Arkivsak 200700237 Arkivnr. E: 614 Saksbehandler Pål Enersen Saksgang Møtedato Sak nr. Hovedutvalg for utdanning 12.06.2007 Fylkestinget 19.06.2007 38/07 Gjennomføringsmodell - Færder videregående skole ADMINISTRASJONENS INNSTILLING 1) Det velges en gjennomføringsmodell for Færder videregående skole basert på partnering. 2) Byggeoppdraget lyses ut høsten 2007, med tidligst byggestart våren 2009 Tønsberg, 23. mai 2007 Mette Bjune fylkesrådmann Vedlegg: Brev fra EBA http://skup.vfk.no Larvik OPS-utredninger http://www.ops-portalen.net.
Innledning I april 2006 gjorde Fylkestinget vedtak om at Færder videregående skole skulle lokaliseres til alternativet Teie 2, Banebakken 38 i Tønsberg kommune. Videre vedtok Fylkestinget i oktober 2006 et byggeprogram og en foreløpig prosjektkostnad for Færder videregående skole. I samme møte ga Fylkestinget rådmannen fullmakt til å inngå avtale om kjøp av deler av eiendommen Banebakken 38. I Fylkestingets behandling av budsjett og økonomiplan 2007 2010 er det lagt føringer for å benytte Offentlig-Privat-Samarbeid (OPS) som utbyggingsmodell for Færder videregående skole. Det heter blant annet at ny samlokalisert Færder i Tønsberg prioriteres. Prosjektet gjennomføres som et OPS, planlegging starter i 2007. Det ble videre under budsjettbehandlingen vedtatt at: Rådmannen gis fullmakt til å videreføre prosjekteringsarbeidet med skoleprosjektene Færder, Horten og Holmestrand videregående skoler fram til forprosjekt. Forprosjektene legges fram til politisk behandling. Det legges fram egen sak om gjennomføringsmodell for hvert av de tre byggeprosjektene til politisk behandling. Det fremmes nå sak om gjennomføringsmodell for Færder videregående skole. Saksutredning I forbindelse med utbyggingen av Thor Heyerdahl videregående skole, la administrasjonen fram for Fylkestinget i desember 2004 byggeprogrammet for skolen. Fylkestinget vedtok da at det skulle utredes bruk av Offentlig Privat Samarbeid ( OPS) som entrepriseform. Sak om utbyggingsmodell ble behandlet i april 2005. Det ble da utarbeidet en omfattende dokumentasjon på bruk av OPS, og denne saksframstillingen gir derfor bare en summarisk oversikt over OPS som modell, og tar i hovedsak utgangspunkt i de endringer som har skjedd siden april 2005. OPS OPS er ikke en fast definert entreprisemodell, men kan gjennomføres på flere grunnleggende forskjellige måter. Generelt kan en OPS-form beskrives på følgende måte. Offentlig Privat Samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom offentlig og privat sektor om et prosjekt eller en tjeneste, der privat sektor tar en større del av ansvaret knyttet til utvikling og/eller drift av prosjektet/tjenesten. Den offentlige aktøren beskriver oppgaven som skal løses, og beskriver hvilke standarder og kvaliteter man vil ha levert. Innenfor disse rammene får den private aktøren frihet til å planlegge og gjennomføre arbeidet på en mest mulig hensiktsmessig måte. En hensiktsmessig bruk av OPS kan bidra til å skape innovasjon og bedre kvalitet på offentlige prosjekter/tjenester, samtidig som at OPS kan bidra til en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. I tillegg kan OPS-prosjekter være en kilde til kunnskapsutvikling og kompetansedeling mellom offentlig- og privat sektor, som kan bidra til en forbedring av offentlige ytelser. Begrepet offentlig privat samarbeid (OPS) er svært vidt og favner derfor om mange ulike former for samarbeid mellom offentlig og privat sektor. Ut fra en definisjon av begrepet vil det være mulig å synliggjøre mer konkret de ulike former for OPS. Offentlig privat samarbeid kan ses på som en form for privatisering, avhengig av hvordan privatisering defineres. Det kan, i tillegg til OPS, identifiseres flere andre ulike former for privatisering. I en rapport laget av firmaet KPMG til Nærings- og Handelsedepartementet i mars 2003, er OPS definert på følgende måte : 2
