Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8112 Dep 0032 OSLO Deres referanse 14/2150-97 Dato 15.09.2016 Vår referanse 2013/1603-29 421.0 RBO Saksbehandler Runa Bø, tlf. 61 26 60 54 Evaluering av forsøk med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer etter plan- og bygningsloven Fylkesmannen mener forsøket i Oppland har bidratt til større bevissthet rundt innsigelsespraksis og økt vektlegging av tidlig dialog mellom kommunene, statlige myndigheter og fylkeskommunen. Berørte statlige myndigheter i fylket har deltatt i forsøket på en konstruktiv måte og fylkeskommunen har vært en god medspiller. Vi anbefaler videreføring som en fast ordning. Rammene for ordningen bør ses nærmere på for å sikre best mulig måloppnåelse og lik praksis fra fylke til fylke. Det er viktig at departementet setter formålstjenlige tidsfrister og gir tydelige retningslinjer for samordningen. Vi mener de fleste plansaker bør kunne avklares på regionalt nivå, men at enkelte større/prinsipielle spørsmål fortsatt bør avgjøres i departementet. Evalueringsrapporten inneholder sentrale momenter og anbefalinger som Fylkesmannen gir utdypende kommentarer til. Vi viser til brev av 6. juli 2016 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet med rapport om evaluering av forsøket med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer etter plan- og bygningsloven. Vi viser også til avtale om utsatt uttalefrist. I brevet inviteres det til å kommentere innholdet i rapporten samt komme med synspunkter på hvordan ordningen bør videreføres og om det er behov for tydeligere føringer fra departementet. Forsøket i Oppland Oppland ble innlemmet i forsøket da Kommunal- og moderniseringsdepartementet utvidet det med seks nye fylker. Gjennomføringen startet 1. oktober 2015 og har dermed snart virket ett år. I Oppland vektlegges tidlig dialog mellom kommunen, statlige myndigheter og fylkeskommunen som en del av forsøket. Selve samordningen er begrenset til å gjelde innsigelser som fremmes ved høring. Rammer og rutiner for forsøket er beskrevet på nettsiden PlanOppland, her ligger også alle statlige innsigelser som er samordnet, jf. http://www.planoppland.no/gode_og_effektive_planprosesser/samordningav-statlige-innsigelser/. Foreløpig oppsummering og anbefalinger Det planlegges en oppsummering av erfaringer før forsøksperioden er over, denne kan ev. ettersendes til departementet. Alle involverte statlige myndigheter har hatt en konstruktiv innstilling til forberedelse og gjennomføring av forsøket, til tross for uttalte utfordringer med nye tidsfrister. Fylkeskommunen har vært en aktiv og god medspiller. Besøksadresse: Gudbrandsdalsvegen 186, 2619 Lillehammer Postadresse: Postboks 987, 2604 Lillehammer Telefon: 61 26 60 00 Telefaks: 61 26 61 67 E-post: fmoppost@fylkesmannen.no Org.nr: 970 350 934 www.fylkesmannen.no/oppland
Status Status pr. i dag er at Fylkesmannen har hatt 39 plansaker med en eller flere innsigelser til vurdering og at det verken har vært behov for samordning eller avskjæring av innsigelsene. I en pågående veisak er høringsfristen forlenget i påvente av nødvendige utredninger, her er det potensiale for motstridende innsigelser som kan nødvendiggjøre samrådsmøte og ev. avskjæring. Fylkesmannen har ellers vurdert avskjæring i ett tilfelle ut fra tvil om det formelle innsigelsesgrunnlaget, og var da i kontakt med både den aktuelle statlige myndighet, departementet og kommunen. Innsigelsen ble stående og er nå løst. Det er ellers ikke oversendt innsigelsessaker til departementet for avgjørelse i forsøksperioden. Vurdering og anbefalinger Gjennom satsing på regionalt planforum og felles plannettside over lang tid, har regionale myndigheter utviklet en felles forståelse av innsigelsesinstituttet og en vektlegging av tidlig dialog med kommunene for å redusere antall innsigelser og effektivisere planprosessene. Fylkesmannen vurderer at forsøket har bidratt til en innskjerping og styrking av eksisterende praksis i fylket. Selv om avskjæring og samordningsmøter ikke er tatt i bruk fram til nå, mener vi det virker skjerpende for alle parter at muligheten er der. Vi mener det bidrar til at myndighetene sjekker innsigelsesgrunnlag samt -begrunnelser bedre, og at både