Veileder for dispensasjoner i strandsonen

Transkript

1 Veileder for dispensasjoner i strandsonen Fotograf: Ole Martin Bjurstedt

2 Innholdsfortegnelse INNLEDNING... 3 REGELVERKET I STRANDSONEN... 4 PLAN- OG BYGNINGSLOVEN... 4 STATLIGE PLANRETNINGSLINJER FOR STRANDSONEN... 5 AREALPLANER... 5 SAKSBEHANDLINGSREGLENE... 6 BEGRUNNET SØKNAD... 6 NABOVARSLING... 7 UTTALERETT FOR REGIONALE OG STATLIGE MYNDIGHETER... 7 NÆRMERE OM LOVENS VILKÅR FOR DISPENSASJON... 7 DISPENSASJONSVURDERINGEN... 8 DERSOM VILKÅRENE FOR DISPENSASJON ER OPPFYLT... 9 KOMMUNENS BEHANDLING AV SAKEN KLAGE PÅKLAGING TIL FYLKESMANNEN KLAGEBEHANDLING SJEKKLISTE FOR DISPENSASJONSSØKNADER

3 Innledning En dispensasjon er unntak fra det klare utgangspunkt om at tillatelser skal være i samsvar med gjeldende arealplan og øvrige bestemmelser i plan- og bygningsloven. Med dette utgangspunkt gjelder det derfor spesielle krav til dispensasjonssaker for å sikre en grundig saksbehandling. Det skal ikke være kurant å fravike hverken lov eller vedtatte arealplaner uten at det er svært godt begrunnet. Denne veilederen er ment å være utdypende informasjon til de som ønsker å søke om dispensasjon for tiltak i strandsonen i Hurum. Veilederen er utarbeidet av virksomhet for Plan og bygg, og tar fortrinnsvis for seg dispensasjonssaker i strandsonen, men vil nok også kunne være til nytte ved dispensasjonssøknader generelt. Formålet med veilederen er å klargjøre nærmere om regelverket i strandsonen, hvilke saksbehandlingsregler som gjelder ved dispensasjon, og hvilke vilkår dispensasjons- bestemmelsen i plan- og bygningsloven (pbl) krever for å innvilge dispensasjon. Videre vil veilederen ta for seg kommunens behandling av søknaden og adgangen til å klage på kommunens vedtak. 3

4 Regelverket i strandsonen Plan- og bygningsloven Den 1. juli 2009 trådte det i kraft nye dispensasjonsbestemmelser i pbl. kapittel 19 og ny byggeforbudsbestemmelse i 100- metersbeltet langs vassdrag og sjø i 1-8. Pbl. 1-8 angir et generelt forbud mot bygging og fradeling (tiltak) i 100- metersbeltet langs sjøen og vassdrag. Bestemmelsen er en innstramning av de tidligere bestemmelser og er utvidet til å gjelde vassdrag i tillegg til sjø. Pbl. 1-6 definerer tiltaksbegrepet i første ledd første punktum, og tilsvarer de tiltak som omfattes av søknadsplikten etter pbl først ledd (byggesaksreglene). Med tiltak etter loven menes: «oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom, jf første ledd bokstav a m. Andre punktum supplerer tiltaksdefinisjonen med en bestemmelse om at Som tiltak regnes også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner. Forbudet i 100- metersbeltet gjelder alle tiltak, med unntak av fasadeendringer. Begrepet tiltak er et nøkkelbegrep i loven, både i forhold til arealplanlegging og i forhold til byggesaksbehandling. Bestemmelsen inneholder ingen unntak fra forbudet ut fra tiltakets størrelse eller art, og dette betyr eksempelvis at forbudet i 100- metersbeltet også omfatter oppføring av «mindre frittliggende bygning» som er unntatt fra søknadsplikt etter pbl. 20-3, 1. ledd bokstav a, jf. byggesaksforskriften 4-1 bokstav a. Forbudet mot bygging i 100- metersbeltet kan settes til side eller innskrenkes av kommunale arealplaner, og for så vidt også med grunnlag i dispensasjon med hjemmel i pbl Kommunen kan også gi bestemmelser etter loven nr. 4 om oppføring av nødvendige bygninger, mindre anlegg og opplag som skal tjene til landbruk, fiske, akvakultur eller ferdsel til sjøs. Dette betyr imidlertid ikke at kommunen står fritt for å åpne for bygging i strandsonen gjennom sine arealplaner. Gjennom Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, vedtatt i mars 2011, er det forutsatt at retningslinjene skal legges til grunn både ved planlegging og ved behandling av enkeltsaker. Dispensasjonsbestemmelsen i 19-2 har angitt to vilkår som begge må være oppfylt for å kunne innvilge dispensasjon. For det første kan dispensasjon ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. For det andre er det et vilkår for dispensasjon at fordelene (for allmenheten) ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. 4

