En rapport fra etatsgruppen Klimakur 2020 Oppsummering av seminar om virkemidler 3. mars 2009 2493 2009
Forord Innen 2020 skal de norske utslippene av klimagasser reduseres med 15 til 17 millioner tonn. Etatsgruppen Klimakur 2020 skal vurdere virkemidler og tiltak for å oppfylle dette klimamålet. Miljøverndepartementet har gitt Statens forurensningstilsyn (SFT) i oppdrag å lede etatsgruppen. I tillegg til SFT består kjernen i etatsgruppen av Norges vassdrags- og energidirektorat, Statens vegvesen, Statistisk sentralbyrå og Oljedirektoratet. Utredningen vil danne grunnlag for regjeringens vurdering av klimapolitikken, som skal legges fram for Stortinget i 2010. Mandatet til etatsgruppen slår fast at sluttrapporten fra Klimakur 2020 skal dekke følgende punkter: 1. Vurdere forventet kvotepris i 2012, 2015 og 2020 2. Gjennomgå internasjonale mål og virkemidler i klimapolitikken. Særlig skal man vurdere utviklingen i Europa, og se på hvilke konsekvenser den kan ha for norske virkemidler. 3. Vurdere behovet for nye eller endrede virkemidler i norsk klimapolitikk. Særlig vekt skal legges på virkemidler som bidrar til å oppfylle målet om å redusere utslippene med 15 til 17 millioner tonn innen 2020. Samtidig ønsker man å finne virkemidler som er styringseffektive og kostnadseffektive på lenger sikt. Seminaret som denne rapporten oppsummerer, var et forum for å synliggjøre virkemidler som gjør at de mest effektive tiltakene utløses, og at de blir gjennomført i tide. Hovedspørsmålet for dagen var: Hvordan utforme virkemidlene slik at de blir effektive? Dette seminaret er bare ett av en rekke åpne seminarer etatsgruppen har arrangert. Rapporten er ment for alle som arbeider med utvikling av virkemidler på klimaområdet. Seminaret trakk rundt 120 deltakere fra akademia og ulike fagmiljøer, forvaltningen, næringslivet og organisasjoner. Vi håper at denne oppsummeringen vil være nyttig både for dem som var til stede og andre som ikke var der. SFT, Oslo, august 2009 2
Innhold 1. Hensikt med seminaret og rapporten... 4 2. Viktige budskap fra seminaret... 6 3. Oppsummering av innlegg og diskusjoner... 8 3.1 Dagens virkemidler og norsk klimapolitikk... 8 3.2 Tema 1: Overordnede virkemidler for Klimakur 2020... 10 Hvordan løser vi klimakrisen?... 10 Vi må handle raskt... 11 Hovedpunkter tema 1... 12 3.3 Tema 2: Virkemidler for atferdsendringer... 13 Vi må øke kunnskapsnivået for å endre atferd... 13 Vi må forstå hvilke krefter som motvirker gjennomføring av lønnsomme tiltak før barrierene kan overvinnes... 14 Vi må utvikle og innføre normer for forsvarlig forbruk... 15 Vi må begrense størrelsen i økonomien nivået på forbruket... 16 Hovedpunkter tema 2... 17 3.4 Tema 3: Virkemidler for teknologisk utvikling... 18 Ny teknologi må bli lønnsom staten må ta en stor del av ansvaret og risikoen ved teknologiutvikling... 18 Hovedpunkter tema 3... 20 4. Vedlegg: Momenter fra innledere... 22 "Atferdsøkonomi"; Steffen Kallbekken, CICERO.... 22 "Klimakrisen: Hva kan vi gjøre?", Ottar Brox, NIBR... 23 "Samvirke mellom virkemidler", Annegrete Bruvoll, SSB... 25 "Endret mobilitet rammebetingelsene avgjør", Arvid Strand, TØI... 26 "Virkemidler for atferdsendring", Holger Schlaupitz, NNV.... 28 "Klimapolitikk - langt mer enn ny teknologi", Arild Vatn, Noragric, UMB... 31 "Kostnadseffektiviteten i hvilket perspektiv?", Unni Berge ZERO... 32 "Virkemidler for teknologiutvikling", Knut H. Alfsen, CICERO.... 34 Plan B verdiskaping for lavutslippsøkonomien, Jon Fixdal, Tek.rådet... 35 "Virkemidler i klimapolitikken", Thorleif Enger, tidl. konsernsjef i Yara.... 36 3
1. Hensikt med seminaret og rapporten Hensikten med seminaret var en bred idédugnad om virkemidler i klimapolitikken, og der hovedspørsmålet ble formulert som; Hvordan utforme virkemidlene slik at de blir effektive? Innleggene ble organisert i tre temabolker, se fullstendig program i Boks 1. Med virkemidler menes de driverne som medvirker til at utslippsreduserende tiltak blir gjennomført. Med tiltak menes de fysiske endringene som gir utslippsreduksjoner. Utfordringen er å finne og få på plass de virkemidlene som gjør at de mest effektive tiltakene utløses, og at de blir gjennomført i tide. I kapittel 2 kan leseren skaffe seg et raskt innblikk i de mest omtalte temaene fra seminaret. Kapittel 3 oppsummerer hovedpunktene fra innlederes innlegg, opponentenes kommentarer og plenumsdiskusjonene. I kapittel 4 er innledernes egne kommentarer/tilleggsopplysninger til sine innlegg. Innleggene fra seminaret kan studeres i sin helhet på www.klimakur 2020.no. Rapporten og oppsummeringen er skrevet av Eivind Selvig, Civitas og Espen Sørbye Frederiksen, CSR Consulting, på oppdrag fra SFT. Oppsummering er forsøkt holdt i en objektiv form med henvisning til innlegg og diskusjoner. Det er valgt å fokusere på de mest sentrale temaene på seminaret. I en slik rapport er det vanskelig å fange opp alle synspunkter og spørsmålsstillinger som kommer, men vi håper de fleste temaer er tilfredsstillende dekket innenfor rapportens begrensede omfang. 4
BOKS 1 Program Tema 1: Overordnede virkemiddelutfordringer "Atferdsøkonomi" Steffen Kallbekken, CICERO "Norsk klimapolitikk - overordnede virkemiddelutfordringer" Hans Chr. Bugge, Universitetet i Oslo "Samvirke mellom virkemidler" Annegrete Bruvoll, SSB "Klimakrisen - hva kan vi gjøre?" Ottar Brox, NIBR Respons fra opponenter og publikum: Terje Osmundsen, direktør Scatec Solar Haakon Vennemo, EconPoyry Tema 2: Virkemidler for atferdsendringer Endret mobilitet - rammebetingelsene avgjør Arvid Strand, TØI "Virkemidler for atferdsendringer" Holger Schlaupitz, Naturvernforbundet Klimapolitikk - langt mer enn ny teknologi Arild Vatn, UMB Respons fra opponenter og publikum: Hege Westskog, CICERO Eivind Stø, Statens institutt for forbruksforskning Tema 3: Virkemidler for teknologisk utvikling Virkemidler for å gjøre 90 prosent klimakutt mulig Unni Berge, Zero "Virkemidler for teknologiutvikling" Knut Alfsen, CICERO "Plan B - verdiskapning for lavutslippsøkonomien" Jon Fixdal, Teknologirådet Alvorlig konflikt mellom mål og resultater i klimapolitikken Thorleif Enger, tidl. konsernsjef Yara Respons fra opponenter og publikum: Brita Bye, SSB Marius Holm, Bellona Åpen diskusjon og oppsummering i plenum (Fra paneldebatten om overordnete virkemiddelutfordringer. Foto: SFT) 5
