SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Theis Juel Theisen Arkiv: F25 &41 Arkivsaksnr.: 05/03567-004 Dato: 15.11.05 TRYGGHETSALARMER - FORSLAG TIL NY ORGANISERING INNSTILLING TIL ELDREOMSORGSUTVALGET Administrasjonens innstilling: Ny organisering av arbeidet med trygghetsalarmer gjennomføres som beskrevet i saken. Nils Fr. Wisløff Rådmann Ingar Pettersen Fung. omsorgsdirektør
Saksutredning: Hensikt Hensikten med saken er å legge fram for eldreomsorgsutvalget et forslag til ny organisering av kommunens arbeid med trygghetsalarmer. Bakgrunn I forbindelse med bystyrets behandling av sak 25/04 (30.03.04), videre arbeid med konkurranseutsetting i Drammen kommune, ble det vedtatt at flere nye områder skulle legges ut på anbud. Et av områdene var driften av kommunens trygghetsalarmer. Ansvaret for oppfølgingen av vedtaket ble lagt til Prosjekt pleie og omsorg. I prosjektet er dette fulgt opp gjennom eget delprosjekt om konkurranseutsetting, og en egen arbeidsgruppe har jobbet konkret på området trygghetsalarmer. Utgangspunktet for arbeidet har vært at alle deler av kommunens arbeid med trygghetsalarmer var aktuelle for konkurranseutsetting. Som en følge av at signaler fra markedet tilsa at det for utrykningsdelen av trygghetsalarmtjenesten ikke finnes et velfungerende marked i Drammen, valgte man å også se på andre måter å organisere tjenesten på. Trygghetsalarm - et lavterskeltilbud Trygghetsalarmtjenesten innebærer at pleie- og omsorgstrengende i Drammen Kommune skal kunne påkalle assistanse ved behov 24 timer i døgnet. Hensikten er at brukerne skal gis mulighet til å bo i eget hjem så lenge som mulig, og for mange kan tjenesten være et viktig bidrag til bedre livskvalitet. Trygghetsalarmtjenesten, både alene og kombinert med andre tjenester som hjemmehjelp, hjemmesykepleie og dagsenter, bidrar til at mange brukere med et relativt høyt omsorgsbehov kan ivareas på et lavt omsorgsnivå (jfr LEON-prinsippet), og fungerer derved også som ett kostnadsreduserende tiltak. Trygghetsalarm er ikke en lovpålagt tjeneste. Drammen Kommune har valgt at trygghetsalarm skal være et lavterskeltilbud til alle over 80 år som ønsker det. D.v.s at alle i denne aldergruppen blir innvilget tjenesten uavhengig av funksjonsnivå. Man vil på sikt vurdere hvordan dette lavterskeltilbudet kan videreutvikles For brukere under 80 år kan trygghetsalarm innvilges etter følgende kriterier: Sykdom eller tilstand som medfører akutt behov for hjelp. Reell fare for fall. Problemer knyttet til utrygghet og engstelse. I 2005 er prisen på trygghetsalarmtjenesten satt til kroner 774,- pr. år for brukere med inntekt inntil 2G, for øvrige brukere er prisen kroner 2.480,- pr. år. Dagens organisering av trygghetsalarmtjenesten Trygghetsalarmtjenesten kan i prinsippet deles i tre: alarmmottak, utrykning og teknisk drift. Per i dag har Drammen Kommune organisert tjenesten på følgende måte:
Alarmmottaket ivaretas av Søndre Buskerud 110-sentral IKS. 110-sentralen registrerer og videreformidler alarmene til utrykningsansvarlig. Utrykning foretas av kommunens egen hjemmesykepleie og brannvesenet (DRBV IKS ). Brannvesenet skal ta seg av de mest akutte tilfellene og der det dreier seg om fall og behov for løfting. Hjemmesykepleien tar det som krever helse/medisinfaglig kompetanse. Tall for 2004 viser at hjemmesykepleien står for i overkant av 80% av alle utrykninger. Teknisk drift av trygghetsalarmtjenesten ivaretas primært av kommunens hjelpemiddelteam. Teknisk drift omfatter funksjonskontroll, montering, vedlikehold, nøkkeladministrasjon mm. Hjelpemiddelteamet har inngått serviceavtale med private leverandør i forhold til reparasjon av alarmapparatene. Som følge av vedtaket om å legge driften av trygghetsalarmer ut på anbud ble kommunens avtaler med DRBV og 110-sentralen sagt opp med virkning fra 1.1.06. I etterkant har imidlertid kommunen bedt om en forlengelse av avtalene med et halvt år, fram til 1.7.06 Drammen kommune har per i dag ca 1.150 aktive trygghetsalarmer utplassert hos brukere i. Antall alarmutrykninger var i 2004 ca 10.000, hvorav DRBV IKS sto for ca 1.500 og hjemmesykepleien