5 Statlige planretningslinjer for strandsonen Formålet med retningslinjene, vedtatt i mars 2011, er å tydeliggjøre nasjonal arealpolitikk i 100- metersbeltet langs sjøen. Målet er å ivareta allmenne interesser og unngå uheldig bygging langs sjøen. Retningslinjene utdyper plan- og bygningsloven, og kommunen skal legge retningslinjene til grunn når de behandler dispensasjonssøknader. Oslofjordregionen er utsatt for sterkt press på arealene, og planretningslinjene angir at byggeforbudet skal praktiseres strengt, og dispensasjoner skal unngås. I stedet skal eventuell ny utbygging og nye tiltak skje gjennom regulering. Retningslinjene angir bl.a. at Nye bygninger skal trekkes så langt unna sjøen som mulig, og utvidelse av eksisterende bygninger skal skje i retning bort fra sjøen. Byggets funksjon vil ha betydning for plasseringen. Utbygging av veger, annen infrastruktur og tomteopparbeiding skal skje slik at inngrep og ulemper blir minst mulig. Samlet sett skal det legges vekt på løsninger som kan bedre eksisterende situasjon i forhold til landskap og allmenn tilgang til sjøen. Alternative plasseringsmuligheter skal alltid vurderes før bygging tillates. Dette gjelder også for mindre tiltak. Ytterligere privatisering og gjentetting av strandarealer skal unngås. Det skal være en svært restriktiv holdning til nye fritidsboliger og vesentlig utvidelse av eksisterende fritidsboliger. Kommunene bør i kommuneplanen etter en konkret vurdering innføre bestemmelser for størrelse og standard av eksisterende fritidsboliger i strandsonen. Arealplaner Kommuneplanens arealdel viser sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling, og trekker opp rammer for den fremtidige arealbruk som er bindende for nye tiltak. Den omfatter alt areal, både land- og vannareal. Reguleringsplaner er mer detaljerte planer som bestemmer arealbruken innenfor et bestemt område eller eiendom. En vedtatt arealplan skal for det første legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen. Videre får planen rettsvirkning overfor grunneiere ved at oppføring av tiltak ikke må være i strid med arealbruk og bestemmelser i planen, noe som er relevant i strandsonesammenheng. I kommuneplanen er det angitt hvilke arealformål som gjelder, og hvilke eventuelle bestemmelser som gjelder for det angitte arealformålet. Det er også bestemt hvilke reguleringsplaner som gjelder. Dersom et ønsket tiltak ikke er i tråd med arealformålet eller bestemmelsene i den arealplan som gjelder for eiendommen, må det søkes dispensasjon fra vedkommende plan. 5

6 Saksbehandlingsreglene Begrunnet søknad Det er et krav om at en dispensasjonssøknad skal være skriftlig, og den skal være begrunnet. Søknaden skal inneholde relevante opplysninger om tiltaket, og en redegjørelse for hvilke(n) bestemmelse(r) det ønskes dispensasjon fra. Det finnes ikke et eget skjema for dispensasjonssøknad. Søknaden sendes inn i brevs form. For nærmere opplysning om søknadens innhold, se «Sjekkliste for innsending av dispensasjonssøknad» s. 11. Det er kommunens oppgave å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven 17. Dersom kommunen ikke anser at søknaden er godt nok opplyst og begrunnet, vil kommunen be om ytterligere redegjørelse med begrunnelse. 6