En offentlig tjeneste som utvikles og drives av private (eller sammen med det offentlige) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor Storbritannia blir av mange sett på som et foregangsland i forbindelse med økt involvering av privat sektor til å levere offentlige tjenester. Det hele startet med salg av statlig eide foretak. Det norske OPS-begrepet er relativt nytt, til tross for at det gjennom tiden har vært utført mange prosjekter som i prinsipp kan ligne på det vi i dag kaller for OPS. I Norge kom OPS-begrepet i bruk i forbindelse med at politikerne ønsket å gjennomføre tre prøveprosjekter innen vegsektoren. OPS-modellen kan deles i 5 ulike faser som hver kjennetegnes av at det er utarbeidet et produkt eller nådd en milepæl. Den følgende beskrivelsen av fasene er basert på den internettbaserte OPS-portalen, http://www.ops-portalen.net. OPS Portalen Norge er resultatet av et forskningsprosjekt i regi av Norsk senter for prosjektledelse. Prosjektet er finansiert av Statsbygg der NTNU/Sintef står for den faglige og administrative koordineringen. Innholdet på portalen er utviklet i nært samarbeid med både offentlig- og privat sektor, gjennom jevnlige arbeidsseminarer med prosjektets deltagere. 1) Ide og utvikling I denne fasen skal alle behov kartlegges, beskrives og vurderes. I det vedtatte byggeprogrammet for Færder videregående skole er rom- og funksjonsprogrammet en slik beskrivelse. Dette må bearbeides til funksjonskrav som tilfredsstiller disse behovene. I tillegg må det utarbeides et tilsvarende program som beskriver skolens behov i forhold til driften av bygget. Disse dokumentene, sammen med økonomiske vurderinger, utgjør hoveddelen av et styringsdokument, som er denne fasens hovedprodukt. 2) Kontrahering I denne fasen skal det utarbeides et konkuransegrunnlag med utgangspunkt i styringsdokumentet. Konkurransegrunnlaget skal beskrive hvilke krav som stilles til tilbyderne. Deretter skal det gjennomføreres en konkurranse som ender opp med en oversikt over tilbudene. Konkurransen kan eventuelt gjennomføres i to faser, med en innledende prekvalifisering. Det bør være et mål å få 3-5 tilbydere. Tilbudene evalueres og man går i forhandlinger med de beste tilbyderne ut fra bestemte kriterier. Kontraheringsfasen ender opp med en kontrakt mellom den offentlige bestiller og en privat aktør, evteult et konsortium av flere private aktører. 3) Gjennomføring I denne fasen skal den private aktøren prosjektere og bygge, mens bestillerens rolle er å være samtalepartner med byggherren for å følge opp at funksjonskravene blir ivaretatt. Offentlig part bør ikke delta aktivt i denne fasen. Bestilleren bør altså være mindre involvert enn det som er vanlig når det offentlige skal realisere ett bygg på tradisjonell måte. Slik unngår en at bestilleren påtar seg ansvar som kan få konsekvenser senere i prosjektet. Denne fasen avsluttes med ferdig bygg. 4) Bruksfasen Når bygget står ferdig starter, bruksfasen som er den lengste og viktigste fasen i et OPS-prosjekt. I denne fasen vil mange prosesser gå parallelt. Stikkord for privat aktør er forvaltning, drift, vedlikehold, utvikling og service. For den offentlige byggherren vil viktige stikkord være oppfølging og kontroll av den private parts ytelser. Den private sitt ansvar vil altså innebære bygningsteknisk drift og drift av serviceytelser (f. eks. kantinedrift og renhold). Den private aktøren vil også ha ansvaret for forvaltningen og vedlikeholdet av bygget, samt å utvikle bygget i henhold til de kontraktsfestede funksjons- og kvalitetskrav. 3
