppdateringer på aktuelle avtaler til den av kommunens ansatte som foretar innkjøp på det aktuelle området. Personalsjefen har vært på kurs i offentlige anskaffelser, og har grunnleggende kjennskap til regelverket. Ellers i kommunen er det stort sett ansatte på teknisk som har gjennomført kompetanseutviklingstiltak på området for offentlige anskaffelser. Økonomileder bekrefter i intervju at hun gjerne henvender seg til ansatte på teknisk hvis hun trenger hjelp i en anskaffelsesprosess. Leder for teknisk sier i intervju at flere av de som driver med innkjøp i administrasjonen kunne hatt nytte av kompetanseutviklingstiltak. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 13

14 Når det gjelder organiseringen av innkjøpsfunksjonen generelt, gir leder for teknisk uttrykk for at dagens løse organisering fungerer greit, men at det er mulig at en anskaffelseskoordinator kunne ha bedret kommunens samlede innkjøpskompetanse. Her kan det nevnes at revisor har fått tilsendt en mal for de anskaffelsesprotokollene som benyttes ved innkjøp på teknisk. I denne malen opereres det med de gamle terskelverdiene kr og kr Disse ble endret i Revisors vurdering Snillfjord kommune er organisert etter en tonivåmodell, der den enkelte enhetsleder har innkjøpsansvar innenfor sin ramme. Organisasjonsformen gir klare myndighetslinjer fra rådmann til enhetene som produserer tjenestene. Ved en slik organisering må innkjøp ved hver enkelt enhet sees isolert. Ved beregning av anskaffelsens må man derfor summere kjøp innenfor samme enhet, men ikke fra flere enheter. Etter revisors erfaring har mange kommuner en langt strammere organisering av innkjøpsfunksjonen enn hva tilfellet er i Snillfjord. Noen kommuner har en innkjøpsansvarlig, en koordinator eller en gruppe kompetansepersoner som er involvert i alle innkjøp som skal foretas. I noen kommuner er innkjøpsmyndigheten konsekvent lagt til enhetsledere, som hver for seg har tilstrekkelig kompetanse i regelverk og fremgangsmåter. Snillfjord kommune er en liten kommune. Det betyr for det første at den er relativt oversiktlig, og for det andre at det blir gjort få innkjøp over de terskelverdiene som aktiviserer de strengeste reglene i forskrift om offentlige anskaffelser. Det er likevel grunn til å se nærmere på om dagens organisering er en forsvarlig løsning. For at dagens ordning skal fungere på forsvarlig vis, må enten alle de aktuelle personene som foretar innkjøp utenfor fylkesavtalen - i alle ledd av organisasjonen - ha en viss grad av kompetanse på området. For eksempel må de kjenne grunntrekkene ved regelverket, som reglene om terskelverdier og regler for beregning av anskaffelsens verdi, for å kunne avgjøre når det må lyses ut konkurranse og så videre. Revisor har ikke gått langt i å kartlegge i hvilken grad denne kompetansen faktisk er tilstede i organisasjonen, men informasjon fra intervjuene tilsier at den antagelig ikke er det. Alternativt må de personene som har god kompetanse på området, i hovedsak ansatte på teknisk, bli brukt aktivt som ressurspersoner når det skal foretas innkjøp andre steder i administrasjonen. Inntrykkene fra intervjuene tyder på at dette skjer i alle fall i noen grad. Spørsmålet er om det ikke hadde vært gunstig å formalisere dette ansvaret. Det kunne ha sikret at alle innkjøperne i organisasjonen ble mer bevisste på at det fantest innkjøpskompetanse i kommunen - og at terskelen for å anvende denne kompetansen hadde blitt lavere. Revisor vil ikke konkludere med at dagens organisering er uforsvarlig. Dette gjelder særlig fordi det virker som om de fleste innkjøp utenfor teknisk blir gjort gjennom fylkesavtalen, slik at behovet for kjennskap til regelverket ikke gjør seg så sterkt gjeldende i andre deler av organisasjonen. Men det synes likevel klart at dagens ordning, med delegert ansvar på så mange hender, medfører en viss risiko for at det kan gjøres feil. Det er mulig at denne risikoen hadde blitt mindre med en annen form for organisering. Et alternativ er da å satse på en ressursperson, eller en gruppe personer, som har ansvar for alle innkjøp som blir foretatt utenfor fylkesavtalen. Av rent praktiske hensyn kunne det ha vært gunstig om denne personen også var kontaktperson for innkjøpsavtalen med STFK, og dermed satt med det samlede ansvaret for å samordne og organisere alle deler av kommunens innkjøp. Videre vil en naturlig del av ansvaret være å holde eventuelle interne maler og dokumenter oppdatert. At kommunens mal for anskaffelsesprotokoll er utdatert, er ikke i seg selv noe regelbrudd. Derimot kan det tenkelig bidra til forvirring blant de som foretar innkjøp, særlig de som ikke har tilstrekkelig kompetanse på området. Og ikke minst kan det ses som et symptom på manglende overordnet kontroll på anskaffelsesområdet. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 14