2. Viktige budskap fra seminaret De norske mål og delmål i klimapolitikken er store reduksjoner i innenlands utslipp fram mot 2020 og være et klimagassnøytralt land innen 2030/2050. Se boks 2 for presis gjengivelse av de norske klimapolitiske målene. For å nå mål og delmålene i klimapolitikken må virkemidler utløse tiltak som gir raske og store innenlandske utslippsreduksjoner i tillegg til bruk av internasjonal kvotehandel og andre mekanismer som sikrer utslippsreduksjoner i andre land. Klimakur 2020s anbefalinger om virkemiddelbruk for å oppnå innenlands utslippsreduksjoner skal inneholde vurderinger om styringseffektivitet og gjennomføringstempo. Det skal sannsynliggjøres at anbefalt virkemiddelbruk vil gi tilstrekkelige utslippsreduksjoner i tide. Det er nødvendig med samspill mellom flere virkemidler og rask iverksetting. Flere av innlederne understreket behovet for omfattende og raske utslipps reduksjoner for å dempe klimaendringene, og at det er kort tid til delmålene skal innfris i 2020. Det ble påpekt at dette nødvendiggjør rask oppstart og et samspill mellom ulike virkemidler for å overvinne barrierer og sikre tilstrekkelig gjennomføringskraft. Virkemidlene må utformes slik at de sikrer at de samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltakene iverksettes. Det er derfor sentralt å forstå hvilke krefter som virker mot gjennomføring av tiltakene, slik at virkemidlene kan tilpasse deretter. Kunnskapsnivået om klimaproblemet og løsningene må økes. De fleste mennesker handler i forhold til hva de mener er riktig å gjøre. Begrenset rasjonalitet i klimavalg skyldes mangel på informasjon/kunnskap, understreker flere av innlederne. Kunnskapsnivået må derfor heves i hele samfunnet; i det offentlige, i det private næringslivet og allmennheten forøvrig. Dette må gjøres i dialog mellom borgerne/allmennheten, næringslivet og offentlig sektor. I konkurranse med andre aktuelle verdenskriser må oppmerksomheten og innsatsen for å heve kunnskapsnivået om klimakrisen reflektere krisens omfang. Virkemidlene som iverksettes må treffe på tre nivåer effektivteknologi, substitusjon av innsatsfaktorer og redusere forbruksvolum. Ekspertene på seminaret er enige om klimakrisens omfang og alvorlighet, og at det er nødvendig å sette inn virkemidler på tre nivåer/områder parallelt: Effektivisere samt utvikle og anvende ny teknologi (effektivitet) Staten må ta et betydelig ansvar som teknologiutvikler og sørge for at de mest klimagasseffektive teknologiene blir allment kjent og lønnsomme å ta i bruk. Eksempler på virkemidler som må kombineres: Subsidier, feed-in tariffer, premier, offentlige innkjøp, støtte til F&U og demonstrasjonsanlegg, standarder og andre typer lovregulering, supportfunksjoner for nye teknologier. Endre sammensetning i forbruket (substitusjon) En vridning av forbruket bort fra karbonintensive produkter og aktiviteter kan oppnås gjennom en høyere pris på CO 2. Det vil gjøre flere klimagassreduserende tiltak og alternative innsatsfaktorer bedrifts- og privatøkonomisk lønnsomme å ta i bruk. I tillegg kan utvikling av nye normer for forsvarlig forbruk øke gjennomslagskraften for gode klimaløsninger. Eksempler på virkemidler: CO 2 -avgift, normer/retningslinjer for forbruk, lovregulert krav om eller standarder for klimarapportering for private bedrifter og offentlige virksomheter, offentlige program for å øke kunnskap om lavkarbon alternativene. 6
Begrense størrelsen av forbruket (volum) Den generelle kraftige økonomiske veksten i verdenssamfunnet har medført et sterkt økende forbruk per personspesielt i de vestlige landene, men resten av verdens befolkning følger etter. En samtidig sterk befolkningsvekst er med på å forsterke veksten i energi og annen ressursbruk. De rådende økonomiske systemer har vekst som forutsetning for å fungere. Klimakrisen og finanskrisen peker i retning av at det må etableres en ny type økonomi med andre mål for suksess. For eksempel at aktørene måles på samfunnsansvar; miljøvennlighet og ansvarlighet, i tillegg til eller istedenfor økonomisk vekst og utbytte. Det er usikkerhet om det bør anvendes virkemidler for å oppnå en slik omlegging, eller om en ny økonomi vil vokse frem som et resultat av virkemidler på andre nivåer og formål. Eksempel på et virkemiddel som kan bidra til en omlegging til en ny type økonomi: Rapporteringsplikt på parametere som visergrad av samfunnsansvar hos private bedrifter og offentlige foretak. Det er imidlertid noe uenighet om den innbyrdes styrken og rollen til de ulike virkemiddeltypene. Klimaproblemets alvorlige karakter og at det haster med å redusere klimagassutslippene, må være det førende kriterium for valg av virkemidler. I seminaret kom det opp ulike forslag til hvilke kriterier som bør legges til grunn for valg av virkemidler i den nye klimapolitikken. Både innledere, opponenter og plenum understreket at problemets alvorlige karakter og at det haster med å redusere klimagassutslippene, må være det førende kriterium. Dette innebærer en kriseforståelse og at det haster med tiltaksgjennomføring, men også at målene som er fastsatt skal overholdes på lang sikt. Store utslippsreduksjoner skal skje raskt, og det er vesentlig at utslippene holdes lave på lang sikt (lavutslippssamfunnet). Flere pekte på behovet for et bedre samspill mellom de økonomiske, regulative/juridiske og informative virkemidlene. Det ble fremhevet av flere av innlederne at økonomiske virkemidler som kvoter, avgifter, mv., påvirker markedsprisene og dermed sikrer en flat og jevn virkning i alle sektorer. Virkemidlene vil hvis de utformes riktig, gi langsiktige og varige strukturelle endringer og utslippsreduksjoner som vil vedvare. Økonomiske virkemidler bør være grunnfundamentet i enhver klimapolitikk. Omfanget/størrelsen på utslippsreduksjonene som kan oppnås er i stor grad avhengig av hvor store prisdifferanser som implementeres. Differansen må være så stor at det ikke er tvil om signalet til forbruker. Andre innledere påpekte at det innen visse områder og på grunn av andre samfunnshensyn, kan være vanskelig å gjennomføre tilstrekkelige prisdifferensieringer som sikrer høytgjennomføringstempo og store nok utslippsreduksjoner. I slike tilfeller må det i tillegg tas i bruk regulative/juridiske virkemidler som virker direkte på disse områdene og sektorene. Informative virkemidler må anvendes for å øke det allmenne kunnskapsnivået om problemet og øke forståelsen for hvorfor det er iverksatt både økonomiske og regulative virkemidler. Flere innleder og deltagere på seminaret understreket at administrative virkemidler, dvs. regulative og informative, er helt nødvendige for å sikre at målet om store utslippsreduksjoner og lavutslipps/nullutslippssamfunnet nås til rett tid. 7
