Økonomiske virkemidler gir det atferdsendringer?

Transkript

1 1 Økonomiske virkemidler gir det atferdsendringer? Knut Einar Rosendahl Forsker, Statistisk sentralbyrå Presentasjon på Produksjonsteknisk konferanse (PTK) 11. mars

2 Hvorfor økonomiske virkemidler? Klimaproblemet skyldes først og fremst bruk av fossile brensler, som omsettes i markedet Naturlig å intervenere i markedet Skaden av klimagasser er den samme overalt Kan skape et marked for utslipp med én pris (kvotemarked/avgift) Økonomiske virkemidler kan gjøre det dyrere å slippe ut klimagasser Eller: Gjøre det billigere å bruke alternativer til f.eks. fossil energi Økonomiske virkemidler kan i prinsippet redusere utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte Krever at markedet fungerer optimalt ellers Krever at virkemidlene brukes riktig 2

3 Økonomiske virkemidler: Dagens situasjon Miks av ulike virkemidler med til dels komplekse regler og unntak Økonomiske virkemidler og andre virkemidler Kvotemarkedet i EU og Norge Viktigste virkemiddel mot CO 2 -utslipp i Europa Stort innslag av gratis kvoter til bedrifter Påvirker bedriftenes atferd Reglene for tildeling av kvoter varierer mellom land og sektorer CO 2 -avgift i Norge Først og fremst for transport og på sokkelen Tradisjonelt svært differensiert med mange unntak 3

4 Støtte til fornybar energi Hva er hensikten? Redusere CO 2 -utslipp ved å erstatte fossile brensler? Økt energisikkerhet? Stimulere til teknologisk utvikling? Sikre billig kraft? Ulike støtteformer i ulike land Grønt sertifikatmarked med Sverige? Med EU?? Andre økonomiske virkemidler Støtte til energieffektivisering, kollektivtrafikk CO 2 -element i engangsavgiften på bil Krav om en viss andel biodrivstoff Deponiavgift (metan) Støtte til forskning på CO 2 -frie teknologier Andre typer virkemidler Har vi et gjennomtenkt sett av virkemidler? 4

5 Generelt om økonomiske virkemidler Generelt prinsipp: Klare målsettinger og ett virkemiddel pr. mål Enklere å evaluere virkemidlene Moteksempel: Grønne sertifikater Ett virkemiddel med flere mål?? Hensikten med økonomiske virkemidler: Rette opp skjevheter i markedet For mye utslipp av klimagasser For lite forskning og utprøving av nye teknologier Viktig prinsipp for klimaproblemet: Lik pris for likt utslipp Utslippene reduseres der det er billigst Enklere å få til ambisiøse utslippskutt? 5

6 Generelt om økonomiske virkemidler (forts.) Prinsipper er til for å brytes? Hvis begrunnelsen er god.. Klimaproblemet krever langsiktig virkemiddelbruk Investeringer i utstyr og produksjonsteknologier har lang tidshorisont Vi trenger nye/forbedrede teknologier om noen tiår Tør bedrifter satse på FoU? Bindende minstepris på CO 2? Bindende støtteordninger for FoU og for innfasing av umodne teknologier? 6

7 Eksempel: Utvikling av CO 2 -fri energi Hva er fornuftig bruk av økonomiske virkemidler? Flere typer markedssvikt: For høye utslipp av CO 2 For lite forskning på CO 2 -fri energi? For lite utprøving av umodne teknologier? Markedsmakt knyttet til patenterte teknologier? Ideell sammensetning av virkemidler: Pris på CO 2 (som i andre sektorer) må være langsiktig! Støtte til FoU (differensiert?) Støtte til innfasing av umodne teknologier (læringseffekter?) Støtte til kjøp av patenterte teknologier?? Alternativ til subsidiering ( nest-best ): Høyere CO 2 -pris for kraftsektoren? 7

8 Har økonomiske virkemidler særlig effekt? Økonomiske virkemidler bra på papiret, men.. Gir det atferdsendringer? Hvor høy må CO 2 -prisen bli? Avhenger av tilgangen på alternativer Kraftsektoren: Fins mange CO 2 -frie alternativer (fornybar energi; CO 2 -fangst; kjernekraft) Trolig enkleste sektoren å få til store utslippsreduksjoner Transportsektoren: Fins noen dyre og problematiske CO 2 -frie alternativer (biodrivstoff; el; hydrogen) Bensinavgiften i Norge er nesten 10 ganger så høy som kvoteprisen i EU.. 8

9 Har økon. virkemidler særlig effekt? (forts.) Atferdsendringer påvirkes lite av høyere priser Liten effekt av at oljeprisen er fire ganger så høy som for fem år siden Tilsvarer CO 2 -pris på over 2 kr (norsk CO 2 -avgift er ca. 80 øre) Prisfølsomheten er lavere i dag enn tidligere Vi er rikere! Må CO 2 -prisen bli svært høy for at utslippskuttene skal nås? Fornuftig med andre virkemidler i tillegg? Hva med lønnsomme effektiviseringer som ikke utføres? Er vi irrasjonelle? Har vi for dårlig informasjon? Grunnlag for ytterligere virkemiddelbruk? CO 2 -element i engangsavgiften Byggeforskrifter Utslippskrav til biler 9