15 Resten av rapporten vil gi en pekepinn på i hvilken grad dagens organisering medfører faktiske brudd på regelverk. 5 Følges lokale bestemmelser? 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet Ingen lover eller forskrifter pålegger kommunene å utarbeide egne regler eller retningslinjer for anskaffelsesprosesser. Det finnes dermed ingen autoritative kriterier for en undersøkelse av om kommunen har slike regler eller retningslinjer. 5.2 Informasjonsinnhenting Snillfjord kommune har ingen innkjøpsveileder eller annen samling av regelverk og retningslinjer til støtte i innkjøpsprosessen. Av kommunale regler som er relevante for innkjøpsprosessen kan vi nevne Snillfjord kommunes økonomireglement, som gir regler for kontroll, anvisning og attestering. Disse reglene faller utenfor dette prosjektets rekkevidde. Kommunens innkjøpere bruker tidligere tilbudsdokumenter som mal for nye anskaffelser. Dermed vil disse malene fungere som veiledere for senere anskaffelser. I intervju med representanter for teknisk kommer det fram at de synes at en egen veileder kunne ha vært et nyttig dokument for innkjøperne i Snillfjord, blant annet som en nyttig rettesnor i et komplisert regelverk. 5.3 Revisors vurdering Snillfjord kommune har, i forhold til mange sammenlignbare kommuner, lite formelle regler og retningslinjer for innkjøpsprosessen. De eneste interne dokumentene som per i dag kan gi en viss støtte i innkjøpsprosessen er malene for tilbudsdokument og malene for protokoll, som innkjøpere bruker som utgangpunkt for nye anskaffelsesprosesser. Som nevnt i kapittel 4, tyder ting på at disse dokumentene i for liten grad blir vedlikeholdt og oppgradert. Det er likevel klart at de kan ha en viss funksjon som veiledere. Spørsmålet om en kommune vil være tjent med å utarbeide egne regler og mer detaljerte veiledere er sammensatt og vanskelig å besvare konkret. På den ene siden kommer flere praktiske og reelle hensyn som taler for å ha slike dokument. Regelverket om offentlige anskaffelser er omfattende og komplekst. Retningslinjer som egner å veilede innkjøpere gjennom dette regelverket, vil kunne ha stor nytteverdi for en kommune der innkjøpsansvaret er spredt på såpass mange hender. For eksempel kan retningslinjene redegjøre enkelt for regler om beregning av anskaffelses verdi, hvordan dette skal sees i forhold til terskelverdiene, og dermed gi en pekepinn på hvilket regelsett som skal gjelde for den aktuelle anskaffelsen. Videre kan en slik veileder inneholde en praktisk guide for gjennomføring av anskaffelsen, med regler om anbudsåpning, posthåndtering osv. Den åpenbare faren ved å utarbeide regler og veiledere, er at regelverket om offentlige anskaffelser er under stadig endring, og at regler som baserer seg på lov og forskrift står i fare for å bli utdatert. Det er klart at utdaterte regler gjør større skade enn nytte. Revisor vil ikke ta stilling til hvorvidt Snillfjord kommune bør utvikle slike regler eller veiledere, men oppfordre kommunen til selv å vurdere behovet for slike dokument. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 15

16 6 Oppfylles grunnleggende krav til alle anskaffelser? 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet Som nevnt i rapportens punkt er det visse grunnleggende prinsipper som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Kravene er nedfelt i anskaffelseslovens 5 og forskriftens 3-1. De kravene som er relevante for undersøkelsen er: Kommunen skal ikke drive forskjellsbehandling Utvelgelse skal alltid på grunn av objektive kriterier Kommunen skal ikke bruke tekniske spesifikasjoner for å hindre konkurranse Alle innkjøp skal så langt som mulig være basert på konkurranse Nærmere om kravet til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også "så langt det er mulig" å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under kr. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun "så langt det er mulig". Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren, jf. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a, og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. 6.2 Datainnhenting Disse prinsippene er mindre konkrete enn de mer prosedyrerelaterte reglene i forskriften, og dermed vanskeligere å måle etterlevelsen av. Intervju gir likevel et visst grunnlag for å si noe om i hvilken grad disse prinsippene blir etterlevd av kommunens innkjøpere. Videre har vi hatt prinsippene i bakhodet ved gjennomgangen av dokumentasjon for de utvalgte anskaffelsene som er kontrollert i forbindelse med delproblemstilling 5 og 6. I intervju med representanter for teknisk kom det fram at kommunen i noen tilfeller henvender seg til den "første og beste" leverandøren for å gjennomføre enkle innkjøp. De nevnte eksemplene i intervjuet var leie av maskiner, brøytemannskap, snekkere, elektrikere eller rørleggere for enkle oppdrag. Tidligere har kommunen innhentet priser fra aktuelle entreprenører og laget rammeavtaler, som de har gjennomført innkjøp innenfor i den daglige driften. I intervjuet kom det fram at disse rammeavtalene nå var utgått, og at kommunen hadde en jobb å gjøre med å få i stand nye. Kommunen har mulighet til å kunngjøre også anskaffelser under kr på doffin.no 9. Dette er så langt revisor kan se ikke gjort i særlig stor grad. Derimot har noen mindre anskaffelser blitt kunngjort lokalt, i Rådhusposten og på kommunens hjemmesider. Informasjon fra representanter for teknisk viser at innkjøpere i tilfeller der det bare er en aktuell tilbyder, eksempelvis for brøyting, kan henvende seg til denne direkte. 6.3 Revisors vurdering Revisor har ikke grunnlag for å konstatere brudd på noen av de grunnleggende prinsippene. 9 Doffin er en nasjonal database for kunngjøringer av offentlige anskaffelser - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 16