3. Oppsummering av innlegg og diskusjoner Dette kapittelet omtaler de sentrale temaene i seminaret med referanser til innlegg og diskusjoner. Seminarets første del omhandlet overordnete virkemidler i norsk klimapolitikk. Dette ble etterfulgt av en del om virkemidler for atferdsendringer før siste del om virkemidler for teknologisk utvikling. Hver del innhold et bredt utvalg av innlegg og kommentarer fra respondenter. Seminaret ble avsluttet med en fellesdiskusjon der salen ble invitert med i debatten. 3.1 Dagens virkemidler og norsk klimapolitikk Ellen Hambro gjennomgikk mål og delmål i norsk klimapolitikk og innholdet i Klimakur 2020-oppdraget, se boks 2. Hun oppfordret seminardeltagerne om å ikke gå ned i skyttergravene i arbeidet med å utforme den nye klimapolitikken, en klimapolitikk for fremtiden. Hun understreker at spørsmålene om valg og sammensetning av virkemidler må drøftes åpent og fordomsfritt for å finne felles løsninger på tvers av fagområder og sektorer. Virkemidler er de styringsverktøy myndigheter kan benytte for å påvirke befolkningens handlemåte. Virkemidlene kan dermed utløse både fysiske tiltak og atferdsendringer. Det er to hovedgrupper av virkemidler; økonomiske og administrative (juridiske reguleringer, informasjon, fysiske). Disse bør kombineres. I norsk miljøpolitikk ble det på 70- og 80-tallet i hovedsak benyttet juridiske virkemidler som konsesjonskrav, erstatningskrav, krav til innhold i produkter, mv. De økonomiske virkemidlene kom sterkere inn på 90-tallet med mineraloljeavgift, CO2-avgift, mv. I norsk og internasjonal klimapolitikk er hovedvekten lagt på økonomiske virkemidler. Noen av årsakene er klimaproblemets globale karakter, at det ikke spiller noen rolle hvor utslippsreduksjonene skjer rent geografisk, at det er mange utslippskilder, myndighetene ikke har tilstrekkelig kunnskap om tiltakskostnadene og at det er et entydig forhold mellom bruk av fossilt brensel og utslipp. Tidligere har også tidsperspektivet vært trukket inn; det har ikke vært akutte og irreversible miljøskader og det har derfor ikke hastet med å redusere eller løse problemet. I dag er det en annen forståelse og kunnskap om klimaproblemet. Det er bred enighet om at verden står overfor en klimakrise og at en rekke av skadene som klimaendringene forårsaker kan bli irreversible. De globale konsekvensene kan bli svært store og true livsgrunnlaget for en stor del av jordens befolkning, og FNs klimapanel understreket i sin siste rapport (2007) at det haster med å redusere klimagassutslippene. Den globale utslippstoppen bør ikke nås seinere enn 2020, og utslippsreduksjonene må være i størrelsesorden 50-85 prosent innen 2030-50. 1 Dette perspektivet stiller ny krav til sammensetningen av virkemidlene og til styrken av dem. 1 FNs klimapanels 4. hovedrapport, 2007. 8
BOKS 2 Norges klimapolitiske mål og Klimakur 2020 I dag er det tverrpolitisk enighet 2 om at: Norge frem til 2020 skal påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990, og at utslippene i Norge som en del av dette skal reduseres med 15 17 millioner tonn CO2-ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i Nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert. Norges Kyoto-forpliktelse skjerpes med ti prosentpoeng til 9 prosent under 1990-nivå, og at en betydelig del av reduksjonene skal skje gjennom nasjonale tiltak. Ekstraforpliktelsen skal i stor utstrekning innfris gjennom finansiering av utslippsreduserende tiltak i andre land, i hovedsak i utviklingsland. Norge skal være karbonnøytralt senest i 2050 og allerede i 2030 dersom også andre industriland tar på seg store forpliktelser som en del av en global og ambisiøs klimaavtale. at det er et langsiktig mål at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Midtveis i den første Kyoto-perioden (2010) skal Regjeringen legge fram for Stortinget en vurdering av klimapolitikken og behov for endrede virkemidler. 3 Figur B1: Norske klimagassutslipp fra 1990 til 2008 samt framskrivninger og mål for utslippsreduksjoner fram til 2020. (SFT, 2009) Klimakur 2020 skal bidra til å belyse tiltakspotensial og virkemiddelbruk som synes nødvendig for å nå de gitte reduksjonsmålene i 2020 og 2030. Klimakur 2020 skal legge fram en sluttrapport i november 2009. Sluttrapporten skal dekke følgende punkter: Vurdere forventet kvotepris i 2012, 2015 og 2020 Gjennomgå internasjonale mål og virkemidler i klimapolitikken. Særlig skal man vurdere utviklingen i Europa, og se på hvilke konsekvenser den kan ha for norske virkemidler. Vurdere behovet for nye eller endrede virkemidler i norsk klimapolitikk. Særlig vekt skal legges på virkemidler som bidrar til å oppfylle målet om å redusere utslippene med 15 til 17 millioner tonn innen 2020. Samtidig ønsker man å finne virkemidler som er styringseffektive og kostnadseffektive på lenger sikt. Seminaret om virkemidler som denne rapporten omhandler, er et kunnskapsbidrag til denne delen av oppdraget. Klimaforlikets målsettinger om nasjonale utslippsreduksjoner er sektorovergripende og har betydning for fremtidig atferd og utvikling på de fleste samfunnsområder. Det er derfor viktig at offentlige myndigheter innenfor alle sektorer som har betydning for klimapolitikken, styrer etter de nasjonale klimapolitiske målsettingene. 4 2 Klimaforliket 16. januar 2008. 3 St. meld. Nr. 34 (2006-2007) om Norsk klimapolitikk og Innst. S. nr. 145 (2007-2008) 4 Dokument nr. 8:60 (2008 2009). 18. mars 2009. 9