7 Nabovarsling Før dispensasjonssøknaden sendes kommunen, skal naboene varsles om at det søkes om dispensasjon og hvilken bestemmelse det søkes dispensasjon fra. Det er tidsbesparende for tiltakshaver å nabovarsle en eventuell byggesøknad i samme nabovarsel. Naboene skal gis en frist på minst 2 uker til å uttale seg til søknaden. Eventuell merknad fra nabo, videresendes kommunen med eventuelle kommentarer fra søker. Manglende/ufullstendig nabovarsling medfører at søknaden ikke kan behandles av kommunen. Uttalerett for regionale og statlige myndigheter Dersom saken gjelder dispensasjon fra arealplaner, plankrav (krav om utarbeidelse av detalj/områderegulerings- plan) eller byggeforbudet i pbl. 1-8, skal kommunen oversende søknaden til regionale og statlige myndigheter for en faglig uttalelse. Hvilke myndigheter dette er, beror på hvilke interesser søknaden berører. For dispensasjonssaker i strandsonen er det ofte Fylkesmannen i Buskerud og Buskerud fylkeskommune som har uttalerett, da sakene anses å berøre forhold som naturmangfold, friluftsliv, kulturminner og kulturmiljø. Kommunen skal i oversendelsen til fagmyndighetene opplyse om saken og gi sin egen vurdering av dispensasjonssøknaden, hvilke tema som er vurdert og en foreløpig avveining av de argumentene som er foretatt. Fagmyndighetene gis normalt 6 uker til å avgi uttalelse. Nærmere om lovens vilkår for dispensasjon pbl I plan- og bygningsloven 19-2 heter det: Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon. Videre kan kommunen sette vilkår for dispensasjonen for å kompensere for eventuelle ulemper dispensasjonen medfører. Kommunens eventuelle vilkår må ha en naturlig og saklig sammenheng med planen eller lovbestemmelsen det dispenseres fra, og det må ikke være urimelig tyngende for søker. Et eksempel på et slikt vilkår kan være krav om at et uthus nært sjøen må rives til fordel for et tilbygg til hytte. 7

8 Dispensasjonsvurderingen Det er to vilkår som begge må være oppfylt for at dispensasjon kan innvilges. Vilkår 1: hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, må ikke bli vesentlig tilsidesatt. Vilkår 2: fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Kommunens vurdering av om vilkårene er oppfylte, må ta utgangspunkt i begrunnelsen i dispensasjonssøknaden. Ved vurdering av vilkår 1, forutsetter det at kommunen løfter frem og vurderer de generelle hensyn som ligger bak den aktuelle bestemmelsen det dispenseres fra og lovens formålsbestemmelse. Hvis disse hensynene blir vesentlig tilsidesatt, kan det ikke gis dispensasjon. Ved søknad om dispensasjon fra for eksempel byggeforbud i strandsonen, tar kommunen utgangspunkt i hva som er begrunnelsen for byggeforbudet, og hvilke interesser det skal ivareta. Aktuelle momenter i denne vurderingen er blant annet om tiltaket medfører nedbygging og berører landskap, friluftsliv, naturmangfold m.m. Generelt er hensikten med byggeforbud i strandsonen å fremme og legge til rette for friluftsinteresser. Dersom et omsøkt tiltak i et slikt område eksempelvis vil komme helt inntil en badestrand og virker privatiserende på friluftsinteresser i området, er hensynene bak byggeforbudet vesentlig tilsidesatt. Kommunen kan avslå på dette grunnlag, da det ikke vil være nødvendig å vurdere fordelene og ulempene ved en dispensasjon. I de tilfeller der kommunen vurderer at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt, må kommunen vurdere om vilkår nr. 2 foreligger. Vilkår nr. 2 sikter til den interesseavveiningen som kommunen må foreta. For at kommunen skal kunne gi dispensasjon, må fordelene ved en dispensasjon være klart større enn ulempene. Det er tydelig uttalt i lovens forarbeider at det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon i den enkelte sak. Det er i utgangspunktet fordeler og ulemper for de allmenne interessene som skal avveies. I en dispensasjonsvurdering er det ikke tilstrekkelig at situasjonen for de allmenne interessene ikke forverres. Det må også påvises en fordel av tiltaket, primært for allmenne interesser. Sosialmedisinske og personlige hensyn tillegges normalt ikke vekt i dispensasjonssaker. Å dispensere fra arealplaner reiser særlige spørsmål. Planer blir til gjennom en omfattende beslutningsprosess, som ivaretar kravet om medvirkning fra mange ulike parter og vedtas av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. De omhandler konkret vurderte forhold knyttet til arealutnyttelsen innenfor et bestemt område, og det skal derfor ikke være kurant å fravike disse. Utstrakt bruk av dispensasjoner vil uthule arealplanene og være uheldig. Dersom statlig og regionale myndigheter har uttalt seg negativt til dispensasjonssøknaden, følger det av pbl fjerde ledd at kommunen ikke bør gi dispensasjon fra arealplaner, planbestemmelser og byggeforbudet i strandsonen. Kommunen er imidlertid ikke bundet av uttalelsen, og kan bestemme at dispensasjon likevel bør innvilges. Dersom statlig eller regional myndighet mener at vedtaket om dispensasjon bør endres, kan de benytte sin rett til å fremme klage i saken. 8