resten. Antall alarmoppkall til 110-sentralen var i underkant av det dobbelte av antall utrykninger. Kostnadsbildet knyttet til trygghetsalarmtjenesten består i dag av tre hovedelementer: Kostnader knyttet til kommunens avtaler med DRBV IKS og 110-sentralen. I 2005 koster avtalene kroner 1.340.000,-. Ressursbruk i hjemmesykepleien knyttet til utrykning. Det anslås at denne ressursbruken utgjør i størrelsesorden 6 årsverk, noe som tilsvarer ca 2,4 mill kroner. Ressursbruk i Hjelpemiddelteamet knyttet til teknisk drift og vedlikehold. Beregninger tilsier at denne kostnaden totalt sett er i størrelsesorden 1,5 mill kroner. Samlet er vurderingen at kommunens kostnader knyttet til trygghetsalarmtjenesten i dag ikke er spesielt høye. Avtalen med DRBV IKS og 110-sentralen antas å ha vært gunstig i forhold til markedspriser ii. Dette innebærer at det er lite grunnlag for å forvente kostnadsreduksjon knyttet til etablering av ny organisering. En realistisk ambisjonen vil i et økonomisk perspektiv være å redusere kostnadsøkningen som ellers ville kommet. Ny organisering vurderinger knyttet til alarmutrykning Den mest ressurskrevende delen av trygghetsalarmtjenesten er utrykningen. Det kan skisseres tre prinsipielle modeller for organisering av denne del av tjenesten. 1. Ansvaret deles mellom ekstern leverandør og hjemmesykepleien. Dette innebærer i prinsippet en videreføring av dagens ordning. i Dette tallet inkluderer ikke de ca. 300 trygghetsalarmer som er i omsorgsboliger i kommunen. ii Knyttet til forhandlingene om forlengelse av disse avtalene ut første halvår 2006, kan det påregnes en kostnadsøkning på i størrelsesorden 20 %. Lier kommune, som har konkurranseutsatt omtrent de samme tjenester som Drammen kjøper fra DRBV IKS, betaler betydelig mer per trygghetsalarm.
2. All alarmutrykning legges ut på anbud. Innebærer at også den del av utrykningsarbeidet hjemmesykepleien i dag utfører konkurranseutsettes 3. Hjemmesykepleien overtar ansvaret for all alarmutrykning. Dette vil innebære at hjemmesykepleien overtar den delen av alarmutrykningene som i dag utføres av brannvesenet. Erfaringen fra dagens ordning med delt ansvar for utrykningene er at dette kan medføre uklarhet i forhold til ansvar i det løpende arbeidet. Delt ansvar innebærer også for bruker at det vil variere hvem som kommer som respons på alarmoppkall. I utgangspunktet er det ønskelig at brukerne av trygghetsalarmtjenestene skal måtte forholde seg til færrest mulig instanser og personer. Det vurderes derfor som mest hensiktsmessig å samle ansvaret for all alarmutrykning. Konkurranseutsetting av all alarmutrykning antas å ville bli svært dyrt for Drammen kommune. En beregning viser at etablering av et eget eksternt produksjonsapparat som kan ivareta all alarmutrykning vil kreve i størrelsesorden inntil 20 årsverk og innebærer langt høyere kostnader enn dagens løsninger. I vedlegg til saken er det gjennomført en beregning som innebærer at totalkostnaden kan bli inntil 10-13 mill. kroner for en ekstern ny tjeneste (vedlegg 1). Omfanget blir såvidt stort pga kravene til responstid, døgnkontinuerlig vakt samt størrelsen på det geografiske området som skal dekkes. Beregningene er basert på at volumet på alarmutrykninger i Drammen er for lite til alene å kunne gi grunnlag for kostnadseffektivitet for et slikt apparat. Dette illustreres av at Drammen kommunes utgifter til håndtering av alarmutrykning (ressursbruken i hjemmesykepleien samt avtalen med DRBV) i dag er i størrelsesorden 3 mill kroner. Også tall fra Kristiansand kommune iii understreker at det innen alarmutrykning vil være svært vanskelig for en ekstern leverandør, som ikke har et etablert produksjonsapparat på stedet, å kunne konkurrere på pris i forhold til kommunen. På bakgrunn av dette vurderes det ikke som hensiktsmessig å gå videre med konkurranseutsetting av utrykningsdelen av trygghetsalarmtjenesten. Hjemmesykepleien står i dag for over 80 % av alle alarmutrykninger, og har et produksjonsapparat med personell, kompetanse og utstyr tilpasset behovene knyttet til å utføre dette. Overføring av ansvar for resterende andel av