3.2 Tema 1: Overordnede virkemidler for Klimakur 2020 Vi må slakte noen hellige kuer en generell diskusjon om virkemidler gir liten mening. Diskusjonen må knyttes direkte til de konkrete oppgavene som er beskrevet i SFTs tidligere tiltaksanalyser, Hans Chr. Bugge, Universitetet i Oslo Samfunnet betraktes som aggregat av utilsiktede konsekvenser, Ottar Brox, NIBR Store delar av forureinarane får ingen signal om skadeverknadane ved utsleppa, Annegrete Bruvoll, Forskningsavdelinga SSB. I noen tilfeller kan regulering være et mer effektivt virkemiddel enn økonomiske incentiver, Steffen Kaldbekken, CICERO. Innlegg Steffen Kaldbekken, CICERO, Atferdsøkonomi Hans Chr. Bugge, Universitetet i Oslo, Norsk klimapolitikk overordnete virkemiddelutfordringer Annegrete Bruvoll, SSB, Samvirke mellom virkemidler Ottar Brox, NIBR, Klimakrisen hva kan vi gjøre? Respons Terje Osmundsen, direktør Scatec Solar Haakon Vennemo, EconPoyry Hvordan løser vi klimakrisen? Må vi tenke nytt eller bare bruke det som for lengst er tenkt?, spør professor Bugge. Han har fulgt klimadebatten i 20 år. Det er lagt fram fire store statlige utredninger og fem stortingsmeldinger om klimapolitikken, en rekke andre stortingsmeldinger, budsjettproposisjoner, mv. som bla. behandler virkemidler og tiltak i norsk klimapolitikk, og innført CO 2 -avgift på petroleumsprodukter i de fleste sektorer, et klimagass-kvotesystem etter EU-modell, et energifond, mv.. Resultatet er stadig en jevn økning av utslippene. Hvorfor har vi ikke lykkes? Bugge peker på at vi må slakte noen hellige kuer. Diskusjonen om virkemidler må knyttes direkte til de konkrete oppgavene som er beskrevet i tidligere og nye tiltaksanalyser, det må legges mindre vekt på kostnadseffektivitet og mer vekt på styringseffektivitet. Kostnadene er uansett små sett i forhold til de sannsynlige konsekvensene. En mer nyansert og pragmatisk holdning til ulike virkemidlers kostnads- og styringseffektivitet er nødvendig; intet virkemiddel er perfekt. Han foreslår en diskusjon om: - mer øremerking av avgift- og kvoteinntekter til klimatiltak, jfr. EU og USA - klarere langsiktige forpliktende mål og rammer for sektorene - klare rammer for det kommunale selvstyret i klima- og arealplanlegging; muligheter for pålegg. Mulighetene i plan- og bygningsloven må brukes. Bugge reiser til slutt spørsmålet om det kanskje er behov for et nytt forvaltningssystem og en ny klimalov som et sentralt regulativt virkemiddel. Etter 20 år med norsk klimapolitikk og jevnt økende utslipp kan mye tyde på at systemet ikke fungerer som det skal, men det kan også være mangel på politisk vilje og mot? Det er viktig å vurdere hindringer og mangler i 10
eksisterende lover, sektorlovgivningen bør gjennomgås med et klimaperspektiv. I forvaltningen må noen ha ansvaret for helheten og en sektorovergripende funksjon; et tungt permanent organ for framdrift, samordning, lovutvikling, mv. som bør definere plikter og rettigheter, for eksempel til Stortinget om regelmessig klimabudsjettering og rapportering. Denne prosessen krever langsiktighet der 2020 bare blir et skritt på veien. Samfunnet betraktes som aggregat av utilsiktede konsekvenser minner professor Brox om. Det er negative konsekvenser av gode gjerninger som har ledet oss inn i klimakrisen og for øvrig alle andre kriser verden står overfor eller har opplevd. Andre kriser som rammer verden i dag, som finanskrisen, må også løses med sterke virkemidler. Finnes det felles løsninger for en finanskrise og en klimakrise? Hvor oppstår det interessekonflikter mellom aktuelle kriser? Kan vi lære noe av historiske løsninger av andre kriser? Brox siterer Rahm Emanuel, White House chief-of-staff: Rule one: Never allow a crisis to go to waste, og påpeker at kriser gir anledning til store og omveltende samfunnsendringer. Det finnes imidlertid ingen enkle svar på hvordan en løser en klimakrise eller en hvilken som helst annen krise. Brox peker på at en viktig nøkkel for å oppnå aksept i befolkningen er å utvikle tiltak og innføre virkemidler med bivirkninger (tilleggseffekter) som umiddelbart oppleves som positive. Man bør unngå virkemidler og tiltak som gir klimaskeptiske politikere større oppslutning, f.eks. 5 øre økning i CO 2 -avgiften på drivstoff. I noen tilfeller kan regulering være et mer effektivt virkemiddel enn økonomiske incentiver, fastslår samfunnsøkonom Kaldbekken. Han trekker fram to gode eksempler på dette; arealplanlegging og tekniske byggestandarder (begge knyttet til plan- og bygningsloven). I disse tilfellene er regulering bedre egnet enn økonomiske incentiver på grunn av til dels svært langt tidsperspektiv på investeringene samt prinsipal-agent problemer (spesielt for bygg), dvs. det er andre som får fordeler av klima investeringene enn den som investerer. Han viser videre til at ulike typer informasjon og kunnskapsformidling er helt sentralt og nødvendig for å oppnå aksept for innføring av nye ordninger, enten det er økonomiske incentiver eller reguleringer. For å øke gjennomførbarheten må det bygges tillitt til at miljøavgiftene medfører positive miljøvirkninger og at inntektene fra avgiftene anvendes på en fornuftig måte som kommer aktørene til gode. Store delar av forureinarane får ingen signal om skadeverknadane ved utsleppa, konkluderer forskningsleder Bruvoll. Dagens CO 2 -avgift er svært differensiert mellom sektorer. I utgangspunktet bør aktører møte samme CO 2 -pris for å sikre en kostnadseffektiv klimapolitikk. I dag er enkelte helt fritatt for CO 2 -avgiften, mens andre betaler langt mer (300-850 NOK/tonn klimagass) enn for eksempel kvoteprisen i EUs kvotemarked (ca 200 NOK høsten 2008). Aktører som står for ca 20 prosent av norske klimagassutslipp får dermed ingen prissignaler om at utslippene gir skadevirkninger. På den annen side er en rekke aktører utsatt for dobbel virkemiddelbruk, dvs. at det er innført flere virkemidler mot samme mål uten at disse er koordinert. Klimaelementene i energipolitikken representerer dobbel virkemiddelbruk. Dette kan medføre at virkemidlene motvirker hverandre og klimagassreduksjonene uteblir. Bruvoll peker på at løsningen kan være å kombinere et bredere og mindre sektordifferensiert avgifts/ kvotesystemet med direkte reguleringer der prising av utslipp er administrativt vanskelig. Vi må handle raskt For å nå delmålene i Klimakur 2020 må det handles raskt; virkemidlene må innføres raskt, de må virke raskt og utløse tiltak som gir tilstrekkelig størrelse på utslippsreduksjonene. En 11