17 Gjennomgang av tilbudsdokumenter har ikke gitt grunn til å tro at kommunen bryter med kravet til utvelgelse på grunn av objektive kriterier, eller at kommunen bruker tekniske spesifikasjoner for å hindre konkurranse. Når det gjelder bruken av rammeavtaler for slike enkle tjenester som nevnt over, vil revisor være forsiktig med å kritisere kommunen for dagens praksis. Snillfjord kommune er relativt oversiktlig, og revisors inntrykk er at kommunens innkjøpere har god oversikt over de aktuelle leverandørene. Antallet aktuelle leverandører ikke er større enn at hensynet til konkurranse blir ivaretatt ved en viss muntlig kommunikasjon i forkant av hvert kjøp. Det er likevel en prinsipiell side ved dette. Lovkravet er at kommunen skal etterstrebe konkurranse i størst mulig grad. Derfor anbefaler revisor at kommunen etablerer rammeavtaler på de områdene der det foretas mange små innkjøp i det daglige. Selv om det er små og oversiktlige forhold i Snillfjord, sikrer rammeavtalene større grad av likebehandling og konkurranse, og i tillegg kan de utgjøre et praktisk hjelpemiddel for den innkjøper som skal foreta innkjøpene i det daglige. Utover dette er revisors inntrykk at innkjøperne på teknisk strekker seg forholdsvis langt for å sikre konkurranse også ved anskaffelser som ikke må kunngjøres. I de tilfellene der innkjøper av erfaring vet at det kun er én aktuell tilbyder, vil det lovmessige kravet til konkurranse være relativt lavt, og da må det være greit at kommunen henvender seg mer eller mindre til direkte til denne. Men i slike tilfeller må innkjøperen vær sikker på at det bare er én aktuell tilbyder. Det mest gunstige er likevel å inngå langvarige rammeavtaler etter en ordentlig utlysning, jf. over. Det er videre lite grunn til å tro at kunngjøring på doffin er et særlig egnet virkemiddel for å få flere interessenter til oppdrag som for eksempel brøyting i Snillfjord kommune. Vi skal derfor ikke kritisere kommunen for at de i liten grad har brukt denne muligheten. 7 Følges regelverket for beregning av anskaffelsens verdi? 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Reglene om beregning av anskaffelsens verdi er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene. Dette er avgjørende for hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen 10. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Anskaffelsesloven innholder et generelt forbud mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse, jf. 5. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som "en anskaffelse". Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har brukt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette at når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver "etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud" legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for 10 Se rapportens punkt "Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften" - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 17

18 eksempel være når oppdragsgiver, etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke fram er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. 7.2 Informasjonsinnhenting Problemstillingen er først og fremst belyst gjennom en vurdering av de utvalgte anskaffelsene. Vi har kontrollert hvordan innkomne tilbud lå i forhold til kommunens anslag for de utvalgte anskaffelsene. Videre har vi spurt innkjøpere om deres fremgangsmåte ved beregning av anskaffelsens verdi. Særlig interessant er da spørsmålet om beregning av samlet verdi ved flere innkjøp av samme vare eller tjeneste. I intervju med representanter for teknisk kom det fram at beregningen foregår ved at aktuelle innkjøper tar et overslag og vurderer anskaffelsens verdi før den legges ut på konkurranse. Noen ganger henter kommunen disse beregningene fra eksterne konsulenter/rådgivere. I forhold til små innkjøp av samme type, som brøyting, baserer kommunen seg på erfaringstalltall fra tidligere år, og beregner anskaffelsens verdi til den totale summen av alle utførte oppdrag innen den aktuelle tidsperioden for avtalen. 7.3 Revisors vurdering Kontrollen av anskaffelsesprotokoller avslørte ingen åpenbare misforhold mellom anslått verdi og verdien på de tilbudene som kom inn. Så langt vi kan se fra våre undersøkelser og intervjuer, følger Snillfjord kommune reglene for beregning av anskaffelsens verdi. 8 Følges særreglene for anskaffelser over kr ? Forskriftens del I gjelder som nevnt alle anskaffelser som omfattes av forskriften. Innenfor forskriftens del I er det noen formelle regler som bare gjelder for anskaffelser med anslått verdi over kr Det er her ikke snakk om en terskelverdi i egentlig forstand, men en verdigrense som aktiverer noen strengere formelle regler innen samme del av forskriften. 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Denne protokollplikten er noe mindre omfattende enn den som gjelder anskaffelser etter forskriftens del II og III. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og finnes på FADs hjemmesider. Oppdragsgiver kan fylle ut disse malene i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis ikke oppdragsgiver velger å bruke departementets maler, er det viktig at han uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. Protokollen skal dekke hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 18

19 regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed i ytterste konsekvens bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger kroner. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold som overstiger kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom og kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jfr I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens 8-8 og Datainnhenting Vi har etterspurt dokumentasjon for at det ført protokoll og innhentet skatteattest og HMSegenerklæring for noen utvalgte anskaffelser. Anskaffelsene er valgt ut fra: Gjennomgang av kommunens regnskapsmateriale fra KOSTRA-art i kommunens regnskap for 2007 og 2008 Henvendelse til AON Grieg forsikringsmegler Tabell 4; resultat av kontrollerte prosjekter Kontroller Budsjettramme, Protokoll HMSegenerklæring Skatteattest kr Brøyting og strøing, div. roder Ok Ok Ok Rørkjøp for videresalg fra Ahslell Norge AS Ok Ok Ok Skade - og personforsikring* Ok Ok Ok * Anskaffelsen er foretatt av AON Grieg forsikringsmegler. For anskaffelsen "Brøyting og strøing" var det kun én tilbyder. Det forelå HMS-egenattest og skatteattest for denne. Protokoll for hele anskaffelsesprosessen forelå i forskriftsmessig stand. "Rørkjøp for videresalg" er en gammel ordning der kommunen kjøper inn rør og selger videre til bønder. Rørkjøpene var på anbud i Anskaffelsen er dermed i utgangspunktet for gammel til å være del av denne undersøkelsen. For å få et bedre grunnlag for å vurdere kommunens etterlevelse av særreglene for anskaffelser med verdi over kr , har vi likevel valgt å undersøke om dokumentasjon foreligger også for denne anskaffelsen. Alle dokumenter fra anbudsprosessen i 2005 forelå i forskriftsmessig stand. Yrkesskade ansvarsforsikring er kjøpt gjennom AON Grieg forsikringsmegler. Vi har fått oversendt dokumentasjon fra AON Grieg. Skatteattester og HMS-egenerklæring forelå, og protokollen var i forskriftsmessig stand. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 19

