Statlig styring, utviklingstrekk og reformer Mars 2007 Marianne Andreassen Direktør i Senter for statlig økonomistyring
Utviklingstrekk innenfor statlig økonomistyring Større frihetsgrader i innretningen av styring og kontroll i statlige virksomheter (økonomiregelverket), men; Krav til risikostyring Krav til langsiktig planlegging Krav til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer Utvikling av metoder for resultatmålinger Ny styringsinformasjon under utprøving i staten (periodiseringsprinsipp) Bedre tilskuddsforvaltning Økt bruk av elektroniske arbeidsprosesser Nytt innhold i mål- og resultatstyringen som skal understøtte mer effektiv ressursbruk i staten Side 2
Hva er tilstanden innenfor statlig økonomistyring God på budsjettering og regnskapsrapportering selv om budsjettene ikke alltid overholdes (budsjettstyringen) Svakheter innenfor helhetlig mål- og resultatstyring Målhierarkier, resultatmålinger og kobling mellom resultater og økonomi Risikostyring Bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer Og svakheter innenfor: Gevinstrealisering av investeringer IKT-sikkerhet Fortsatt mange brudd på det offentlige anskaffelsesregelverket Store svakheter i tilskuddsforvaltningen Side 3
God virksomhetsstyring i staten Statlig virksomhetsstyring Samfunnsøkonomisk analyse Mål- og resultatstyring Budsjett/ regnskap Risikostyring Resultatmåling Evaluering Eksterne forhold Systemer Mennesker Prosesser Side 4
Bedre måloppnåelse med mindre administrative ressurser Fra Til Ressursforbruk, styring, administrasjon Mål- og resultatstyring Budsjettering og rapportering Håndtere transaksjoner, registrere og kontrollere Mål- og resultatstyring, risikostyring Analyse, budsjettering rapportering Håndtere transaksjoner, registrere og kontrollere Side 5
Mål- og resultatstyring - resultatmåling
Budsjettstyringen Mål- og resultatstyring (inkludert risikostyring) overordnet styringsprinsipp på og mellom alle nivåer i staten. Mål skal angis, resultatene følges opp og sammenliknes med målene Budsjettstyring skal sikre at mål- og resultater oppnås innenfor de bevilgninger som er stilt til disposisjon Side 7
Mål- og resultatstyring: Grunnleggende styringsprinsipp i staten (ØR 4) Alle virksomheter skal: a) Fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) Sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv Side 8
Hva er egentlig mål- og resultatstyring (MRS)? Definisjon: Å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten. Styringsinformasjon må tilpasses styringsbehovet Beslutningsfokus! skal påvirke ressursanvendelse og budsjettdisponering Side 9
Et styringssystem - delegasjon og frihetsgrader Prosess Overordnede mål og strategi Styringsparametere Læring og forbedring Lederforankring og dialog Resultatmåling og vurdering Side 10
Særtrekk ved staten (det offentlige) Særtrekk ved statsforvaltningen i forhold til private virksomheter: Staten har andre mål enn private foretak velferds- og samfunnsmål (ikke overskuddsmål og eieravkastning) Opptjeningen av inntekter er grunnleggende forskjellig i staten og i privat sektor. Statens aktivitet er i hovedsak skattefinansiert, mens private foretak utnytter markedets betalingsvillighet for sine produkter Statlige virksomheter kan ikke gå konkurs For mange typer statlig aktivitet eksisterer det ikke noe ordinært marked for sluttproduktene Statsforvaltningen har ikke en klart definert bunnlinje. Mangler de incentiver og pressmekanismer for effektiv ressursbruk som gjelder i et konkurranseutsatt marked prisene mangler som informasjonsbærere av nytte og kostnader Side 11