9 Dersom vilkårene for dispensasjon er oppfylt Hvis konklusjonen etter en vurdering av vilkår 1 og 2 er at det rettslig sett er anledning til å gi dispensasjon, så kan kommunen likevel avslå søknaden. Dette følger av pbl første ledd hvor det står at kommunen kan gi dispensasjon. Det forutsettes likevel at kommunen har en saklig grunn for ikke å dispensere og at grunnlaget for avslaget ikke kan avbøtes gjennom dispensasjonsvilkår. Dette kan for eksempel være at kommunen vurderer at det er innvilget for mange dispensasjoner i området og at det eventuelt må utarbeides ny plan før det gis tillatelse til flere tiltak. 9

10 Kommunens behandling av saken Kommunen har i henhold til forvaltningsloven 17 en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Dette innebærer at kommunen må klargjøre fakta i saken. Kommunen må undersøke forhold og opplysninger til så vel gunst som til skade for søker, herunder kontrollere opplysninger som legges frem av parten eller andre. Det kreves ikke at kommunen selv må innhente alle opplysningene, og dette gjelder særlig der parten er representert ved en profesjonell aktør. Både vedtak om å avslå og innvilge dispensasjon skal begrunnes, jf. forvaltningsloven 24. Forvaltningsloven 25 krever at kommunen i begrunnelsen må vise til de reglene vedtaket bygger på, og omtale de faktiske forhold som er lagt til grunn for vedtaket. Videre bør kommunen nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. Normalt har begrunnelsen størst betydning når søknader avslås. Ved dispensasjoner er det imidlertid like viktig å begrunne positive vedtak. Dette skyldes at dispensasjoner er unntak fra bestemmelser i loven (særlig 1-8) eller arealplaner som har vært gjenstand for omfattende demokratiske prosesser. Det er særlig viktig å være oppmerksom på kravet til begrunnelse hvis politisk utvalg går mot administrasjonens innstilling. Utvalget selv må da begrunne sin avvikende oppfatning da dette blir vedtakets begrunnelse. Dersom en dispensasjonssøknad berører naturmangfoldet, skal prinsippene i naturmangfoldloven 8-12 om kunnskapsgrunnlaget, føre- var- prinsippet, samlet belastning m.m. legges til grunn for kommunens saksbehandling og fremgå av vedtakets begrunnelse. Kravene i naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven må ses i sammenheng, slik at oppfyllelse av de to lovenes krav i størst mulig grad samordnes, integreres og synliggjøres i dispensasjonsvedtaket. Omtalen av naturmangfoldloven må tilpasses forholdene i den enkelte sak. Kommunens vedtak må opplyse om klageadgang og klagefrist i henhold til forvaltningslovens regler. Klage Fristen for å klage er 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket har kommet frem til vedkommende part eller annen med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven 28. Klagen skal sendes til kommunen. Påklaging til Fylkesmannen Berørt statlig organ, fylkeskommunen og andre parter med rettslig klageinteresse kan påklage kommunens vedtak. Fylkesmannen kan påklage kommunens vedtak når nasjonale eller regionale interesser blir negativt berørt. I 100- metersbeltet er det spesielt hensynene til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser som blir vektlagt. Kommunen kan ofte forvente en klage fra Fylkesmannen når fagavdelingen i høringsuttalelsen varsler at de vil vurdere å påklage et eventuelt positivt dispensasjonsvedtak. 10