20 8.3 Revisors vurdering Vi fant bare to aktuelle anskaffelser med verdi over kr som var foretatt i den aktuelle tidsperioden. Én av dem foretatt av en profesjonell forsikringsmegler. Selv om vi inkluderer anskaffelsen av rørkjøp for videresalg fra 2005, gir dette et begrenset grunnlag for å vurdere kommunens etterlevelse av disse reglene. 11 For de anskaffelsene vi kunne identifisere, forelå all dokumentasjon i forskriftsmessig stand. Dette tyder på at kommunen følger særreglene for anskaffelser over kr Følges særreglene for anskaffelser over kr ? De strengere reglene i forskriftens del II gjelder som hovedregel for anskaffelser med verdi over kr Under denne problemstillingen undersøker vi om kommunen følger de reglene som gjelder anskaffelser som omfattes av forskriftens del II. 9.1 Nærmere om revisjonskriteriene Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her fram følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi ( kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Man kan unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den har anslått verdi på under kr , dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Utforming av tilbud Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens 11-2 og Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- 13 og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf første ledd bokstav b og første ledd bokstav b. Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf annet ledd bokstav d og annet ledd bokstav d. Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i 11-5 og For anskaffelser med verdi over kr gjelder strengere regler for kommunens plikt til å innhente slike dokumenter. Se kapittel 9 for resultater fra kontrollen av slike anskaffelser. 12 Det er mange unntak fra denne hovedregelen. Se rapportens punkt om anvendelsområde for de ulike deler av forskriften. 13 Muligheten for å kunne bevise hva som er sendt, mellom hvilke parter og når det er sendt. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 20

21 Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekalling må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud, og komme fram til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer fram til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i 11-6 og Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet. Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens 11-7 og Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning. Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen. Krav til protokollføring Forskriften inneholder relativt detaljerte krav til hva en protokoll for en anskaffelse med verdi over kr skal inneholde, jf. forskriftens vedlegg 4, jf 3-2(2). Det fremgår av vedlegg 4 at den påkrevde informasjonen enten skal være tatt inn i selve protokollen, eller i vedlegg til protokollen. Vi vil ikke gå lenger i å beskrive reglene her. 9.2 Datainnhenting Revisor har gått gjennom regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene for årene 2007 og 2008, men har ikke identifisert noen anskaffelser med verdi over kr Revisor har etterspurt dokumentasjon for to anskaffelser som var utlyst på doffin. Dette var "Utvidelse av Vennastranda gravplass" og "Utskifting av slamavskiller, Aunlia boligfelt". Disse anskaffelsens har verdi over kr , men under EØS-terskelverdiene. Det betyr at forskriftens del I og II gjelder for disse anskaffelsene. Vi har kontrollert kommunens dokumenter knyttet til disse anskaffelsene. Vi har ikke gått gjennom alle leverte tilbudsdokumenter med attester, men vi har sett på dokumentene for de valgte leverandørene. I tillegg har vi målt de utvalgte anskaffelsenes protokoller opp mot kravene i forskriftens vedlegg 4. jf. 3-2(2). - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 21

22 Kommentarer til kontroll av anskaffelsen "Utvidelse av Vennastranda gravplass": Protokoll foreligger og dekker alle viktige forhold i anskaffelsesprosessen. Protokollen angir ikke anslått verdi på anskaffelsen. Det strider med forskriften, jf. forskriftens vedlegg 4. En tilbyder er korrekt avvist pga. manglende skatteattest og HMS-attest. Skatteattest, HMS-egenerklæring og andre attestert etterspurt i konkurransegrunnlaget foreligger for den kontrollerte tilbyderen. Kommentarer til kontroll av anskaffelsen "utskifting av slamavskiller, Aunlia boligfelt": Det foreligger protokoll som dekker kunngjøringsprosessen og tilbudsåpning, men ikke valg av tilbyder. Beslutningene knyttet til valg av tilbyder fremgår derimot av saksfremstillingen til politisk behandling av anskaffelsen. Protokollen er ikke signert. Det strider med forskriften, jf. forskriftens vedlegg 4. Skatteattest, HMS-egenerklæring og andre attestert etterspurt i konkurransegrunnlaget foreligger for den kontrollerte tilbyderen. Når det gjelder etterlevelsen av regler for registrering av innkomne tilbud og tilbudsåpning, har vi fått noe informasjon om dette gjennom intervju og dokumentinnhenting. I intervju med representanter for teknisk ble det redegjort for kommunens rutiner, og vist til et eksempel på kommunens "tilbudsdokument", hvor rutinene for registrering av innkomne tilbud og tilbudsåpning fremgår. I anskaffelsesprotokollene for de utvalgte anskaffelsene fremgår det at to representanter var til stede ved tilbudsåpningene. 9.3 Revisors vurdering De rutinene for registrering av innkomne tilbud og tilbudsåpning som er nedfelt i tilbudsdokumentene er i tråd med anskaffelsesregelverket. Revisor har inntrykk av at representantene for teknisk hadde god kjennskap til disse rutinene. Utover dette har ikke revisor grunnlag for å uttale seg om i hvilken grad rutinene følges. For de to utvalgte anskaffelsene ble regelverket fulgt på alle vesentlige punkter. Revisors merknader knytter seg til at den ene anskaffelsesprotokollen ikke er signert, og at den andre protokollen ikke angir anslått verdi. Ifølge forskriftens vedlegg 4 skal begge disse forholdene fremgå av protokoller for anskaffelser med verdi over kr Protokollen for "Utskifting av slamavskiller, Aunlia boligfelt" dekker ikke beslutningene knyttet til valg av tilbyder. Dette er beslutninger som må være med i protokollen. Men beslutningene fremgår i saksfremstillingen til politisk behandling. Forutsatt at denne saksfremstillingen ligger som vedlegg til protokollen, anser vi dette for å være i tråd med forskriftens krav. 10 Følges regelverket for rammeavtaler? En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje over et lengre tidsrom. Snillfjord kommune er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. Dette innebærer at kommunen er tilsluttet en rekke rammeavtaler som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen skal påse at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelse skjer i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv. Snillfjord kommune har tidligere inngått egne rammeavtaler for brøyting og lignende tjenester, men per i dag har ikke kommunen noen egne rammeavtaler 14. Denne delen av undersøkelsen vil dermed i sin helhet rette seg mot innkjøpsavtalen med STFK. 14 Se mer om bruk av egne rammeavtaler under rapportens punkt Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 22

