Stein Skogsberg Nedre Rælingsv. 680 2009 NORDBY Juridisk avdeling Deres ref.: Vår ref.: 2012/6105 423.1 YRR Vår dato: 12.10.2012 Fylkesmannen stadfester Hvaler kommunes vedtak om å avslå søknad om dispensasjon for plattinger på gbnr. 51/73 - Vesterøy Vi viser til din klage av 29.03.12, med tillegg av brev 01.09.12. Dokumentene i saken er mottatt fra kommunen den 04.09.12. Fylkesmannen er delegert myndighet fra Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet til å behandle klager etter plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 nr. 71 (pbl.). I forbindelse med klagesaksbehandlingen kan Fylkesmannen prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven (fvl.) 34 andre ledd. Fylkesmannen kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til kommunen for helt eller delvis ny behandling, jf. fvl. 34 fjerde ledd. Vi legger til grunn at du som tiltakshaver har klagerett, og klagen er kommet inn i rett tid, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Vilkårene for å behandle saken er derved oppfylt. Fylkesmannens vedtak Med hjemmel i pbl 19-2 stadfester Fylkesmannen kommunens vedtak i sak 21/12 av 15.03.12 om å avslå søknad om oppføring av platting. Klagen har ikke ført frem. *** Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages ytterligere, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Dokumentene i saken fremgår av dokumentliste i oversendelsesbrevet fra Hvaler kommune datert 29.08.12. Fylkesmannen har ikke funnet grunn til å besiktige eiendommen eller innkalle sakens parter til en befaring. Vi anser at digitale kart og fotos, samt bilder og sakens dokumenter gir tilstrekkelig informasjon om det som er påkrevd for å kunne avgjøre saken, jf. forvaltningsloven 17. For ordens skyld nevner vi at plan- og bygningsloven ikke påbyr befaring. Statens hus Postboks 325 1502 Moss Telefon: 69 24 70 00 Telefaks: 69 24 70 57 Besøksadresse: Vogtsgate 17 e-post: postmottak@fmos.no www.fylkesmannen.no/ostfold
2 Klagen gjelder Din klage gjelder kommunens vedtak om å avslå søknad om dispensasjon for plattinger på gbnr. 51/73 i Hvaler kommune. I tillegg har du påklaget kommunens ileggelse av gebyr for behandling av dispensasjonssøknaden. Sakens bakgrunn Den 29.01.12 søkte du om dispensasjon for allerede oppførte plattinger på gbnr. 51/71 på Vesterøy. Søknaden gjaldt plattinger både nord og sør for hytta. Samlet sett utgjør plattingene 37-38 m 2. I brev av 14.02.12 utdypet du søknaden, der du begrunner nærmere hvorfor tiltakene bør tillates. I hovedsak begrunner du søknaden med at plattingene ikke påvirker allmennhetens ferdsel rundt hytta. Plattingene ligger innenfor hyttas indre sone, og vil derfor ikke være til fortrengsel for allmennheten. Videre anfører du at plattinger generelt kan påvirke naturlandskapet negativ, men på grunn av hvilke materialevalg som er gjort, plassering og utforming kan du ikke se at dette gjør seg gjeldende i dette tilfelle. Av fordeler peker du på at plattingen er med på å begrense bruken rundt hytta ved at ikke stoler/bord/parasoller spres rundt på eiendommen. Bakgrunnen for søknaden var ulovlighetsoppfølgning fra Hvaler kommune. I første omgang medførte dette at du 04.10.11 søkte om dispensasjon for flere tiltak. Selv om plattingene var bygd, ble dette ikke påpekt av kommunen, og heller ikke omsøkt. Den 16.01.12 i sak 7/12 innvilget Hvaler kommune dispensasjon for noen av tiltakene, mens andre ble avslått. Samtidig ble det satt vilkår om å fjerne plattingene som kommunen etter søknadstidspunktet hadde oppdaget og mente ikke var lovlig oppført. Søknad om dispensasjon for plattingene ble avslått av kommunen i sak 21/12 av 15.03.12. Kommunens vedtak er i hovedsak begrunnet med følgende: Plattingene er negativt for landskapsbildet ved at det gir et mindre luftigere preg. Plattingene har videre en privatiserende effekt som ikke er ønskelig. Plattingene vil være i strid med vilkår som var satt i forbindelse med oppføring av hytta og dispensasjon gitt i sak 7/12. Den 29.03.12 påklaget du vedtaket. I klagen har du i hovedsak anført følgende: Kommunen burde ha oppdaget plattingene ved besiktigelse, og veiledet om at også disse måtte det søkes dispensasjon for. Manglende veiledning må føre til at kommunen ikke kan kreve nytt gebyr for ny dispensasjonssøknad. Det er ikke riktig at fravær av plattinger vil gi et mye luftigere landskapsbilde. Plattingen i nord ligger innenfor et område som allerede er avgrenset med granittsteiner. Platting i sør vil ikke forstyrre landskapsbilde på grunn av hvordan den er plassert og utformet. På bakgrunn av klagen ble saken vurdert på nytt av kommunen i sak 69/45 den 22.08.12. Kommunen konkluderte med at det i klagen ikke fremkom nye momenter som kunne tilsi en endring av vedtaket. Dette ble derfor opprettholdt, og saken oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse, jf. forvaltningsloven 33 fjerde ledd. Fylkesmannen ser ikke grunn til å referere nærmere fra sakens dokumenter, kommunens vurderinger eller dine anførsler, da vi forutsetter at disse er vel kjent.