hovedkonklusjon som kan trekkes på bakgrunn av innleggene er at for å oppnå dette er nødvendig med et større samspill mellom mange ulike virkemidler, og at det må legges større vekt på styringseffektivitet. Kaldbekken poengterer at informasjon er grunnleggende for å skape forståelse rundt hva som skal løses. Det er viktig med informasjon om klimakrisen generelt og informasjon om hvert virkemiddel konkret for å skape tilstrekkelig oppslutning. Miljøgevinsten må vises når virkemidlene tas i bruk. Informasjon om klimakrisen og virkemidler i klimapolitikken vil rimelig nok konkurrere med all annen informasjon. Eksempler har vist at individuell markedsføring er svært effektiv for å motvirke både interne og eksterne barrierer. Kanskje kan vi lære av internasjonale kommersielle aktører i hvordan innføre nye behov hos mange mennesker på kort tid? Vi skal ikke lenger diskutere om avgiftene er for høye eller for lave, opponerer direktør Osmundsen mot Bruvoll, alle betaler for lite. Ikke alle tåler høyere avgifter så da må vi finne en måte å løse det problemet. Osmundsen understreker behovet for at klimalovgivningen får samme slagkraft som handlingsregelen (dvs. tverrpolitisk enighet om å begrense bruken av inntektene fra oljevirksomheten, red. anm.). Andre forslag er å åpne for større lokalt selvstyre innenfor andre rammer enn i dag, pålegg om karbonbudsjettering i kommunal sektor, forbud mot enkelte av klimagassene, jf. Montrealprotokollen og forbud mot bruk av ozonnedbrytende gasser. Høye og riktige priser må ligge i bunnen, men gulerøtter er nødvendig opponerer forsker Vennemo. For å få oppslutning om avgifter eller restriksjoner må gevinstene synliggjøres umiddelbart, understreker han og støtter med det både Kaldbekken og Brox. Hovedpunkter tema 1 Noen av hovedpunktene fra innledere, opponenter og diskusjonen: - Vi må handle raskt - Klimakriseforståelsen må økes hos alle aktører - Klima må få en plass i krisehåndteringsbildet hos alle aktører - Virkemidler og mål må stå i sammenheng med hverandre vi må ta konsekvensene av de målene som er satt - Positive umiddelbare effekter av virkemidlene som innfases må synliggjøres - Kostnadseffektivitet er nødvendig, men man må også være villig til å gå inn med direkte virkemidler, regulative, og som medfører tvang til å handle. - Risiko for karbonlekkasje må tas med i vurderingene av virkemidlene - Karbonbudsjettering må inn som krav på samme måte som økonomisk budsjettering i både privat og offentlig virksomhet - Karbonfotavtrykk og personlige karbonkvoter bør vurderes for å få et mer balansert/riktig bilde på klimakonsekvensene av vårt forbruk - Det stilles spørsmål ved om dagens arbeidsform og system i forvaltningen klarer å håndtere klimakrisens alvorlighet og omfang. 12
3.3 Tema 2: Virkemidler for atferdsendringer Utfordringen er å gjøre kjent kunnskap om klimagassutslipp, transport, mobilitet og atferd anerkjent og få denne kunnskapen til å bli premissgivende ved vedtak, Arvid Strand, TØI Atferd er ikke motivert bare av egeninteresse, den er også en funksjon av organisering av samfunnet og dets institusjoner. Virkemidler som kun spiller på egeninteresse kan derfor svekke viljen til å støtte politikk som øker individuelle kostnader og svekke eksisterende normer om riktig og ansvarlig atferd, Arild Vatn, UMB. Det må brukes både positive og restriktive virkemidler for å endre individers og organisasjoners atferd, Holger Schlaupitz, Norges Naturvernforbund Miljøvennlighet må bli en del av bedriftens målstruktur, Arild Vatn, UMB Individene må involveres og mobiliseres både som forbrukere og samfunnsaktører individer er en ressurs, Eivind Stø, SIFO Innlegg Arvid Strand, professor dr ing, TØI: Endret mobilitet rammebetingelsene avgjør Holger Schlaupitz, Naturvernforbundet: Virkemidler for atferdsendringer Arild Vatn, professorumb: Klimapolitikk langt mer enn ny teknologi Respons Hege Westskog, samfunnsøkonom, CICERO Eivind Stø, forskningsleder, SIFO (Statens institutt for forbruksforskning) Vi må øke kunnskapsnivået for å endre atferd Strand understreker at sammenhengene mellom klimagassutslipp, transport, mobilitet og atferd er godt dokumentert, se Figur 1. Det som synes å være den største utfordringen er å få denne kunnskapen anerkjent i befolkningen og hos politikere, slik at den blir premissgivende ved individenes valg og politikernes vedtak. Figur 1 Transport og klimapyramide. Kilde: Reduksjon av transportomfang og klimagassutslipp. Statens vegvesen Region øst desember 2008. 13
Strand fremhever tiltak og virkemidler som: - Informasjon og kunnskap - Avgifter og andre økonomiske virkemidler som påvirker prisene og konkurranseforholdet mellom ulike transportmidler - Investeringer i infrastruktur for kollektiv, sykkel og gang som bygger opp under en arealbruk som ikke krever bruk av bil - Avstå fra investeringer i veikapasitet og veier for høy hastighet - politiske vedtak med klimakrisen som premiss Vatn peker på at nyere forskning viser at atferd ikke er motivert bare av egeninteresse og at virkemidler som spiller på egeninteressen kan svekke viljen til å støtte politikk som øker individuelle kostnader og svekke allerede eksisterende normer rettet mot riktig/ansvarlig atferd. Det er derfor viktig at virkemidlene utvikles i dialog med borgeren for å sikre aksept og best mulig effekt. Han oppfordrer til deltakende prosesser der borgeren får status som en som tar ansvar. Tydelige definisjoner av hovedmål og delmål i klimapolitikken er påkrevet for effektiv dialog med borgeren. Stø viser i sin kommentar til innlederne, til at det er viktig å skape/gjøre noe sammen skape den kollektive ide gjennom en arena for dialog mellom individ og samfunn. Han støtter Vatn og understreker at individene må mobiliseres ikke bare som forbrukere men også som aktive samfunnsaktører - individer er en ressurs. Kaldbekken (innleder under tema 1) pekte i sitt innlegg på at informasjon trolig er den viktigste nøkkelen til å overkomme barrierer og få aksept for innføring av virkemidler som tvinger fram endret atferd. Alle må gjennom et klimakurs, mener Vatn og peker på at kunnskap om klima ikke kommer av seg selv. I konkurranse med andre aktuelle verdenskriser må kunnskapsformidlingen og kunnskapsnivået om klimakrisen reflektere krisens omfang og alvorlighet. Vi må forstå hvilke krefter som motvirker gjennomføring av lønnsomme tiltak før barrierene kan overvinnes Schlaupitz viser til dokumentasjon fra IPCC og IEA om at energieffektivisering er det tiltaket som gir de største reduksjonene i utslipp av klimagasser. Dette krever imidlertid både atferdsendring og at kjente energi- og klimaeffektive teknologier tas i bruk. Han viser videre til at det er mange lønnsomme tiltak som ikke gjennomføres (se Figur 2). Ved utformingen av virkemidler er det derfor viktig å forstå hvilke krefter som motvirker gjennomføringen av disse tiltakene, og det er først da barrierene kan overvinnes. 14