23 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet Inngåelse av rammeavtaler I vurderingen av Snillfjord kommunes bruk av STFKs innkjøpsavtale, vurderer vi avtalene opp mot reglene om rammeavtaler i forskriftens 6-1 til 6-3 og 15-1 til Rammeavtaler er ikke en egen type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene. Dermed vil reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier gjelde tilsvarende for inngåelse av rammeavtaler, jf. forskriftens 6-1 første ledd og 15-1 første ledd. Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse. Anskaffelsesregelverket sier at en oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. I et notat fra EU-kommisjonens 15 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne også kan fremgå gjennom en referanse til andre dokumenter som for eksempel konkurransegrunnlaget, eller en liste som er tilgjengelig hos en av oppdragsgiverne. Prinsippet er at kunngjøringen må gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen. 16 Konkret undersøker vi om kommunen er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen, om det foreligger konkurransegrunnlag for avtalen, om tilbudene er innlevert innen fristen, om det foreligger anbudsprotokoll og endelig om avtalen er inngått med signert kontrakt Avtalelojalitet Oppdragsgiver i en rammeavtale påtar seg ikke nødvendigvis noen forpliktelse til rent faktisk å benytte avtalen. Hvorvidt rammeavtalen inneholder en kjøpeplikt eller leveringsplikt, beror på alminnelig avtaletolkning. Snillfjord kommune har inngått avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av fylkeskommunens inngåtte rammeavtaler. I avtalen er angitt at kommunens virksomheter er forpliktet til å benytte disse avtalene - både for nåværende og eventuelle fremtidige avtaleområder. Vi vil derfor også undersøke i hvilken grad kommunen oppfyller denne forpliktelsen Datainnhenting Inngåelse av rammeavtaler Data er hentet ved intervju med representanter for teknisk og kommunens kontaktperson for innkjøpsavtalen, og ved gjennomgang av aktuelle avtaler, kunngjøringer og protokoller. Innkjøpsavtalen favner et vidt spekter av varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i sin daglige drift. Gjennom avtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune er kommunen forpliktet til å benytte leverandører som inngår i avtalene. Revisor har valgt ut tre avtaler inngått etter juli 2007 for vurdering; arbeidstøy, kjøttvarer og meieriprodukter. For disse anskaffelsene har revisor hentet kunngjøring fra doffin.no og konkurransegrunnlag og signerte avtaler fra Sør-Trøndelag fylkeskommunes nettsider. Revisor har på forespørsel mottatt protokoller fra Sør-Trøndelag fylkeskommune. Tabell 5 nedenfor viser resultatet av de kontrollhandlingene som revisor har foretatt av 3 rammeavtaler i fylkesavtalen. 15 CC/2005/03 16 Se KOFA-saker 2004/220 og 2005/240 - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 23

24 Tabell 5: resultat av kontrollerte rammeavtaler i STFK innkjøpsavtale Kontroller Arbeidstøy Kjøttvarer Meieriprodukter Leverandør Bekken & Strøm Yrkesklær Matgrossisten Midt-Norge AS Tine Midt-Norge AS AS Avtaleperiode Kunngjøring Ja - Doffin Ja - Doffin Ja - Doffin 2. Identifisering av oppdragsgiver i kunngjøring Oppdragsgiver: STFK m/tilsuttede kommuner og virksomheter. Under VI.3 tilleggsinformasjon er Snillfjord kommune nevnt Oppdragsgiver: STFK m/tilsuttede kommuner og virksomheter. Under VI.3 tilleggsinformasjon er Snillfjord kommune nevnt Oppdragsgiver: STFK m/tilsuttede kommuner og virksomheter. Under VI.3 tilleggsinformasjon er Snillfjord kommune nevnt 3. Konkurransegrunnlag Foreligger Foreligger Foreligger 4. Tilbud levert innen frist Tilbudsfrist kl Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Tilbudsfrist kl Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Tilbudsfrist kl Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. 5. Anskaffelsesprotokoll Foreligger i signert form. Alle nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift Foreligger i signert form. Alle nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift Foreligger i signert form. Alle nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift 7. Kontrakt/avtale Foreligger i signert form Foreligger i signert form Foreligger i signert form Avtalelojalitet For å vurdere kommunens lojalitet til rammeavtalene, har vi valgt ut fem regnskapsarter som er omfattet av rammeavtaler i STFKs innkjøpsavtale, og gått gjennom regnskapstall fra 2008 for å se om det er bokført kjøp av de aktuelle varetypene fra andre leverandører enn de som er med i de aktuelle rammeavtalene. I tillegg har vi spurt intervjuobjektene om deres syn på kommunens lojalitet til fylkesavtalen. Personalsjefen gir uttrykk for at han tror innkjøperne i Snillfjord er bevisste på innkjøpsavtalen, og at de i all hovedsak forholder seg til den. Han presiserer at kommunen har klarert med STFK at de kan fylle drivstoff på bensinstasjonen i Snillfjord (Best Stasjon AS), selv om fylkesavtalen i utgangspunktet forplikter dem til å benytte andre kjeder. Revisor har undersøkt avtalene med drivstoffleverandørene. Det følger klart av konkurransegrunnlaget, som er en del av avtalene, at kommunene i tilfeller som dette har adgang til å benytte lokale drivstoffleverandører. Videre sier personalsjefen at det er en viss misnøye med fylkesavtalen, og at denne misnøyen i hovedsak knytter seg til tilfeller der praktiske hensyn gjør den tungvint å bruke. Et eksempel som trekkes fram er at arbeidstøy ikke kan handles på Orkanger, men må bestilles fra Gjøvik. Representantene for teknisk sier at de i hovedsak også forholder seg til avtalen, men at de i enkelte tilfeller, som ved akutte behov, gjennomfører innkjøp utenfor fylkesavtalen. På teknisk har flere reagert på at prisene i fylkesavtalen er høyere enn de kommunen kunne ha fremforhandlet selv. Tabell 6: Resultat av kontroll innkjøp i samsvar med rammeavtaler Kostra-art Totalt kjøp, Kjøp fra avtaleleverandører Kjøp fra Avtalelojalitet tall i kr Tall i kr konkurrerende leverandør 1052 Lærebøker og lignende BH % 0 % 1071 Læremidler, andre % 39 % Drivstoff* % ** 100 % ** 1005 Kontor og forbruksmateriell % 28 % 1202 Rengjøringsmateriell % 90 % 1101 Medisinsk utstyr/rekvisita % 20 % * Samling av arter for drivstoff til flere biler ** Kjøp fra Statoil Norge AS fra tiden før de ble avtaleleverandør er ikke markert som "kjøp fra konkurrerende leverandør". Se ytterligere kommentarer under. Tabell 6 viser summen av kommunens kjøp på den enkelte KOSTRA-arten, og hvor mye av dette som er kjøp fra avtaleleverandører. Ut fra disse tallene har revisor beregnet kjøp fra konkurrerende leverandør i prosent av totalt kjøp, og endelig avtalelojaliteten i prosent. Vi tar forbehold om at enkelte utgiftsposter innen de forskjellige artene kan falle utenfor de aktuelle innkjøpsavtalene. I - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 24