I hele fasen vil den private aktøren måtte rapportere til den offentlige byggherren om byggets tilstand. Denne rapporteringen vil være knyttet til betalingsmekanismen. I betalingsmekanismen vil det kunne ligge incentiver knyttet til byggets tilstand. Med andre ord; hvis bygget ikke tilfredsstiller fastsatte funksjons- og kvalitetskrav (f. eks. innen renhold) vil byggherren ha rett til å redusere betalingen til den private aktøren. Slik rapportering skal foregå ved fastsatte tidspunkter. For å unngå en uønsket monopolsituasjon bør de ulike drifts- og vedlikeholdsoppgaver kunne konkurranseutsettes på nytt i løpet av kontraktstiden. Tidspunktet for dette skal være fastsatt i kontrakten. 5) Overdragelse Med overdragelse menes at det juridiske eierskapet overføres fra privat til offentlig sektor. Dette kan skje på ulike måter; Byggets eierskap går fra den private til det offentlige parten vederlagsfritt. Den offentlige aktøren kan eller må kjøpe bygget av den private aktøren til en kontraktsfestet pris (en slik modell vil innebære lavere leiekostnad for den offentlige parten i løpet av kontraktstiden) Eierskapet blir hos den private aktøren og det forhandles om en utvidet leieperiode. Lengden på denne perioden kan være fastsatt i den opprinnelige kontrakten. I tillegg til å fastsette funksjons- og kvalitetskrav til bygningen i løpet av kontraktstiden, vil den opprinnelige kontrakten definere noen krav som skal være oppfylt ved endt kontraktsperiode. Når eierskapet går fra privat til offentlig part vil det være nødvendig med en overtagelsesforretning der det vurderes om disse kravene er oppfylt. Hvis ikke, er den private aktør pliktig å utbedre slik at disse kravene blir oppfylt. Den private aktøren er også pliktig å overlevere drifts- og vedlikeholdsinstruks til den offentlige aktøren. Referanseprosjekter Av aktuelle skoleprosjekter er det ett i Bærum og tre skoler i Oslo som er relevante som referanseprosjekter. Vøyenenga ungdomsskole Skolen bygges for 450 elever. Entra Eiendom skal ferdigstille skolen innen 19. januar 2007. Skolen forventes å være innflytningsklar etter vinterferien 2007. Det er Entra Eiendom som står som eier av skolen. Reinertsen er entreprenør. Vøyenenga skole vil så starte opp for fullt høsten 2007. Bogstad (Røa) skole Skolebygg for 1. til 7. klasse i Oslo kommune på til sammen 4500 m2. Skolen ferdigstilt til juni 2005. Skolen er eiet av Veidekke Eiendom AS som også har bygningsmessig driftsansvar. Leieavtalen løper i 25 år. Etter dette overføres både skole og tomt vederlagsfritt til Undervisningsbygg KF. Veidekke Entreprenør AS er entreprenør. Persbråten videregående skole Persbråten videregående skole er dimensjonert for ca. 700 elever og med et totalareal på 11 207 m2. Ferdig til skolestart 2007. Skanska samarbeider om utbygging, drift og vedlikehold. Skanska har totalansvar for å bygge og vedlikeholde skolen. Undervisningsbygg leier skolebyggene i 25 år, og skoleanlegget tilfaller Undervisningsbygg etter at leieperioden er over. Undervisningsbygg har solgt hele skoleanlegget på Persbråten til SG-Finans AS, som igjen har engasjert Skanska til å bygge og rehabilitere skolen. Oslo kommune betaler en årlig sum for utbygging og vedlikehold. Høybråten skole Høybråten skole er en grunnskole med ca. 600 elever og et totalareal på ca. 7300 m2. Den gamle delen skal rehabiliteres, samtidig som det bygges en helt ny skole. Undervisningsbygg har solgt hele 4
skoleanlegget på Høybråten til SG-Finans AS, som igjen har engasjert Skanska til å bygge og rehabilitere skolen. Skanska har totalansvar for å bygge og vedlikeholde skolen. Undervisningsbygg leier skolebyggene i 25 år, og skoleanlegget tilfaller Oslo kommune etter at leieperioden er over. Siste byggetrinn ferdigstilles våren 2008. Som det framgår av oppsummeringen ovenfor, er erfaringene med OPS på skolebygg fortsatt begrenset. Når det gjelder Færder videregående skole, er det byggeprogrammet som fylkestinget vedtok i oktober 2006 sammensatt av ulike delprogrammer. De viktigste dokumentene var Visjonsbok Færder, med