3 Fylkesmannens vurdering Planstatus Eiendommen ligger i et uregulert område som i kommuneplanens arealdel, vedtatt 07.04.11, er avsatt til Landbruks- natur og friluftsformål (LNF). Eiendommen omfattes også av hensynssone for naturmiljø. Formålet med plattingene er knyttet til bruken av hytta, og vil således være i strid med arealformålet. Eiendommen er videre i sin helhet omfattet av det generelle forbud mot tiltak i 100- metersbeltet langs sjø og vassdrag etter pbl. 1-8. Plattingene er et tiltak i plan- og bygningslovens forstand, jf. 1-6, og er derfor omfattet av byggeforbudet. Det følger av ovenstående at en tillatelse til å gjennomføre de aktuelle tiltakene forutsetter at det gis dispensasjon fra LNF-formålet og byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen, jf. plan- og bygningsloven 19-2. Generelt om vilkår for dispensasjon En forutsetning for at plan- og bygningsmyndighetene skal kunne innvilge dispensasjon er at de hensyn som ligger til grunn for lovens formålsparagraf eller den/de bestemmelser det er aktuelt å dispensere fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved dispensasjon være klart større enn ulempene. Det er klart uttalt i lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) at det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon i den enkelte sak. Det kan ikke gis dispensasjon dersom hensynene bak lovens formålsparagraf eller bestemmelser det dispenseres fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Finner kommunen at hensynene ikke blir vesentlig tilsidesatt, og at fordelene ved dispensasjon er klart større enn ulempene, kan kommunen innvilge dispensasjon. Det innebærer at det rettslig sett er anledning til å dispensere. Imidlertid gir ikke dette noe rettskrav på dispensasjon, idet det er underlagt kommunens frie skjønn om dispensasjon skal innvilges i det enkelte tilfellet. Kommunen må ha en saklig grunn for ikke å dispensere dersom vilkårene i 19-2 er oppfylt. Spørsmålet om å dispensere fra planer reiser særlige spørsmål. Planer er blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess, og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. De omhandler konkret vurderte forhold knyttet til arealutnyttelsen innenfor et bestemt område, og det skal derfor ikke være en kurant sak å fravike disse. Dispensasjoner vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensyn til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer av planene ikke skjer gjennom enkeltdispensasjoner. Det er et nasjonalt mål at strandsonen skal bevares som natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle. Forbudet mot tiltak i 100-metersbeltet langs sjø skal derfor håndheves svært strengt. Det bør ikke gis dispensasjon i strid med negativ uttalelse fra berørt statlig eller regional myndighet. Vurdering av om vilkårene for dispensasjon er oppfylt for de omsøkte tiltakene I denne saken søkes det om dispensasjon fra både arealformålet og byggeforbudet i pbl. 1-8. Gjennom å avsette det aktuelle området til LNF- område i kommuneplanen, har kommunen valgt å sette hensynet til de ulike allmenne interessene foran private interesser, som f. eks. tiltak som utvider og ytterligere privatiserer områder rundt eksisterende bebyggelse. Hensynene bak LNF-formålet er mange, men spesielt viktig er det å bevare eksisterende landskapsbilde, tilgjengeligheten til sjøen samt friluftsliv. Når det gjelder byggeforbudet i
4 100-metersbeltet langs sjøen er det hensyn til naturmiljø, kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser som ligger bak. Da hensynene bak arealformålet og byggeforbudet i hovedsak er sammenfallende i denne saken, vil vi foreta en samlet vurdering av om vilkårene for dispensasjon er oppfylt for tiltakene. Det første som må vurderes er om plattingene medfører at hensynene bak arealformålet og byggeforbudet blir vesentlig tilsidesatt. Plattingene medfører at 37-38 m 2 med areal blir ytterligere nedbygd. Isolert sett utgjør dette en ikke ubetydelig nedbygging. Virkningene for omgivelsene er imidlertid etter vår vurdering ikke betydelige. Tiltakene vil ikke være spesielt synlig for omgivelsene siden plattingene er lave og følger eksisterende terreng. Vi kan derfor ikke se at landskapsbildet i stor grad blir negativt berørt. Plattingen på nordsiden vil imidlertid være synlig fra sjøsiden, og føre til at bebyggelsen blir mer dominerende i landskapet. Når det gjelder allmennhetens ferdsel, er det vår vurdering at ulempene knyttet til dette heller ikke i stor grad blir berørt. Plattingene er oppført i umiddelbar nærhet til hytta. I tillegg er plattingen på nordsiden plassert innenfor en lav granittmur, noe som gjør at det er unaturlig å ferdes innenfor det området plattingen er plassert i. Selv om plattingen er plassert innenfor et område der allmenn ferdsel sjelden forekommer, er det vår vurdering at en platting