kommunene og myndighetene legger større vekt på å få fram konflikter tidlig, se på dem sammen og vurdere løsninger allerede før høring. Som også evalueringsrapporten peker på, er det likevel for tidlig å si noe sikkert om forsøket faktisk har bidratt til færre innsigelser og/eller effektivisering. Slik vi ser det har imidlertid forsøket bidratt til økt oppmerksomhet rundt bruk av regionalt planforum og styrket dialogen mellom kommunen, fylkeskommunen og statlige myndigheter før høring, i tråd med vinklingen av forsøket i Oppland. Vi er ikke i mål med å få alle større saker til utsjekk på regionalt planforum før høring, men vi er på rett veg. Vi mener det er en svakhet at fylkeskommunen ikke er med, idet alle innsigelser bør vurderes under ett. Vi ser også at ordningen kan være i konflikt med kommunens rolle som planmyndighet med ansvar for helhet og samordning. Samordning av innsigelser har imidlertid vært etterspurt fra kommunehold i mange år, og Fylkesmannen mener derfor det er på tide at det etableres en fast ordning for dette. Det primære bør etter vårt syn likevel være at de fleste innsigelsene løses tidligere i prosessen. Ansvaret for samordningen bør legges til fylkesmennene. Vi har allerede et samordningsansvar i fylket og har god kompetanse på den mer formelle delen av planprosessene. Dette vil sikre forutsigbarhet, rettssikkerhet og at like saker behandles likt. Når det gjelder samordningsdelen vil meklingskompetansen, oversikten over kommunenes tilstand og utviklingsbehov samt kunnskapen om nasjonal politikk være viktig. Ved vurdering av om andre myndigheters innsigelser er i tråd med loven, er vår juridiske kompetanse sentral. Ved videreføring av forsøket som en fast ordning må det avklares hvordan tidsfrist for samordning fastsettes. Her mener vi det må komme klare føringer fra departementet slik at praksis blir lik fra fylke til fylke. Vi viser til innspill nedenfor. Vi ser ikke behov for at departementet setter ytterligere krav til samordningen, f.eks. om samordning i oppstartfasen eller rutiner for bruk av samrådsmøter. Når det gjelder spørsmålet om kriterier for avskjæring, mener vi dette er avklart for avskjæring pga. formelle feil, men at det kan være nyttig med tydeligere retningslinjer for avskjæring ut fra et samordningsbehov. Vi viser til utdyping nedenfor om hvordan vi til nå har tilnærmet oss spørsmålet. Det er etter vårt syn viktig for ordningens legitimitet at den oppfattes som forutsigbar og at den praktiseres likt over fylkesgrensene. 2
Kommentarer til evalueringsrapporten og utdyping av Fylkesmannens anbefalinger Fylkesmannen mener evalueringsrapporten er godt gjennomarbeidet og at den peker på en del sentrale momenter knyttet til samordningsforsøket. Nedenfor kommenterer vi rapportens anbefalinger ut fra vår erfaring med forsøket til nå. Invitere fylkeskommunen med i samordningen Vi er vel av de fylkene det vises til som har lagt til rette for dette innenfor de rammene ordningen har i dag. Vi mener imidlertid det vil være en fordel om også fylkeskommunen blir innlemmet i selve ordningen, slik at alle innsigelser blir gjenstand for samordning. Vi vil uansett fortsette å samarbeide om veiledning og styrking av regionalt forum, som fylkeskommunen har lang tradisjon for å organisere på en svært god måte. Vi ser på bruken av regionalt planforum i fasen før høring som noe av kjernepunktet for å lykkes med samhandlingen om planarbeidet i fylket. Tydeliggjøre innslagspunkt for innsigelser og departementets rolle Vi støtter anbefalingen om at hvert sektordepartement og direktorat tydeliggjør innslagspunkt for innsigelser på sine ansvarsområder. Dette foreligger nå fra Klima- og miljødepartementet, noe som både tydeliggjør og forenkler Fylkesmannens plansaksbehandling på klima- og miljøvernområdet. Vi regner også med at dette får konsekvenser for kommende innsigelsesavgjørelser, jf. rapportens anbefaling om dette. Her pekes det på at Kommunal og moderniseringsdepartementet må bidra til å styrke legitimiteten i innsigelsesinstituttet ved å følge opp innsigelser som er forankret i nasjonale og viktige regionale interesser. Departementet bør gjennom innsigelsesavgjørelser bidra til å skape konsistente og forutsigbare avgjørelser