skolens overordnede visjon for sin pedagogiske virksomhet i framover, og de krav dette stiller til et bygg, et teknisk program som gir overordnede føringer for hva slags tekniske løsninger som skal legges til grunn for bygget, og et rom- og funksjonsprogram som detaljert beskriver skolens behov for lokaler og arealer. Dette byggeprogrammet er hoveddokumentasjonen i en ordinær anbudskonkurranse. Ved en OPS utlysning må denne dokumentasjonen omarbeides til et OPS-dokument, som vil kreve en vesentlig mer detaljert beskrivelse av kvaliteter på de ulike deler av bygget samt en mer detaljert teknisk beskrivelse. I tillegg må det utarbeides en tilsvarende detaljert beskrivelse av krav til drift av skolen. Den kostnadsberegningen som ble lagt inn i saken fylkestinget behandlet, NOK 402,4 mill, er basert på en generell kostnadsberegning med basis i et skolebygg på denne størrelsen. Det er derfor ikke et spesifikt byggeprosjekt som er kostnadsberegnet, men et generelt skolebygg av denne størrelsen. Denne beregnede prosjektkostnaden vil ikke kunne brukes for sammenlikning mellom OPStilbudene, da også driftsutgifter vil være inkludert. Det vil derfor kreve et omfattende analysearbeid for å kunne sammenlikne OPS - tilbudene med kostnader for skoleprosjektet gjennomført med fylkeskommunen som byggherre. Som alternativ til OPS kan det velges tradisjonelle entreprisemodeller som totalentreprise, hovedentreprise eller delt entreprise, eller varianter av disse. Felles for disse modellene er at prisfastsettingen først skjer når prosjektet er fastlagt og anbudene er kommet inn. Partnering Av andre aktuelle modeller for gjennomføring av byggeprosjektet Færder videregående skole, som gir samme grad av forutsigbarhet på økonomien som OPS, er partneringmodellen. Dette er en entrepriseform Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg ( EBA) framhever som en god modell for større byggearbeider. Partnering skiller seg fra den oppdelte og fasedelte byggeprosessen i en tradisjonell entrepriseform, ved at det er en dynamisk prosess som involverer alle parter i prosjektet fra oppstart av prosjekteringen. De ulike partene er en byggentreprenør, tekniske entreprenører samt arkitekter og rådgivende ingeniører. I partneringmodellen fastsettes prisen parallelt med prosjekteringsarbeidet, i motsetning til tradisjonelle entrepriseformer hvor prisfastsettingen først skjer når prosjektet er fastlagt og etter at en anbudsprosess er gjennomført. En partneringmodell vil, i likhet med OPS, være delt i ulike faser, som kjennetegnes av at de avsluttes med et produkt. Den beskrivelsen som følger, er basert på et notat fra EBA. Fase 0, samarbeidets start I denne fasen velges samarbeidsform og partnere. Videre gjennomgås forutsetningene for prosjektet, med kostnadsramme. Denne fasen avsluttes med at det inngås en partneringavtale. 5
Fase 1, utforming Her etableres det prosjektteam, settes felles mål og gjennomføres analyser og forstudier. Denne fasen avsluttes ved at det settes målpris og tidsplan. Fase 2, utførelse Hovedprosjekt utarbeides og prosjekteringen starter. Bygging starter, det gjennomføres suksessiv kalkulasjon. Det rapporteres på kvalitet, tid og økonomi. Fase 3, leveranse Bygget tas i bruk, prosessen evalueres. Det skjer en kontinuerlig oppfølging i garantitiden. Det må understrekes at beskrivelsen over er en mulig måte å organisere partnering på, hvert enkelt prosjekt må tilpasses sine forutsetninger. På den måten kan de ulike elementer forskyves mellom fasene, og andre kan komme til. For fylkeskommunen må modellen tilpasses den politiske behandlingen som er nødvendig i offentlige byggeprosjekter. På samme måte som med OPS, kan partnering organiseres på ulike måter og inneholde ulike elementer, Det som kjennetegner en partneringmodell er at prosjektering skjer i samarbeid med