Hva er utfordringene innenfor mål- og resultatstyring i staten Klarere sammenhenger mellom mål og resultater Gode målstrukturer Gode metoder for resultatmåling Mye statistikk, men hva er styringsparametere og ambisjoner på disse (resultatmål) Tolkning og analyse Kobling mellom mål- og resultatstyring og budsjettstyring (ressursstyring) Resultatmåling skal ha beslutningsfokus! skal påvirke styring og oppfølging Side 12
Veileder i resultatmåling i staten Økonomiregelverket Bestemmelsene 1.5.1:. Rapportering av resultater kan omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester, samt effekter i forhold til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde Side 13
Måleutfordringer i staten Det er måleutfordringer i staten (ikke en klart definert bunnlinje, måling av kvalitet) - målingene kan bli bedre Store samfunns- og velferdsmål må operasjonaliseres Virksomhetenes bidrag til bruker- og samfunnseffekter Resultatmåling skal rette seg mot det som er viktigst Måle kvantitativt og/eller kvalitativt Ofte lettere å analysere kvantitative målinger Løpende resultatmålinger kan være viktige bidrag i evalueringer Aktiviteter Produkter/ tjenester Innsatsfaktorer Brukereffekter Samfunnseffekter Mer systematisk resultatmåling langs resultatkjeden! Side 14
Valg av styringsparametere Bedre å måle viktige forhold på en måte som ikke er ideell, enn ikke å måle Bedre å ha få styringsparametere som fanger opp det vesentligste enn mange som måler alt, men gir tap av oversikt og styringsevne Bedre å ha balanserte styringsparametere enn (mange) på et område Løpende resultatmålinger er et av flere metoder/elementer innenfor helhetlig mål- og resultatstyring. Suppleres med vurderinger og evalueringer. Side 15
Kultur for læring og utvikling Gi honnør ved gode resultater Gi dårlige resultater oppmerksomhet Kommunisere og dele kunnskap i hele organisasjonen Side 16
En rett linje til målet? Side 17
Mål og styring skal være tilpasset virksomhetens egenart Side 18
Risikostyring
Metode for risikostyring i staten 4 i Økonomiregelverket:. Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet Metode som er i samsvar med det statlige økonomiregelverket, og basert på internasjonalt rammeverk Kan benyttes av alle statlige virksomheter Side 20
Systematisk risikostyring i staten skal gi Bedre (kvalitet) Mer fokusert (hva er viktigst) mål- og resultatstyring Enklere (unngå for mange detaljer) Øke sannsynligheten for at målene nås med effektiv ressursbruk Beslutningsfokus! Side 21
Risikostyring integrert i mål- og resultatstyringen Mål- og resultatstyring Fokus på muligheter - fastsette mål og måling av resultater Risikostyring Fokus på hendelser som kan true målene Fokusert og enklere mål- og resultatstyring Side 22
Risikostyring i staten? Side 23
Risikostyring i staten? Side 24
Metode for håndtering av risiko i mål- og resultatstyringen STYRINGS- OG KONTROLLMILJØ Etablere strategi og prosess 1. Strategi for integrering av risikostyring i mål- og resultatstyringen 2. Prosess for risikostyring integrert i mål- og resultatstyringen Analyse, tiltak og oppfølging på flere nivåer 3. Identifisere mål 4. Identifisere kritiske suksessfaktorer 5. Identifisere risikoer 6. Vurdere og prioritere risikoene 7. Tiltak og kontrollaktiviteter som følge av vurderingene 8. Oppfølging av risikoene Steg 3-8 gjennomføres både på virksomhetsnivå og lavere organisatoriske nivåer, inklusiv operative prosesser og prosjekter STYRINGS- OG KONTROLLMILJØ I n f o r m a s j o n o g k o m m u n i k a s j o n Side 25
God risikostyring i staten! 1. Identifiser målene 2. Identifiser hva som er viktigst for å lykkes med målene (kritiske suksessfaktorer) 3. Identifiser risikoene 4. Vurder og prioriter risikoene (med hensyn til sannsynlighet og konsekvens) 5. Tiltak og kontrollaktiviteter som følge av vurderingene 6. Oppfølging av risikoene Side 26