basert på tydelige nasjonale og regionale føringer. På samme måte som innsigelsesmyndighetene skal begrunne sine innsigelser i nasjonale føringer, mener vi ellers at kommunene må begrunne, bl.a. med henvisning til alternativvurderinger, hvorfor de i enkelte tilfeller finner å måtte planlegge i strid med føringene. Dette er etter vårt syn viktig for at innsigelsesmyndighetene skal kunne vektlegge hensynet til lokaldemokratiets behov ved vurdering av innsigelse. Denne gjensidigheten er innarbeidet i våre rammer og rutiner for innsigelsesforsøket, og ligger også beskrevet på nettsiden PlanOppland, jf. http://www.planoppland.no/gode_og_effektive_planprosesser/. Klarere retningslinjer for hva som skal være grunnlag for avskjæring av innsigelser Som nevnt har vi foreløpig ikke avskåret noen innsigelser, men mener det virker skjerpende at muligheten finnes, både når det gjelder: myndighetenes innsigelsespraksis, dvs. at myndighetene i større grad sikrer at - det formelle grunnlaget for å fremme innsigelse er til stede - det kun fremmes innsigelse ved konflikt med nasjonale og viktige regionale interesser - innsigelsene er godt begrunnet alle parters vilje til dialog og samordning tidlig i prosessen, i stedet for å avvente samordning i regi av Fylkesmannen etter høring Forsøket innebærer to grunnlag for avskjæring: 1) Avskjæring ut fra et samordningsbehov og 2) Avskjæring fordi det formelle grunnlaget for å fremme innsigelse ikke er til stede. Kriteriene for sistnevnte mener vi er klare. Nedenfor utdypes det hvilken tilnærming vi har hatt til førstnevnte og hvilke avklaringer det er behov for fra departementets side. Avskjæring ut fra et samordningsbehov: Vi deler innsigelser i to hovedgrupper, noe som har betydning for videre håndtering/samordning av dem. Den ene typen innsigelser fremmes pga. formelle feil og mangler i planmaterialet. Dette kan være mangler som gjør at myndighetene ikke kan vurdere om nasjonale eller viktige regionale hensyn er ivaretatt. Det kan også dreie seg om mangler ut fra konkrete standarder (forskrifter, retningslinjer) satt for f.eks. samfunnssikkerhet, trafikksikkerhet, helse, støy osv. Den andre typen er innsigelser som fremmes fordi planforslaget er i strid med nasjonale eller viktige regionale føringer 3
fastsatt i statlige planbestemmelser, statlige planretningslinjer, stortingsmeldinger eller regionale planer. Den første typen innsigelser bør i utgangspunktet kunne ryddes unna gjennom veiledning og tidlig dialog slik at de ikke forsinker planprosessen. Disse innsigelsene bør etter vårt syn i hovedsak ikke være gjenstand for samordning. For den andre typen innsigelser bør samordningen som hovedregel ikke resultere i avskjæring dersom kommunen har alternative arealbruksmuligheter eller tidligere avklarte områder som dekker samme behov. Dersom det er en reell arealbrukskonflikt mellom kommunens behov og nasjonale/sterke regionale hensyn, bør avskjæring vurderes i disse tilfellene: - samfunnsnytten ved ønsket tiltak fra kommunens side er høy og det nasjonale/regionale hensynet er marginalt - det foreligger motstridende innsigelser som til sammen hindrer kommunen i å utvikle seg videre/finne løsninger I noen tilfeller kan det oppstå motstridende innsigelser som det etter vår vurdering ikke er riktig å «samordne bort» og som bør oversendes til departementet for avgjørelse hvis de ikke løses ved mekling. Dette er vår foreløpige tilnærming. Her ser vi behov for nærmere retningslinjer fra departementets side, for å sikre felles forståelse og lik praktisering. Ordningen forbeholdes kommuneplanen/kommunedelplanens arealdel Fylkesmannen vurderer at problemer med motstridende innsigelser først og fremst vil være knyttet til kommuneplaner, kommunedelplaner og muligens områdereguleringsplaner. Ut fra dette kunne det være naturlig å avgrense samordningen til disse plansakene. Dette ville også gjøre samordningen mindre ressurskrevende i og med at det fremmes flest detaljreguleringsplaner. Et annet moment er at de fleste viktige nasjonale hensyn bør være ivaretatt på overordnet nivå. Det er imidlertid to forhold som taler imot, det ene er at kontrollen med innsigelsespraksis uteblir i alle detaljreguleringsplansakene, det andre er at en rekke