11 Klagebehandling Når kommunens vedtak har blitt påklaget, skal kommunen vurdere om klagen tas til følge eller om vedtaket opprettholdes. Dersom klagen ikke tas til følge, kan kommunen uoppfordret ta stilling til om det skal gis utsatt iverksetting. Tiltaket kan i så fall ikke gjennomføres før kommunens vedtak eventuelt er stadfestet, jf. forvaltningsloven 42. Dersom klagebehandlingen skal skje i et politisk utvalg, skriver administrasjonen innstilling i saken, og det er opp til utvalget om vedtaket som påklages, opprettholdes eller om klagen tas til følge. Dersom klagen tas til følge, vil det bli gitt klagerett på omgjøringsvedtaket. Dersom vedtaket opprettholdes, skal saken sendes over til Fylkesmannen for endelig klagebehandling. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken, og også ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven 34 annet ledd. Fylkesmannen skal vurdere de synspunkter klager kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er anført av klageren. Kommunens vedtak kan stadfestes, omgjøres eller vedtaket kan oppheves slik at saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. I saker der det er Fylkesmannen som har klaget på kommunens vedtak, videresendes saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet som oppnevner en settefylkesmann. Normalt har hvert enkelt fylke en fast settefylkesmann, og i de fleste saker er det Fylkesmannen i Oslo og Akershus som behandler klager der Fylkesmannen i Buskerud har påklaget vedtaket. 11

12 Sjekkliste ved innsending av dispensasjonssøknad ihht. Plan- og bygningsloven 19-2 Følgende MÅ sendes inn: Søknader med vesentlige mangler vil sendes i retur. Søknadsbrev MÅ inneholde følgende: Skriftlig redegjørelse Hva som må med: Hvilken plan og planbestemmelse(r) søkes det dispensasjon fra? Adresse / gnr og bnr Kontaktinformasjon og signatur Er tiltaket i strid med flere forhold i plankart og/eller bestemmelser? Hva gjelder tiltaket? Beskriv. Angi bebygd areal (BYA) for hele eiendommen ved søknad om byggetiltak. Begrunnelse relatert til allmenheten og samfunnet, iht pbl Private forhold vektlegges normalt ikke. I tillegg bør det redegjøres for evt. alternativer / alternativ plassering. Gjenpart av nabovarsel som varsler dispensasjon: Skjema «gjenpart av nabovarsel» Hvem skal varsles og hva må fylles ut? Alle berørte naboer varsles: Direkte naboer og gjenboere (vis- à- vis vei/plass ol). (Kommunen kan kreve at også andre skal varsles) Det skal framgå at tiltaket er avhengig av dispensasjon: Kryss av i felt for dispensasjon og beskriv i tekstfeltet hva som utløser kravet om dispensasjon. Skjema «nabovarsel» er naboens kvittering og sendes ikke kommunen. 12

13 Følgende BØR sendes inn: Vil være påkrevet i de fleste saker med byggetiltak. Situasjonskart Kart over eiendommen Hva kreves av situasjonskartet? Iht til kommunens oppdaterte kartverk Målestokkriktig med påført målestokk Hva skal tegnes inn i situasjonskartet? Omsøkt tiltak (målsettes) Avstand til vei Avstand til nabogrense Tegninger som viser omsøkte tiltak (ved byggetiltak): Tegninger av plan, snitt og fasader Hva kreves av tegningene? Tydelig angivelse av hva som er nytt tiltak i alle tegninger Alle tegninger bør være målsatte og målestokkriktige Målestokk Terrenglinjer (eksisterende og nytt terreng), for å illustrere eventuelle endringer av terrenget som følge av tiltaket Eventuelt andre illustrasjoner. (Ved f.eks. erstatningsbygg: illustrasjon før og etter tiltak) Krav om ytterligere dokumentasjon: Kommunen kan kreve at også annen dokumentasjon sendes inn, når dette anses nødvendig. Gebyr: Det ilegges gebyr for hver dispensasjon tiltaket utløser, ihht kommunens gebyrreglement som kan ses på kommunens nettside. Se kommunens nettside for mer utfyllende informasjon om dispensasjoner, nabovarsel, krav til begrunnelse, m.m. Se under Plan og bygg Naboliste og situasjonskart kan bestilles i vår Kart- og byggesaksbutikk på nettsiden eller ved henvendelse til kommunen. 13