entreprenører, og fastsetting av kostnadsramme mellom alle parter Administrasjonens bemerkninger Generelt vil administrasjonen peke på at ulike entreprise/gjennomføringsmodeller må tilpasses markedssituasjonen innenfor bygg og anlegg. I et stramt byggemarked, vil entreprisemodeller som krever at tilbyder legger ned store ressurser i tilbudet, være lite attraktive. OPS-modellen er en svært krevende anbudsform, hvor tilbyder skal legge inn bud på både bygging og drift av en skole over en lang tidsperiode, i tillegg til å utarbeide et forslag til prosjekt. I et stramt marked, med usikkerhet om markedsutviklingen videre, vil det være knyttet usikkerhet til om en slik gjennomføringsmodell vil få det antall anbydere som er forutsetningen for en OPS-modell. Etter administrasjonens vurdering, er det naturlig at en eventuell OPS-modell for Færder videregående skole, baseres på de erfaringene Undervisningsbygg i Oslo har gjort med OPSmodeller. Det betyr en OPS-modell der et OPS-selskap eier og driver skolen i en periode på 20 til 30 år, for så å overføre den til det forvaltningsorgan som på det tidspunkt har ansvar for drift av videregående skoler. Tomten skolen står på festes bort til OPS-selskapet for et tilsvarende tidsrom. For å gjennomføre utbyggingen etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser, må prosjektet på grunn av sin størrelse, lyses ut i EØS-området. Før dette kan gjøres, må det byggeprogrammet Fylkestinget vedtok i oktober 2006, utvides og detaljeres vesentlig. Rom- og funksjonsprogrammet må kompletteres med en detaljert spesifikasjon av krav til materialvalg og løsninger. I tillegg må det utarbeides en dokumentasjon som beskriver alle funksjoner og krav skolen har til sin tekniske drift og vedlikehold i OPS-perioden. Sammen med krav til uteområder og annen infrastruktur, vil dette utgjøre det programmet som legges til grunn for OPS-konkurransen. Totalt representerer dette et betydelig arbeid, med tilhørende kostnader og tidsforbruk. For å få en vurdering av dagens markedssituasjon, med stort press i byggemarkedet, har administrasjonen vært i kontakt med andre offentlige utbyggere som Undervisningsbygg i Oslo, og utbyggingsorganisasjonen for samlokalisering av Høgskolen i Vestfold. I tillegg har det vært ført en dialog med byggerbransjens organ Entreprenørforeningen Bygg og anlegg (EBA) i Vestfold. 6
OPS-prosjektene i Oslo ble lagt ut på anbud for ca. 3 år siden, med en helt annen markedssituasjon enn dagens. Undervisningsbygg har i møte med administrasjonen gitt uttrykk for at dagens pressede markedssituasjon, ville gjort det vesentlig vanskeligere å få respons fra markedet på en OPS-modell. Ved Høgskolen i Vestfold (HIVE) skal det bygges ut ca. 16 000 m2. Arealrammen for den samlokaliserte Færder videregående skole er rett i underkant av 15 000 m2, noe som gjør dette direkte sammenliknbart. Det er Statsbygg som står som utbygger og byggeier for HIVE. Bygget ble utlyst som åpen anbudskonkurranse. Entreprisemodellen Statsbygg valgte for samlokaliseringen var en hovedentreprise hvor delentreprisene blir tiltransportert hovedentreprenør. Ved anbudsfrist var det kun en hovedentreprenør som hadde lagt inn tilbud, og bare en elektroentreprenør. På de mindre delentreprisene var det flere tilbydere. I denne situasjonen, med bare en tilbyder på hovedentreprisen, er det utbyggers vurdering at det burde vært benyttet en ytterligere oppdeling av tilbudet, for også å kunne nå mindre bedrifter. Etter administrasjonens vurdering er det tre forhold som spesielt har endret seg siden føringene om OPS ble gitt i budsjettdokumentet høsten 2006. Effekten av forvaltningsreformen, Odeltingsproposisjon nr 14 2006/2007 Rett i etterkant av budsjettarbeidet høsten 2006, har kommunal- og regional-departementet fått vedtatt en endring i fylkeskommunens økonomiske handlefrihet. Endringen