av disse planene avviker fra kommuneplaner og den balansen mellom kommunalt selvstyre og nasjonal/regional politikk som er etablert der. Ut fra dette anbefaler Fylkesmannen at alle arealplaner omfattes av en framtidig fast ordning. Videreføring av forsøket som en fast ordning tidsfrister og finansiering Ved gjennomføring av prosjektet i Oppland ser vi at det til nå har vært svært få saker med samordnings- og/eller avskjæringsbehov. Dersom alle parter fortsetter sin gode praksis vurderer vi at antallet slike saker hos oss sjelden vil komme over fem i året. Vi mener at videreføring av forsøket som en fast ordning vil bidra til dette. Videre forholder vi oss til at samordningen i utgangspunktet skal skje innenfor høringsfristen og at det innebærer nedkortet høringsfrist for berørte myndigheter. Vi har forståelse for at det er ønskelig ut fra framdrift i planarbeidet. Til endelig fastsetting av tidsfrister for ordningen har vi slike innspill: Det er etter vårt skjønn viktig at høringsfristen er lang nok til bl.a. å kunne kvalitetssikre uttalelsene i dialog med kommunene og andre innsigelsesmyndigheter. Dette reduserer behovet for oppklaringer i ettertid og korter dermed ned tidsbruken i fasen etter høring. Med en for kort frist er det fare for at myndighetenes uttalelser blir mer skjematiske, noe som kan resultere i at det fremmes feil innsigelser. Enten fordi innsigelse fremmes «for sikkerhetsskyld», med ekstra tidsbruk for kommunen og berørte myndigheter i etterkant. Eller fordi man ikke rekker å fremme innsigelse før fristen er ute, med det resultat at nasjonale og viktige regionale hensyn ikke blir sikret i planen. 4
Alle statsetater i vårt fylke har holdt seg innenfor avtalte frister (høringsfristen nedkortet fra seks til fire uker) helt fram til august/september i år. Da kom samtlige innsigelser i fem ulike saker for seint, og vi ville ikke rukket samrådsmøte om det hadde vært behov for det. Vi mener ellers å se en fare for at det med såpass kort friste kan utvikle seg ulike måter å «kjøpe seg tid» på, f.eks. ved at det innkalles til unødvendige samordningsmøter og bes om fristutsettelse i påvente av samordning. Det er uheldig om fristene blir så korte at det blir en vane å omgå dem. Pbl har satt en høringsfrist på seks uker, bl.a. ut fra at det skal være mulig å gjøre faglig forsvarlige vurderinger i de mest omfattende sakene, herunder fremme godt begrunnete innsigelser som er vurdert opp mot kommunens behov, noe som også er et mål i forsøket. Vi regner med at departementet avveier tidsfrister for en fast ordning opp mot lovens intensjon. Vi ber departementet spesielt se på frister i ferietiden. Domstolloven har egen bestemmelse om rettsferie i 140. Rettsferiene varer fra og med siste lørdag før palmesøndag til og med annen påskedag, fra og med 1. juli til og med 15. august og fra og med 24. desember til og med 3. januar. Høringsfristene i plan- og bygningsloven er ikke omfattet av denne bestemmelsen, men mye av det som ligger bak behovet for rettsferie i domstolene gjelder også for planbehandlingen. Ved nedkorting av høringsfristen kan det stilles spørsmål ved om det bidrar til å sikre gode avgjørelser samtidig som hensynet til blant annet ferieavvikling (jf. ferieloven 7 tre ukers sammenhengende ferie) blir ivaretatt. Ideelt sett burde planbehandling også vært omfattet av rettsferie med hensyn til frister, men når det ikke er gjort bør en etter vårt syn være tilbakeholden med å innkorte høringsfristene i ferietiden. Til slutt vil Fylkesmannen påpeke at arbeidet med samordningsforsøket er krevende og at finansiering tilsvarende bevillingen for forsøket bør overføres til rammen. Med hilsen Sigurd Tremoen Runa Bø fagdirektør Etter våre rutiner er dette brevet godkjent og sendt uten underskrift. Kopi til: Mattilsynet Region Øst Felles postmottak Postboks 383 2381 Brumunddal Statens vegvesen Region Øst Postboks 1010 2605 Lillehammer Norges vassdrags- og energidirektorat Region Øst Postboks 4223 2307 Hamar Forsvarsbygg Postboks 405 Sentrum 0103 Oslo Direktoratet for mineralforvaltning Postboks 3021 Lade 7441 Trondheim Jernbaneverket Postboks 4350 2308 Hamar Oppland fylkeskommune Postboks 988 2626 Lillehammer Kommunene i Oppland KS Hedmark og Oppland 5