25 høringsuttalelsen heter det: "Innkjøpene følger innkjøpsavtalen så langt det lar seg gjøre, men enkelte produkter kan ikke leveres innen rammen av avtalen." Tabellen gir etter vårt syn uansett et godt bilde på avtalelojaliteten. Utgifter under artene 1052 "lærebøker og lignende BH" og 1071 "læremidler, andre" er omfattet av innkjøpsavtale med Norli Gruppen AS (Bøker / læremidler til skole og barnehage). Kjøp er i hovedsak foretatt direkte fra diverse forlag, men også fra konkurrerende bokhandlere. I høringssvaret heter det: "Når det gjelder 1052 Lærebøker og lignende BH, er nok dette et beskjedent enkeltinnkjøp som gir stygge lojalitetstall prosentmessig." Regnskapskontrollen viser at det er foretatt fem separate kjøp innen denne arten. Som tabellen viser er ingen av disse foretatt fra Norli Gruppen As. Artene omfatter drivstoffsutgifter til syv kommunalt eide biler. Drivstoff er en del av innkjøpsavtalene som er inngått med Statoil Norge AS, Esso Norge As og As Norske Shell. Disse avtalene ble inngått Før det tidspunktet var det bare avtaler med Esso Norge AS og As Norske Shell. I den undersøkte perioden er det foretatt en del kjøp fra Statoil Norge AS, også fra tiden før Statoil ble del av innkjøpsordningen. Ifølge økonomileder i kommunen er disse kjøpene i all hovedsak foretatt på Best Stasjon AS på Krokstadøra, som leverer drivstoff fra Statoil Norge AS. Som nevnt har kommunen adgang til å fylle drivstoff på denne stasjonen i tråd med avtalen med drivstoffleverandørene. Vi har derfor valgt å ikke markere disse kjøpene som "kjøp fra konkurrerende leverandører". Arten 1005 "kontor og forbruksmateriell" dekkes av innkjøpsavtale med Maskegruppen AS (Kontor- og skolerekvisita, kopipapir). Innen denne arten er det foretatt kjøp fra mange forskjellige leverandører. I høringssvaret heter det: "Under 1005 Kontor- og forbruksmateriell har vi posteringer under Dell A/S. Dette gjelder forbruksmateriell for datautstyr innkjøpt under den forrige avtalen som ikke kan leveres av andre. Det samme gjelder Norconsult Info.syst. AS (spesielle konsulenttjenester) og Statens kartverk som er eneleverandør av GAB/Matrikkel." Høringsuttalelsen peker på det som allerede er nevnt over, at noen kjøp på de ulike regnskapsartene kan være av en slik art at de ikke er omfattet av rammeavtalene. Både regnskapsgjennomgangen og høringsuttalelsen tyder på at dette kan gjelde i særlig grad for arten 1005 "kontor og forbruksmateriell". Dette må tas i betraktning ved vurdering av lojaliteten. Arten 1202 "rengjøringsmateriell" dekkes av innkjøpsavtaler med Maskegruppen AS (rengjøringsmidler- og utstyr) og Norengros Ødegaard Engros AS (papir/plastartikler og inkontinensprodukter). Det store flertall av kjøp er foretatt fra disse to leverandørene. Arten 1101 "medisinsk utstyr/rekvisita" dekkes av innkjøpsavtale med Maskegruppen AS (medisinsk forbruksmateriell). Kjøp er i stor grad foretatt fra Medinor ASA og Medeco AS. Sistnevnte var en del av innkjøpsavtalen frem til , men ble da erstattet av Maskegruppen AS Revisors vurdering Inngåelse av rammeavtaler Alle de undersøkte rammeavtalene er riktig kunngjort, og konkurransegrunnlag foreligger for alle tre. Etter revisors vurdering blir Snillfjord kommunene tilfredsstillende identifisert som oppdragsgiver i kunngjøringene for alle de kontrollerte rammeavtalene. Anskaffelsesprotokollene er så langt revisor kan se utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften, og alle protokollene er signert av protokollfører. I "beste praksis"-veilederen er det anbefalt at protokollene signeres av to personer. Anskaffelsesprotokollene som er kontrollert blir kun signert av en person. For alle rammeavtalene foreligger kontrakter som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Samlet sett gir gjennomgangen grunn til å konkludere med at de rammeavtalene som er inngått som en del av innkjøpsavtalen så langt revisor kan se er i tråd med regelverket. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 25