alarmutrykning til hjemmesykepleien vil innebære at kommunen også i forhold til dette vil kunne utnytte fleksibiliteten i eget produksjonsapparat og dermed produsere tjenesten med god kostnadseffektivitet. Ny organisering av trygghetsalarmen bør ha dette som utgangspunkt. Ny organisering - Kristiansandsmodellen Kristiansand kommune har utarbeidet en egen modell for håndtering av trygghetsalarmtjenesten (vedlegg 2). Modellen bygger på at hjemmesykepleien overtar alt ansvar for alarmmottak og all utrykning. Modellen forutsetter etablering av ubetjente sentraler som videreformidler alarmoppkallene direkte til hjemmesykepleiens baser. Modellen innebærer flere fordeler: Sikrer at mottaks- og utrykningspersonell har nødvendig helse-/medisinskfaglig kompetanse. Reduserer antall personer bruker må forholde seg til da det i mange tilfeller vil være samme person som tar i mot alarmoppkallet og som deretter rykker ut. Samtidig vil i mange tilfeller bruker kjenne den som svarer på alarmoppkallet og evt. rykker ut. iii I Kristiansand kommune, som har noe flere trygghetsalarmer enn Drammen, har man på grunnlag av en studie av hjemmetjenestens tidsbruk beregnet kommunens ressursbruk knyttet til alarmu trykning til ca 2 mill kroner. Tallene er ikke uten videre sammenlignbare med tallene fra Drammen kommune.
Personellet vil normalt kjenne brukeren, noe som vil være en fordel i forhold til å gjøre riktige vurderinger av hvordan alarmoppkallet skal følges opp. Modellen åpner for at mottaks- og utrykningspersonell vil kunne få rask tilgang til helseopplysninger om bruker via håndholdte datamaskiner (PDA) Modellen gir grunnlag for en kostnadseffektiv tjeneste da man utnytter det produksjonsapparat hjemmesykepleien utgjør (jfr avsnitt over). På bakgrunn av Kristiansands vurderinger av at modellen fungerer godt og relativt problemfritt hos dem, anbefales det at tilsvarende modell etableres i Drammen kommune. Teknisk drift konkurranseutsettes Etablering av en modell der hjemmesykepleien står for både alarmmottak og utrykning, vil stille krav til den tekniske driften av alarmsentralene. For å ivareta sikkerheten for brukerne vil kommunen måtte ha systemer som kontinuerlig overvåker at de ubetjente mottakssentralene fungerer etter hensikten og serviceberedskap i forhold til dette. Dette er oppgaver det ikke anses som naturlig at kommunen utfører selv og tjenesten anbefales kjøpt av en ekstern leverandører. Teknisk drift omfatter også installering og løpende funksjonskontroll av alarmer, service og vedlikehold, samt lagerhold. Enkelte elementer, så som reparasjon og service på mottakssentraler og alarmer, krever teknisk kompetanse kommunen ikke har i dag, og som det ikke vurderes hensiktsmessig å etablere. Samtidig kan deler av oppgavene innen teknisk drift fortsatt løses av kommunen selv, slik det skjer i dag. Totalt sett vurderes det imidlertid som mest hensiktsmessig at den tekniske driften samlet settes ut på anbud. Kommunen vil da kunne forholde seg til én leverandør med kompetanse innen alle deler av den tekniske driften. Samtidig vil kommunen selv i større grad kunne fokusere sin egen kompetanse til kjerneoppgavene alarmmottak og utrykning. Kvaliteten på den tekniske driften av trygghetsalarmtjenesten vil ved kjøp fra ekstern leverandør måtte sikres gjennom kontraktstyring. Dette vil stille krav til kommunens bestillerkompetanse og utvikling av gode rutiner i forhold til rapportering og avviksregistrering mm. Det legges opp til at ansvaret for dette skal ligge til virksomhet Hjemmetjenesten Strømsø. Dette i tråd med at hjelpemiddelteamet, som i dag har ansvaret for teknisk drift av trygghetsalarmene, ligger under denne virksomheten. Kvalitetsutvikling I forbindelse med innføring av Kristiansandsmodellen legges det opp til gjennomføring av flere tiltak som i seg selv vil bidra til kvalitetsforbedring av trygghetsalarmtjenesten. Det forutsettes etablert automatisk funksjonskontroll av trygghetsalarmer ute hos bruker. Dette vil være et viktig tiltak for å bedre sikkerheten for brukerne, men det vil samtidig også være et bidrag til å redusere ressursbruken knyttet til teknisk