10 Kvotesystemet i EU og Norge 2. fase nettopp startet ( Kyoto-perioden ) Omfatter ca. halvparten av EUs CO 2 -utslipp Strammere tildeling av kvoter enn i fase 1 Tilførsel av CDM-/JI-kvoter ( prosjektkvoter ) romslig tak(?) Stort sett gratis tildeling av kvoter Miks av tildelingsregler på tvers av land og sektorer Norges system skal linkes til EUs Langt mer omfattende enn fase 1 (ca. 40 % av CO 2 -utslipp) Strammere tildeling og langt mer auksjonering enn i EU-landene Tildelingsregler mer kostnadseffektive enn i EU-landene (unntak: gasskraft) Aksept for høyere tak på bruk av prosjektkvoter Pris på EU-kvoter pr. i dag 21 Euro pr. tonn CO 2 10

11 Kvotesystemet i EU og Norge (forts.) EUs planer for fase 3 ( ) forslag fra kommisjonen CO 2 -fangst og lagring skal inkluderes Utslipp i kvotesystemet skal kuttes med 21 % ift Internasjonal klimaavtale kan medføre større kutt Adgangen til kjøp av prosjektkvoter i fase 2 kan spares til fase 3 Ingen adgang utover dette.. Ingen gratiskvoter til kraftsektoren Unntak: Høyeffektiv varmeproduksjon Gradvis utfasing av gratiskvoter til andre sektorer ila. fase 3 Mulig unntak: Sektorer med betydelig risiko for karbonlekkasje Importtariffer og andre tiltak skal vurderes som erstatning for gratiskvoter Tildelingsregel skal baseres på benchmarking Gratiskvoter proporsjonalt med bedrifters tidligere produksjon eller kapasitet Harmonisering av regler på tvers av EU-land 11

12 Hva er problemet med gratiskvoter? Gratiskvoter påvirker bedrifters beslutninger Ønskelig? Opprettholde produksjon/sysselsetting? Unngå karbonlekkasje? Lite effektiv måte å oppnå utslippskutt og andre mål på en gang Eksempel: Gasskraftverk i Norge Gasskraftverket på Kårstø får tildelt kvoter verdt 160 mill. kr pr. år uansett hvor lite det produseres Investeringsbeløpet på 2 mrd. kr kan bli nedbetalt ila. 13 år uten at det produseres en kwh Alt. regel: Kvoter inndras ved liten produksjon? Resultat: Gasskraftverket ville forholdt seg til en lavere CO 2 -pris enn i markedet Uansett: Mer investeringer i gasskraftverk enn uten gratiskvoter Gratiskvoter påvirker prisen på CO 2 12

13 Numerisk eksempel på gratiskvoter Anta det innføres benchmarking i kraftmarkedet, og at.. Utslippsmålet er fast og uavhengig av tildelingsregler Tildeling av kvoter til en bedrift er proporsjonal med dens kraftproduksjon Utslipp i hver bedrift er proporsjonal med produksjonen Det fins 3 kraftteknologier med like kostnader ( kull, gass, fornybar ) CO 2 -utslipp for kull dobbelt så store som for gass Fire scenarier: 1. Business as usual (ingen klimapolitikk) 2. Full auksjonering 3. Moderat tildeling ( gass får dekket halve behovet) 4. Sjenerøs tildeling ( gass får dekket hele behovet) Skal fornybar få gratiskvoter? A: Ja; B: Nei 13

14 A. Priser, totalproduksjon og (økon.) velferd BaU Auction Moderate allocation Generous allocation Consumer price Total production Permit price Welfare 14

15 A. Produksjon av ulike teknologier BaU Auction Moderate allocation Generous allocation Gas power Coal power Renew. power 15

16 B. Priser, totalproduksjon og (økon.) velferd BaU 2 Auction Moderate allocation Generous allocation Consumer price Total production Permit price Welfare 16

17 B. Produksjon av ulike teknologier BaU Auction Moderate allocation Generous allocation Gas power Coal power Renew. power 17

18 Fossil kraftproduksjon skvises fra 2013? Ingen gratiskvoter til kraftsektoren Gratiskvoter til andre sektorer kan presse opp prisen på CO 2 -kvoter Ekstra tøft for kraftsektoren Større utslag på kraftprisen enn ved full auksjonering til alle sektorer EUs mål om fornybar energi påvirker kraftsektoren spesielt Reduserer prisen på kraft Demper samtidig prisen på CO 2 Utfasing av fossil kraftproduksjon billigste tiltak innen EU? 18

19 Oppsummering Økonomiske virkemidler mest effektivt i prinsippet Ikke alltid i praksis Størst effekt når det fins alternativer Tydeliggjør forholdet mellom mål og virkemidler Tilpassing av et virkemiddel for å nå flere mål kan gi uante effekter Kvotesystem er bra klimapolitikk Gratiskvoter gir skjeve insentiver og bør ev. brukes med måte EUs kvotesystem påvirker norsk kraftsektor, men effekten avhenger av både ambisjon og utforming Takk for oppmerksomheten! 19