Figur 2 Eksempel på en kostnadskurve (merkostnader utover business-as-usual) for reduksjon av klimagasser (Kilde: Global GHGAbatementCostCurve v2.0) Figur 2 viser utslippsreduserende tiltak med tilhørende kostnad, energieffektivisering og anvendelse av ny teknologi. Tiltak under grafens x-akse viser klimatiltak som er lønnsomme med dagens priser og virkemidler. Tiltak over x-aksen viser tiltak som i dag ikke er lønnsomme. De ikke-lønnsomme tiltakene kan bli lønnsomme dersom prisen på CO 2 blir høyere eller teknologien blir biligere. På grunn av andre hindringer enn de kostnader som er inkludert i vurderingen av tiltakene, gjennomføres ikke en rekke av de lønnsomme tiltakene. Schlaupitz trekker frem at Enovas støtteordninger til energieffektiviserende tiltak må forbedres og ha en størrelse som tilsvarer støtteordningene for ny energiproduksjon. Det er ikke fornuftig politikk at ny produksjon får høyere tilskudd/støtte enn det å frigjøre elektrisitet ved å effektivisere sluttbruken. Videre foreslår han skattefradrag for energieffektiviserende tiltak for norske husholdninger, og at målet i norsk lovgivning bør være passivhusstandard innen 2012 og deretter aktivhus (energiproduserende hus). Westskog spør i sin kommentar til innlederne: Hva holder politikere og byråkrater igjen for å ta i bruk effektive klimavirkemidler? Hun peker på at politikerne (les: statlig virksomhet/sektorer) må gå foran som gode eksempler. Situasjonen i dag er at det gjøres mer i kommuner og private bedrifter enn det statlige politiske myndigheter legger opp til. Vi må utvikle og innføre normer for forsvarlig forbruk En måte å tvinge gjennom endring i sammensetningen av forbruket er å avgiftsbelegge forbruk med stort karbonavtrykk. Det er generell enighet om at prisen på CO 2 (karbon) må bli høyere. Høyere CO 2 -avgift vil gjøre flere klimatiltak lønnsomme og dermed mulige for bedrifter å gjennomføre. Dette vil igjen utløse flere teknologiprosjekter, mener Vatn. Samtidig er en avgiftsøkning komplisert politisk hvis ikke det er allmenn kunnskap om hvorfor avgiften innføres. Endring i sammensetningen av forbruket krever derfor utvikling av normer for forsvarlig forbruk i dialog med samfunnet/befolkningen, hevder Vatn. Strand mener faglige og politiske myndigheter må anerkjenne kunnskapsstatus om klimatiltak og at de har et tungt ansvar for at dette legges til grunn i all saksfremstilling og politiske 15
beslutningsprosesser. Berge fra Miljøstiftelsen Zero (innleder under tema 3) deler dette synet og foreslår at klimahensyn mye tydeligere innføres som premiss i konsesjonssystemet og for alle offentlige innkjøp. Flere spørsmål og kommentarer fra salen retter fokus mot transportsektoren, og foreslår at Klimakur 2020 konsentrerer seg om virkemiddelbruk for å kutte utslipp i transportsektoren. Strand minner om at på tross av innføring av CO 2 -avgift på drivstoff og andre virkemidler innen transportsektoren,så har utslipp fra transport økt jevnt også de siste 20 årene. Virkemiddelbruken må altså endres slik at den treffer bedre. Det kan være snakk om å la være å investere i veger eller redusere investeringene og utbyggingsstandarden på det som bygges. Gitt det vi vet om transportsektoren og klimagassutslipp, og om bystruktur og mobilitet, hvorfor skal vi sett fra et klimaperspektiv bygge veger i byområder som bedrer konkurranseforholdet i bilens favør heller enn å tilrettelegge for å gå, sykle og reise kollektivt?, sier Strand. Vi må begrense størrelsen i økonomien nivået på forbruket Den store økonomiske veksten i verden har medført et enormt ressurs- og energibehov, og en rekke forurensningsproblemer. Klimagassutslipp med klimaendringer som konsekvens anses i dag som en av de største trusler for menneskeheten. Historisk befolkningsvekst i store deler av verden er med på å forsterke dette problemet. Forskning om sammenhengene mellom økonomisk vekst og lykke viser at lykke-indeksen, se Figur 3, flater ut når inntekt per person overstiger 5-6.000 dollar og nærmest avtar ved inntekt mer enn 20.000 dollar per person. Figur 3: Sammenheng mellom lykke og gjennomsnittlig inntekt per person i ulike land. Kilde: Layard, 2003. Vatn viser til at vi i dag er på en vekstbane som tilsvarer 8-10 ganger høyere BNP pr. århundre. Dette gjør det mye vanskeligere å løse klimakrisen enn om veksten hadde vært langt lavere. Det er det ingen mekanismer institusjoner i dagens system som gjør at økonomien vil slutte å vokse. Vi er i den paradoksale situasjonen at befolkningen i rike land 16
må øke forbruket for å unngå økonomiske kriser. Vi blir imidlertid ikke noe lykkeligere av ennå mer vekst og større forbruk, jf. Figur 3. Vi trenger å utvikle måter å organisere økonomien på som kan sikre investeringsvilje selv ved lavere økonomisk vekst understreker Vatn. Det betyr at miljøvennlighet må inn i bedriftenes målstrukturer, og det må skapes fordelingsmekanismer som ikke er avhengig av sterk vekst. Innføring av CSR (Corporate Social Responsibility) eller samfunnsansvar i bedrifter, kan være et virkemiddel for å få miljøvennlighet inn i målstrukturer og få miljø/klima som dimensjonen inn i moderne virksomhetsstyring. Kan vi la være å stille spørsmål ved forbruksveksten? utfordrer Westskog. Den generelle bruken av råvarer må reduseres, svarer Vatn, og påpeker at vi ikke kommer unna en omlegging som stimulerer til redusert forbruk av ressurser. Det må etableres en type økonomi som er mindre energikrevende enn dagens. Generell råvaremangel på verdensbasis i kombinasjon med dramatisk befolkningsøkning understreker behovet for en omlegging av økonomien. Vatn peker på at det imidlertid er usikkerhet om det bør anvendes virkemidler for å oppnå en slik omlegging, eller om en ny økonomi vil vokse frem som et resultat av virkemidler på andre nivåer og formål. Hovedpunkter tema 2 Noen av hovedpunktene fra innledere, opponenter og diskusjonen: - Kunnskapsnivået må heves for å endre atferd - Utfordringen er å få klimakunnskap anerkjent i befolkningen og hos politikerne som premiss for handlinger og beslutninger - Det må i samarbeid med befolkningen utvikles normer for forsvarlig forbruk - Befolkningen tror ikke på klimakrisen fordi politikeren ikke gjør noe - Atferdsendringer på områdene transport, bolig og matkonsum er viktigst. - Størrelsen på økonomien (i verden) må begrenses - Økonomien må organiseres på en måte som sikrer investeringsvilje selv ved lav økonomisk vekst. - Miljø og samfunnsansvar må inn i all virksomhetsstyring, da kan miljøprestasjon danne grunnlag for investeringsbeslutninger - Det må skapes forståelse for årsakene og virkningene av å innføre sterke/strenge økonomiske og regulative virkemidler. - I byområder må vi avstå fra å investere i veier som bedrer bilens konkurranseforhold overfor kollektiv, sykkel og gange. - Det er ikke fornuftig politikk at ny kraftproduksjon får mer støtte (per kwh) enn energisparing 17