drift. Det forutsettes også innført nøkkelbokser. Ordningen vil innebære at nøkkel til brukers inngangsdør ligger låst inn i en metallboks eller i annen nærhet til de aktuelle beboerne. Dette vil være et tiltak for å lukke avvik i hjemmesykepleien avdekket av helsetilsynet og er lagt inn i forslag til budsjett for 2006. I forhold til brukere av trygghetsalarmer vil ordningen bidra til bedre kvalitet gjennom kortere responstid. Samtidig vil tiltaket redusere tidsbruken for hjemmesykepleien ved at ekstra reisetid for å hente nøkkel til bruker elimineres. Administrasjonen forutsetter at man vurderer ulike modeller for nøkkelbokser og at det blir
gjennomført en demonstrasjon av de nøkkelbokser og den organisering som i denne sammenheng er lagt til grunn i Kristiansand. I denne sammenheng vil administrasjonen foreslå at eldrerådet blir tatt med på råd når det gjelder bruk av nøkkelbokser. Etableringskostnadene ved disse tiltakene er betydelige da de innebærer at man må ut til hver enkelt bruker. Dersom tiltakene gjennomføres koordinert med etablering av Kristiansandsmodellen vil dette innebære en betydelig arbeidsbesparelse ved at man kan gjøre alle nødvendige programmeringer av trygghetsalarmer og oppmontering av nøkkelboks ved et besøk hos bruker. Hjemmesykepleien har tilgang til helseopplysninger om alle brukere av pleie- og omsorgstjenester i dataprogrammet Gerica. Hjemmetjenesten tar nå i bruk små håndholdte PCer, kalt PDA, hvor de raskt kan hente opp opplysninger om den som benytter alarmen fra Gerica. Dette gjør at kvaliteten på opplysninger hjemmesykepleien har tilgang til på kort tid, forbedres ytterligere. Ny organisering - ressursbehov Overføring av ansvaret for alarmmottak og all utrykning vil innebære noe økt ressurbehov innenfor hjemmesykepleien. Det er usikkerhet knyttet til omfanget bl.a. pga manglende erfaringstall for tidsbruk knyttet til funksjonen som alarmmottak. Foreløpige vurderinger tilsier et behov for totalt ca 3 årsverk, men det vil bli arbeidet videre i forhold til å konkretisere dette. Det økte antall alarmutrykninger som skal håndteres av hjemmesykepleien vil innebære mer bilbruk. Det legges imidlertid til grunn at hjemmesykepleien har det nødvendige antall biler knyttet til basene. Beregningene knyttet til teknisk drift gir ikke grunnlag for å anta økte kostnader på dette området iv. De konkrete kostnader vil imidlertid først bli avklart ved gjennomføringen av anbudsutsetting. Midlene Drammen kommune i dag anvender i forbindelse med avtalen med DRBV IKS og 110-sentralen (pr. 2005 ca 1.34 mill), forutsettes også i det videre benyttet til trygghetsalarmtjenesten, primært knyttet til etablering av nye stillinger i hjemmesykepleien. Evaluering Det forutsettes at det gjennomføres regelmessige evalueringer av ny organisering av trygghetsalarmtjenesten. Første evaluering bør skje etter ett års drift, og vil måtte fokusere spesielt på kvaliteten på tjenesten for bruker og hvordan det reelle ressursbehovet knyttet til driften av den nye ordningen viser seg å være. Gjennomføring Det vil være et betydelig arbeid knyttet til etableringen av ny organisering av trygghetsalarmtjenesten. Hovedelementene i etableringen vil være: Tilrettelegging for flere oppdrag og nye arbeidsprosesser i hjemmesykepleien. Gjennomføring av anbudsprosess knyttet til kjøp av teknisk drift og vedlikehold samt nøkkelbokser. Teknisk klargjøring og programmering av alarmer og alarmsentraler samt montering av nøkkelbokser iv Etablering av ordning med nøkkelbokser er da ikke inkludert. Dette er et eget tiltak i økonomiplan.
Spesielt den tekniske klargjøringen vil være arbeidskrevende, og den vedlagte gjennomføringsplan synligjør at det er viktig å komme i gang raskt for å sikre at organiseringen er på plass og fungerer pr. 1.7.06 (vedlegg 3). Overføringen av alarmmottaket til hjemmesykepleien må skje på en måte som ivaretar hensynet til sikkerhet for brukerne. Det vil derfor bli lagt opp til at denne skjer etappevis. Vedlegg: 1. Beregning av ressursbruk og kostnader ved produksjon av trygghetsalarmer. 2. Rapport fra studietur til Kristiansand 3. Gjennomføringsplan