likevel forskyver den sonen det er komfortabelt for allmennheten å ferdes i. Plattingen på sørsiden kan vi ikke se har negative virkninger knyttet til allmennhetens ferdsel. Selv om tiltakene har negative virkninger for omgivelsene, er det vår vurdering at virkningene av en dispensasjon i dette tilfelle ikke vil medføre at hensynene bak arealplanen og byggeforbudet blir vesentlig tilsidesatt. Det må videre vurderes om fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene. Ulempene er i hovedsak gjennomgått ovenfor, så vi går derfor ikke gå nærmere inn på disse. Fordelene ved å gi dispensasjon for plattingene er i hovedsak knyttet til private interesser. Plattingene åpner for utvidet bruk av hytta, og vil også øke aktiviteten utendørs. Slike hensyn kan imidlertid ikke ilegges særlig vekt i en dispensasjonsvurdering, ettersom fordelene kun berører en begrenset krets personer. Du har anført at plattingene vil føre til at man begrenser den private sonen rundt hytta ved at utendørsaktiviteten skjer på plattingene, og ikke ved at bord/stoler/parasoller plasseres spredt rundt på eiendommen. Fylkesmannen er ikke enig at dette utgjør en fordel. Bord/stoler/parasoller vil i hovedsak fjernes når hytta ikke er i bruk, mens plattingene vil være permanente innretninger. Ved vurderingen av om fordelene ved å gi dispensasjonen klart overstiger ulempene står man ikke helt fritt til å vekte fordeler/ulemper. I plan- og bygningsloven 19-2 fjerde ledd første punktum står det at: Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (SPR), ble fastsatt med hjemmel i pbl. 6-2 ved Kgl. res. den 25. mars 2011. Disse retningslinjene viderefører de tidligere retningslinjene for Oslofjordregionen. SPR deler landet inn i tre hovedområder der Oslofjordregionen er skilt ut som en egen kategori med særlig stort utbyggingspress. Retningslinjenes punkt 5.3.4.4 om strandsonen lyder:
5 Mulighetene for allment friluftsliv, basert på båtferdsel, ferdsel til fots og på sykkel og strandopphold bør trygges og forbedres. Det skal legges stor vekt på å opprettholde og forbedre tilgjengeligheten til strandsonen fra landsiden og sjøsiden samt mulighetene for å ferdes langs sjøen. Ved avveininger skal disse hensyn vektlegges sterkt i forhold til videre utvikling av eksisterende bolig- og fritidseiendommer. Selv om ulempene ved å gi dispensasjon for plattingene ikke er betydelige, kan vi ikke se at dispensasjonen medfører fordeler som har særlig vekt i en dispensasjonsvurdering. Vilkåret om at fordelene klart skal overstige ulempene er dermed ikke oppfylt, og dispensasjon må avslås. Vurdering av om saksbehandlingsgebyret er lovlig fastsatt Du har i klagen anført at kommunen ikke kan kreve nytt gebyr for behandling av dispensasjonssøknad for plattingene. Til støtte for dette anfører du at plattingene var synlige for kommunen under besiktigelsen som resulterte i varsel om pålegg om retting av ulovligheter og senere dispensasjonssøknad, uten at kommunen påpekte at også plattingene måtte omsøkes. Det følger av forvaltningslovens 11 første ledd, første og andre punktum at: Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Etter Fylkesmannens vurdering vil det, selv om plattingene var godt synlig på besiktigelsestidspunktet, ikke være et brudd på veiledningsplikten at kommunen ikke oppfordret deg til også å søke om dispensasjon for plattingene. Vi er enig med kommunen i at du som tiltakshaver er nærmest til å påse at de tiltak som gjennomføres på eiendommen er lovlige. Gjeldende gebyrregulativ ble vedtatt i kommunestyret 15.12.2011, sak 130/11. Gebyrets størrelse i denne saken, er i samsvar med gebyrregulativet. Etter vår vurdering er gebyret dermed lovlig satt. Konklusjon Etter en gjennomgang av dine anførsler og sakens dokumenter for øvrig, har Fylkesmannen ikke funnet grunnlag for å tilsidesette kommunens vurderinger og konklusjon i vedtak i sak 21/12 av 15.03.12. Som det fremgår ovenfor er vi enig med kommunen i at vilkårene for å innvilge dispensasjon etter pbl 19-2 annet ledd ikke er oppfylt. Fordelene ved at det innvilges dispensasjon er ikke klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det er i vurderingen lagt særlig vekt på Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen. *** Avslutningsvis finner Fylkesmannen grunn til å rette en viss kritikk mot kommunen for at det har tatt lang tid fra vedtaket ble påklaget til saken ble oversendt Fylkesmannen. Etter byggesaksforskriften (SAK10) 7-1 d) skal kommunen oversende saken til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen 8 uker. I denne saken har det tatt over 5 måneder fra vedtaket ble påklaget til Fylkesmannen fikk oversendt saken.
6 Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Anne Strømsæther e.f. seniorrådgiver Yngve Romsvik rådgiver saksbehandler: Yngve Romsvik Kopi til: Hvaler kommune Postboks 160 1680 Skjærhalden