3.4 Tema 3: Virkemidler for teknologisk utvikling Både moral og matematikk tilsier at land som Norge må redusere utslipp med 90 prosent, Unni Berge, Zero Det er nødvendig med 50-85 % reduksjon i de globale utslippene innen 2050, og mer enn 80 % reduksjon i i-land. Knut Alfsen, Cicero. Det er vanskelig å finne tegn på at dagens klimapolitikk er tilstrekkelig i forhold til de utfordringer vi synes å stå overfor. Det er nødvendig å omstilles seg til lavutslippsøkonomien, Jon Fixdal, Teknologirådet. Det er industrien som må nå målene, Thorleif Enger, tidl. konsernsjef i Yara Innlegg Unni Berge, Zero, Virkemidler for å gjøre 90 prosent klimakutt mulig Knut Alfsen, CICERO, Virkemidler for teknologiutvikling Jon Fixdal, Teknologirådet, Plan B verdiskapning for lavutslippsøkonomien Thorleif Enger, tidl. konsernsjef i Yara Int. Respons Brita Bye, SSB Marius Holm, Bellona Ny teknologi må bli lønnsom staten må ta en stor del av ansvaret og risikoen ved teknologiutvikling Ingen annen sektor enn energisektoren bruker mindre penger på innovasjon og teknologutvikling, hevder Alfsen i sitt innlegg. Teknologiutvikling er drevet av forventing om morgendagens priser og dempet av usikkerheten om fremtidens priser. Det krever derfor et sterkt statlig engasjement og direkte offentlig støtte til teknologiutvikling. Staten må ta ansvaret og risikoen i teknologiutvikling, hevder Vatn, og peker på at det er begrenset hvilken risiko det private markedet vil påta seg. Eksempler på virkemidler som vil fremme teknologiutvikling er i følge Alfsen: Subsidier, feed-in tariffer, premier, offentlig innkjøp, støtte til FoU, støtte til demonstrasjonsanlegg, standarder og andre lovreguleringer. Fixdal er langt på vei enig med Alfsen og Vatn. Han viser til konklusjonene fra teknologirådets utredning Plan B - Verdiskaping for lavutslippsøkonomien : Statlig eierskap, konsesjonsvilkår og statlig støtte er viktig for å oppnå en forsert teknologiutvikling. Noen må ta rollen som katalysator, sier Fixdal og peker på at staten som eier kan la Statoil og Statkraft beholde overskuddene, men øremerke dette til teknologi- og kompetanseutvikling. Også statens øvrige utbytte bør øremerkes innovasjon, teknologiutvikling og utbygging av fornybar energi i regi av andre virksomheter. Berge mener Norge har et internasjonalt ansvar som teknologiutvikler og poengterer at utsetting av bygging av CO 2 -rensing og fangst på Mongstad, utsetter alle andre tilsvarende prosjekter i verden. Det er viktig at det velges noen teknologier som Norge skal være god på og at det settes opp en langsiktig plan for å sikre at disse blir levedyktige. 18
Fixdal peker på at Norge har et stort ansvar for å utvikle ny fornybar energi. Han mener det bør settes statlige målsetninger om 20 TWh vindkraft fordelt på land og til havs innen 2020. Under fellesdiskusjonen pekes det på at om Staten skal ta et ansvar for utvikling av ny teknologi må Finansdepartementet bli med på lasset. Fixdal og Teknologirådet lister opp en rekke virkemidler som kan fremme teknologiutvikling og bruk i materialproduksjon, olje- og gassutvinning og energiproduksjon: - krav om elektrifisering eller fangst og lagring av CO 2 for alle nye konsesjoner - krav om investering i ny fornybar energi for alle olje- og gass-selskaper - la deler av utbytte bli værende i selskaper med statlig eierskap - Statkraft: 10% av investeringer skal gå til innovasjon for ny fornybar energi, og mål om at 20 % av selskapets energiproduksjon skal være fra ny fornybar energi. - Øremerke betydelig andel av statens utbytte fra alle typer selskap, til teknologiutvikling og utbygging av fornybar energi - Krav om energigjenvinning for alle nye anlegg for materialproduksjon (fra dag en). - Krav om energigjenvinning for alle eksisterende anlegg for materialproduksjon innen 2020 - Samme støtte til energigjenvinning som til ny fornybar produksjon - Støtteordning for pilotanlegg - Omstillingspakke (støtte) for eldre anlegg. Må bygge omlandet for anvendelse av ny teknologi For at ny teknologi skal tas i bruk er det viktig med en generell teknologisk kompetanseheving. Det er ikke nok å bare utvikle teknologien, det må også utvikles et teknologisk omland som evner å ta i bruk den nye teknologien, mener Alfsen. Den generelle teknologiske kompetansen må heves. Han peker blant annet på støtteordninger til småbedrifter som et eksempel på et virkemiddel som bidrar til kompetanseheving og vedlikehold av denne, og som vil bidra til at terskelen for å ta i bruk ny teknologi blir lavere. Berge etterlyser et sterkere Miljøverndepartement. Hun mener videre at det er behov for en betydelig kompetanseheving i samfunnet generelt og i offentlig sektor spesielt. Klimahensyn bør integreres i alle spørsmål og beslutninger. Eksisterende klimateknologi må tas i bruk Reguleringer må forholde seg beste tilgjengelig teknologi, mener Enger og understreker at teknologien finnes men den må tas i bruk. Alfsen hevder at implementering av best mulige eksisterende løsninger skal bestemmes av dagens priser. Det betyr at de økonomiske virkemidleneer viktige og effektive hvis de tas i bruk med tilstrekkelig styrke og omfang, dvs. prisdifferansene og gevinstene av å ta i bruk ny teknologi må være store nok til å overvinne risikoaversjon og frykten for noe nytt og ukjent. En bred anvendelse av ny teknologi betyr i praksis lavere inntekter til statskassen, med dagens avgiftsregime. Det eksisterer teknologi for å håndtere store klimakutt og det er verdt å spørre seg hvorfor disse ikke tas i bruk, sier Enger og peker på at virkemidlene i større grad må tilpasses behovet/situasjonen til bedriftene. Særlig blir dette viktig for å få små og mellomstore bedrifter med på omleggingen. Alfsen peker på direkte reguleringer som et viktig middel til å innføre nye teknologi. Det kan være lettere å få aksept fordette enn økte avgifter, fordi direkte reguleringer rammer alle likt. 19