er innført med tanke på den kommende regionsreformen. Endringen kom i Odelstingsproposisjon nr. 14 (2006/2007). Departementets begrunnelse for endringen kan oppsummeres slik : Av hensyn til de nye regionenes økonomiske balanse på kort og lang sikt, samt for å ivaretanasjonaløkonomiske hensyn og hindre press på staten om økte overføringer, ser departementet det som hensiktsmessig å sikre at fylkeskommunene ikke foretar uheldige økonomiske disposisjoner eller foretar strategiske tilpasninger i perioden fram mot forvaltningsreformens ikrafttredelse. (Ot.prp.nr. 14) Endringen i kommuneloven har følgende ordlyd: Vedtak i fylkestinget for budsjettåret 2007, 2008 eller 2009 om opptak av lån eller vedtak om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler som kan påføre fylkeskommunen utgifter ut over fire budsjettår, er ikke gyldige før det er godkjent av departementet. En OPS - kontrakt har hele tiden vært forutsatt vurdert likestilt med lån eller leasing. Ot.prp. 14 innfører i så måte ingen ny ordning, men et strengere regime for godkjenning. Markedsituasjonen Den andre vesentlige endringen, er markedssituasjonen. Den pressede situasjonen på byggemarkedet har ført til at det for tiden er vanskelig å få et tilstrekkelig antall tilbydere for å ha en reell konkurranse. Det er derfor viktig å tilpasse anbuds - konkurransen og gjennomføringsmodellen til markedssituasjonen. Bransjens egen vurdering, formidlet gjennom EBA, er at en entreprisemodell som gir stor grad av forutsigbarhet og mulighet for langsiktig planlegging for tilbyder, er den beste. Ulike partneringmodeller hvor alle partene i prosjektet er med fra starten og utvikler prosjektet i fellesskap, vil etter EBAs vurdering være den beste modellen for et byggeprosjekt av typen Færder videregående skole. I forhold til tradisjonelle modeller som totalentreprise eller delte entrepriser, vil partnering gi lengre tid mellom utlysning av oppdraget og byggestart. I denne perioden vil det felles prosjekteringsarbeidet som partnering forutsetter utføres. Samtidig gjør dette det mulig for tilbyder å planlegge bruk av sine ressurser i et tidsperspektiv som gir god driftsøkonomi og forutsigbarhet. 7
Erfaring I følge EBA har en del av de OPS-kontraktene som har vært inngått, vært underpriset på driftsdelen. Dette vil sannsynligvis gi som konsekvens en generell skepsis mot OPS, og en mulighet for overprising av driftsdelen i framtidige OPS-kontrakter. EBA peker også på at bransjens spisskompetanse er knyttet til å gjennomføre byggeprosjekter, og ikke til å drifte bygninger. Generelt er det fortsatt manglende erfaring på tilsvarende OPS prosjekter i Norge, hvor det finnes erfaringer både på gjennomføring av byggearbeidet og drift av anlegget over tid. Etter administrasjonens vurdering vil en partneringmodell være den modellen som gir den beste kontroll med på prisstigningen i markedet og den beste garantien mot overprising. Samtidig er det mulig å benytte all den kompetanse og erfaring som er bygget opp i prosjektstaben SKUP gjennom samspillmodellen som er benyttet ved Thor Heyerdahl videregående skole. Samspillmodellen er en variant av partnering, og inneholder de to viktigste elementene felles, prosjektering og prisfastsetting. Ved å legge partnering til grunn for utlysning av konkurransen med Færder videregående skole, vil fylkeskommunen oppnå mye av det samme som ved OPS i forhold til forutsigbarhet og lav risiko, men unngår det svært kompliserte og kostbare kontraktsarbeidet med å kontraktsfeste drift av skolen i mange år framover. Partnering vil mest sannsynlig øke interessen for prosjektet blant aktuelle anbydere, da denne modellen krever mindre ressurser i anbudsfasen. Samtidig vil fylkeskommunen som byggeier ha kontroll på at alle deler av romog funksjonsprogrammet blir videreført i prosjekteringen. 8