26 Avtalelojalitet Intervjuene tyder på at innkjøperne i Snillfjord i all hovedsak er bevisste innkjøpsavtalen, men at det kan være tilfeller der det blir foretatt innkjøp fra leverandører utenfor avtalene. At det er en viss misnøye med avtalene, trenger ikke ha noen innvirkning på avtalelojaliteten. Regnskapsgjennomgangen viser imidlertid at det er stor variasjon i graden av avtalelojalitet, se tabell 6. Tabellen viser at det er gjort mange kjøp av varetyper som er omfattet av innkjøpsavtalene fra andre leverandører enn avtaleleverandøren. Av de KOSTRA-artene som er kontrollert, er det særlig lærebøker og andre læremidler og medisinsk utstyr og rekvisita som i stort omfang kjøpes utenom rammeavtalene. Når det gjelder den særlig lave lojalitetsprosenten for kjøp på arten 1052 "lærebøker og lignende BH", må det tas i betraktning at dette gjelder et svært begrenset antall kjøp. Det er klart at en lojalitet på 0 % hadde vært mer alvorlig om det hadde dreid seg om flere kjøp og større summer. For arten kontor- og forbruksmateriell kan den lave lojalitetsprosenten delvis skyldes en del kjøp av varer som ikke er omfattet av rammeavtalen. Regnskapsgjennomgangen tyder likevel på at lojaliteten også her er lav, om ikke riktig like lav som tabellen skulle tilsi. Revisor minner om at innkjøpsavtalen med STFK medfører en forpliktelse til å foreta innkjøp fra de leverandørene som er del av de enkelte avtalene. Når avtalelojaliteten er såpass lav for enkelte varetyper, er dette, tross de forbehold vi har tatt, et tydelig signal om at kommunens rutiner må forbedres. 11 Oppfylles krav til journalføring? 11.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større muligheter for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsretten er bl.a. en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser, herunder at korrupsjon ikke finner sted. I følge arkivforskriften (forskrift 11.des nr 1993) 2-6 første ledd første punktum skal et offentlig organ ha "ein eller flere journaler for registrering av dokument i dei sakane organet opprettar." Det følger videre av bestemmelsens første ledd annet punktum at "alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet" skal registreres i journalen "dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon". Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet "finn det teneleg", jf. bestemmelsens første ledd tredje punktum. Særskilt bestemmelse om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: "Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig 2-6 og 3-8". Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften 2-7 sier at "innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentlige innsyn etter 5 eller 6 i offentlegheitslova. I medhold av offentleglova tredje ledd kan tilbud og protokoll unntas fra offentlighet frem til leverandør er valgt. Tilbud og protokoller skal likevel journalføres. 17 Ny offentlighetslov trådte i kraft 1.januar Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 26

27 11.2 Datainnhenting Vi har fått rede på rutinene for journalføring gjennom intervju. Vi har ikke gått inn i saksbehandlingsverktøy og lett etter journalførte dokumenter selv, men bedt saksbehandlerne om å hente ut de dokumentene vi har etterspurt i forbindelse med kontroll av regler for anskaffelser med verdi over kr og kr Representanter for teknisk sier i intervju at saksbehandler etter tilbudsåpning leverer alle dokumenter vedrørende anskaffelsen til postmottaket som journalfører disse med vedlegg. Alle dokumenter skannes og lagres i E-sak. All korrespondanse i forbindelse med anskaffelsen lagres også der Revisors vurdering Vårt inntrykk er at representantene for teknisk har god kjennskap til regler og rutinene for journalføring. Dokumentinnhentingen har bekreftet at kommunens journaler er godt egnet til å etterprøve anskaffelsesprosesser. Alle etterspurte dokumenter fra de siste årene er oversendt revisor i pdf-format. Det er særlig positivt at kommunen gjør mål av seg på å ha alle dokumenter digitalt. Det bedrer tilgjengeligheten ytterligere - og bidrar dermed til enda større grad av effektiv etterprøvbarhet. 12 Høring En foreløpig utgave av rapporten er sendt til rådmannen for høring. Høringssvar ble avgitt i e-post fra funksjonsansvarlig Teknisk/Næring/Miljø, datert 23. februar E-posten er gjengitt i vedlegg 2. Høringssvaret medfører ingen store endringer i rapporten. Kommentarene til tabell 6 "Resultat av kontroll innkjøp i samsvar med rammeavtaler" (lojalitet til fylkesinnkjøpsavtalen) er tatt inn i kap 10.2 om avtalelojalitet, og tatt i betraktning ved vurderingen av avtalelojaliteten i kapittel Konklusjon og anbefalinger 13.1 Konklusjon Delproblemstilling 1: Hvordan er innkjøpsordningen organisert? Kommunen har ingen formelle rutine- eller veiledningsdokument for innkjøpsprosesser. Innkjøpsansvaret er spredt utover mange hender i mange deler av organisasjonen, og det er ingen koordinatorer eller ressurspersoner som har overordnet ansvar for innkjøp. Teknisk har noen ressurspersoner på området, men de har ingen formell funksjon overfor andre enheter. I en større kommune hadde en slik organisering medført større risiko for regelbrudd. Men fordi Snillfjord kommune er oversiktlig, og fordi de andre enhetene enn Teknisk i all hovedsak foretar innkjøp innenfor innkjøpsavtalen med STFK, kan vi ikke konstatere at mangelen på organisering er uforsvarlig. Vi mener likevel at kommunen bør vurdere en strengere organisering av innkjøpsfunksjonen, for eksempel med en ressursperson/koordinator i kommunen som har ansvar for at alt innkjøp gjennomføres i samsvar med regelverket. Delproblemstilling 2: Følges lokale bestemmelser? Kommunen har ingen lokale bestemmelser av særlig relevans for innkjøpsprosesser. Delproblemstilling 3: Oppfylles grunnleggende krav til alle anskaffelser? Intervjuer og dokumentanalyser tyder på at innkjøperne på teknisk strekker seg langt for å sikre konkurranse og likebehandling i alle anskaffelsesprosesser. Så langt vi kan se er de grunnleggende kravene i all hovedsak oppfylt. Delproblemstilling 4: Følges regelverket for beregning av anskaffelsens verdi? Innkjøperne på teknisk kjenner reglene for beregning av anskaffelsers verdi. Dokumentgjennomgang har ikke avslørt åpenbare misforhold mellom anslått verdi og innkomne tilbud. Delproblemstilling 5: Følges særreglene for anskaffelser over kr ? Revisors inntrykk er at innkjøperne på teknisk kjenner dette regelverket godt. Alle de kontrollerte anskaffelsene var i tråd med regelverket. - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 27