Brita Bye opponerer mot Alfsen og fremhever at det uten tvil er de generelle økonomiske virkemidlene (CO 2 -avgifter/kvotepriser) som må være bærebjelken i all klimapolitikk. Først da er det mulig å få til langsiktige vedvarende endringer. Holm (Bellona) peker på at det i mange tilfeller må et grunnleggende teknologiske endringer til for å legge til rette for lavutslipps/nullutslippssamfunnet. For eksempel gjelder dette i transportsektoren hvor det er nødvendig med et skifte til miljøriktige transportmidler. Dette krever teknologiske endringer både på bruker- og forsyningssiden. En kombinasjon av offentlige tilskudd til brukeren og juridiske krav til leverandører av miljøvennlig drivstoff og kjøretøy er nødvendig for å raskt stimulere til økende omsetningsvolum. Kostnadene vil være høye i starten, men fallende over tid. Holm viste for øvrig til den kommende klimautredningen fra Bellona, der tiltak og virkemidler for et nullutslippssamfunn vil være utredet. (red.anm. Rapporten ble lagt fram 6. mai 2009: Bellonameldingen (2008-09) Norges helhetlige klimaplan). Enger peker på at de gode eksemplene i næringslivet, bedrifter som tjener/har tjent på å anvende den mest miljøvennlige teknologien, bør fremheves. Frivillige fellesløsninger for næringslivet, for eksempel innføring av CSR/samfunnsansvar som styringsverktøy, er et annet eksempel på næringslivets eget initiativ for å fremme bruk av miljøteknologi. Enger understreker at dialogen mellom næringslivet og offentlige bør bedres for å sikre at utstrakt ny virkemiddelbruk også forsterker eksisterende tiltak. Dialogen er viktig for å skape aksept for virkemiddelbruken og ikke minst forutsigbarhet for næringslivet. Berge peker på at å bruke teknologi, er teknologiutviklende, derfor må nye virkemidler først og fremst sørge for at eksisterende klimaløsninger tas i bruk. Da vil de også bidra til videre teknologisk utvikling. Det er viktig å hindre omveier og blindveier understreker Berge. Siden alle eplene må plukkes, må vi investere i en stige med en gang. (Figur 4) Figur 4: Illustrasjon av prinsippet om å ta i bruk den beste teknologien nå. Kilde: Unni Berge, Zero. Hovedpunkter tema 3 Noen av hovedpunktene fra innledere, opponenter og diskusjonen: - Grunnleggende teknologisk utvikling må til for å nå lavutslipps/nullutslippssamfunnet 20
- Skal ny teknologi raskt tas i bruk kreves det i mange tilfeller en kombinasjon av offentlige tilskudd til brukeren og juridiske krav til leverandører/produsenter. - Staten må ta ansvaret og risikoen i teknologiutvikling fordi det er begrenset hvilken risiko det private markedet vil påta seg - Statlig eierskap, konsesjonsvilkår og statlig støtte er viktig for å oppnå en forsert teknologiutvikling. - For at ny teknologi skal tas i bruk er det viktig med en generell teknologisk kompetanseheving - Å bruke teknologi, er teknologiutviklende - Det må utvikles et teknologisk omland som evner å ta i bruk den nye teknologien - Reguleringer og krav må forholde seg beste tilgjengelig teknologi - Dialog mellom næringslivet og offentlige bør bedres for å sikre at ny virkemiddelbruk også forsterker eksisterende tiltak. 21
4. Vedlegg: Momenter fra innledere Atferdsøkonomi, Steffen Kallbekken, CICERO. Valg av virkemidler må baseres på en rekke ulike kriterier som kostnadseffektivitet, styringseffektivitet, fordelingseffekter og gjennomførbarhet (teknisk, administrativ og politisk). Som økonom kommer jeg til å fokusere på økonomiske incentiver, men jeg vil likevel først nevne et annet virkemiddel: reguleringer. I noen tilfeller kan regulering være et mer effektivt virkemiddel enn økonomiske incentiver. To gode eksempler på dette er arealplaner (bl.a. redusert transportbehov gjennom fortetting av byer og blandet arealbruk) og tekniske byggestandarder. I disse tilfellene er regulering bedre egnet enn økonomiske incentiver på grunn av til dels svært langt tidsperspektiv på investeringene samt prinsipal-agent problemer (spesielt for bygg). Økonomiske virkemidler som avgifter og kvotehandel er kostnadseffektive, men kan score dårligere på andre kriterier. Et viktig problem er at de ikke alltid er politisk gjennomførbare. Norge er i en bedre situasjon enn mange andre land, der forslag om nye og økte miljøavgifter ofte møter så stor motstand at de ikke kan gjennomføres. Men den sterke motstanden mot økningen i drivstoffavgiftene på 5/10 øre sist sommer viser at dette ikke er uproblematisk i Norge heller. For å øke gjennomførbarheten er det viktig at staten bygger tillit til at inntektene blir brukt på en fornuftig måte (synliggjøring er viktig), samt at staten viser miljøgevinsten ved miljøavgifter. Et godt eksempel på hvordan det siste kan øke gjennomførbarheten er innføringen av rushtidsavgift i Stockholm: Avgiften ble innført som en prøveordning i forkant av en folkeavstemning om å innføre avgiften permanent. Før prøveordningen startet var det stor motstand mot avgiften. I løpet av prøvetiden, som ga innbyggerne en mulighet til å erfare gevinstene ved en rushtidsavgift, økte populariteten betydelig. I folkeavstemningen etter at prøveordningen var avsluttet ble det 52 prosent flertall for å innføre avgiften permanent. Lav prisfølsomhet, for eksempel for bensinpris, er et annet problem ved miljøavgifter. Det er ikke et problem i seg selv (en tilstrekkelig høy avgift gir ønsket atferdsendring), men kan være problematisk i lys av fordelingseffekter og politisk gjennomførbarhet. Derfor er det også interessant å vurdere andre virkemidler som for eksempel informasjon. Det mest typiske resultater fra studier som gir informasjon om miljøproblemer eller løsninger er at det ikke har noen effekt på atferd. I tilfeller der det kun eksisterer interne barrierer mot atferdsendring kan imidlertid informasjon være et effektivt virkemiddel. Et forsøk med individualisert markedsføring av kollektivtransport i Perth i Australia førte til 14 prosent reduksjon i bilbruken (4% tre år senere uten noen gjentakelse av markedsføringen). Mine to konkrete anbefalinger er å se til Stockholm og til Perth: Å synliggjøre gevinsten er viktig for å øke støtten til miljøavgifter, og informasjon kan ha stor effekt i noen tilfeller. 22