28 Delproblemstilling 6: Følges regelverket for anskaffelser over kr ? Revisors inntrykk er at innkjøperne på teknisk kjenner også dette regelverket godt. For de to kontrollerte anskaffelsene ble regelverket i hovedsak fulgt, men med to mindre merknader. Delproblemstilling 7: Følges regelverket om rammeavtaler? Kommunen har per i dag ingen egne rammeavtaler. De kontrollerte rammeavtalene inngått av STFK som del av innkjøpsavtalen, er alle i tråd med regelverket. Kontrollen av Snillfjord kommunes lojalitet til innkjøpsavtalene avslørte mangel på lojalitet for flere vareområder. På noen vareområder ble det foretatt svært mange innkjøp fra andre leverandører enn de som er del av innkjøpsavtalen. Dette tyder enten på at innkjøperne er lite bevisste sin forpliktelse, eller at det er en svikt i formidlingen av avtalens innhold. Trolig gjelder begge deler i noen grad. Delproblemstilling 8: Oppfylles krav til journalføring? Intervju og dokumentinnhenting tyder på at kravene til journalføring oppfylles for alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess. Hovedproblemstilling: Følger Snillfjord kommune regelverket for offentlige anskaffelser? Snillfjord kommune følger i all hovedsak regelverket om offentlige anskaffelser, men kommunen kan med hell vurdere en annen organisering av innkjøpsfunksjonen. Kommunen må særlig jobbe med lojaliteten til STFKs innkjøpsavtale Anbefalinger På bakgrunn av de overnevnte funn og vurderinger vil revisor anbefale kommunen å: Vurdere en organisering av innkjøpsfunksjonen Bevisstgjøre innkjøperne på deres forpliktelse i forhold til STFKs innkjøpsavtale, gjennomgå rutinene for formidling av oppdateringer av avtalen, og generelt bedre lojaliteten til avtalen - Offentlige anskaffelser - følges regelverket? - 28

29 Vedlegg 1 - Kilder Lover og forskrifter: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov: LOV nr. 69. Ajourført med endringer, senest ved lov 30. juni 2006 nr. 41. Gjeldende forskrift: FOR nr Opphevet forskrift: FOR nr FOR nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv. Kommunens kilder: Snillfjord kommunes internkontrollhåndbok Økonomireglement for Snillfjord kommune Regnskap for 2007 t.o.m Andre kilder: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser- Fornyings og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Doffin-basen. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget.

30 Vedlegg 2 - høring Høringssvar er mottatt i e-post av 23. februar fra Funksjonsansvarlig Teknisk/Næring/Miljø. Høringsuttalelsen er som følger: Har på vegne av rådmannen foretatt en gjennomgang av den foreløpige rapporten om offentlige anskaffelser i Snillfjord kommune. Innholdet i rapporten er i hovedtrekkene i henhold til det som oppfattes som den faktiske situasjon vedrørende innkjøpsrutinene. Har imidlertid noen kommentarer til avtalelojalitet, jfr. tabell 6. Innkjøpene følger innkjøpsavtalen så langt det lar seg gjøre, men enkelte produkter kan ikke leveres innen rammen av avtalen. Noen eksempler: Under 1005 Kontor- og forbruksmateriell har vi posteringer under Dell A/S. Dette gjelder forbruksmateriell for datautstyr innkjøpt under den forrige avtalen som ikke kan leveres av andre. Det samme gjelder Norconsult Info.syst. AS (spesielle konsulenttjenester) og Statens kartverk som er eneleverandør av GAB/Matrikkel. Når det gjelder 1052 Lærebøker og lignende BH, er nok dette et beskjedent enkeltinnkjøp som gir stygge lojalitetstall prosentmessig. At enkelte posteringer plasseres feil i forhold til det som er riktig forekommer, må nok tilskrives noe ulik vurdering internt i organisasjonen. Har diskutert dette med kommunekassereren, og dette vil det bli satt fokus på. Med vennlig hilsen Snillfjord kommune Arild J. Monsen Funksjonsansv. Teknisk/Næring/Miljø

31

32 Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug Tlf