Hva er risikostyring? Risikostyring og intern kontroll er en prosess integrert i mål- og resultatstyringen som er utformet for å kunne identifisere vurdere håndtere følge opp risiko, slik at den kommer innenfor akseptert nivå for å gi rimelig grad av sikkerhet for virksomhetens måloppnåelse Side 27
Identifisere mål Risiko relateres alltid til mål. Gjennomgå de mål som virksomheten styres mot for å se om de er konkrete og tilstrekkelig klart formulerte Tilpasse målene for alle nivåer i organisasjonen Det er nødvendig å ta utgangspunkt i klart definerte i mål for å kunne vurdere risikoen for ikke ånå disse målene Deretter definere hva som er viktigst for å nå målene: FOKUSERING (kritiske suksessfaktorer) som ofte vil være det samme som risikoen, men med motsatt fortegn. Side 28
Bruk av risikokart for vurdering og prioritering av risikoer Svært stor Sannsynlighet Stor Moderat Liten Meget liten Ubetydelig Lav Moderat Alvorlig Konsekvens Svært alvorlig Side 29
Risikotoleranse Risikotoleranse: Et akseptert nivå på risiko for ikke å nå den enkelte målsetting Når ledelsen vurderer en risiko å være utenfor risikotoleransen, vil det være behov for aktive handlinger for å redusere risikoen til et akseptabelt nivå tiltak Tiltak skal vurderes i et kost/nytte-perspektiv Side 30
Vi har vurdert vår risiko og driver vår virksomhet innenfor vår risikotoleranse Side 31
Risikostyring - utfordringer i statlige virksomheter Hvordan integrere? Risikostyring forholder seg til at det er fastsatt gode mål og målhierarkier. Stortingets vedtak og forutsetninger, mål i tildelingsbrev, operasjonalisering i underliggende virksomheter Kultur i staten for aktiv risikohåndtering? Ta stilling til sine risikoer og sin risikotoleranse Vurdering av tiltak nytte/kostnader Risikovurderinger i etatsdialogen (og mellom ulike nivåer internt i virksomheten) Hvordan få dette til i praksis slik at det for begge oppleves effektivt Side 32
Utprøving av periodiseringsprinsipp - kostnadsinformasjon
Mål for bruk av periodiseringsprinsipp Bedre informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter slik at ressursbruken blir mer effektiv Informasjon om kostnader skal gi et bedre grunnlag for å vurdere ressursbruk i forhold til aktivitet, mål og resultater Sammenlignbar kostnadsinformasjon mellom statlige virksomheter, mellom statlige og private virksomheter, mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter, over tid med seg selv Bedre oversikt over statens eiendeler (aktiva) Side 34
Ulike informasjonsoppstillinger Kontantprinsippet Kontantoppstilling som viser innbetalinger og utbetalinger innenfor tidsperioden - likviditetsstrømmer Periodiseringsprinsippet Resultatoppstilling som viser kostnader og inntekter/aktiviteter Balanse som viser eiendeler (realkapital og finanskapital), forpliktelser (gjeld) og egenkapital Kontantstrømoppstilling som viser innbetalinger og utbetalinger Noteopplysninger som gir utfyllende informasjon til de øvrige oppstillingene Side 35
Hvor er forskjellene store - eks. realinvesteringer Kapitalens levetid 4 år, forutsetter lineære avskrivninger Sum utgift = Sum kostnad Utgift Årlige kostnader Kontantprinsippet Periodiseringsprinsippet Side 36
Hvem skal bruke informasjonen Virksomhetene i sin interne styring Departementene i etatsstyringen (styringen av underliggende virksomheter) Tilleggsinformasjon til Stortinget Side 37
Forutsetninger for utprøving av periodiseringsprinsipp Ikke endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter Kontantprinsippet, ett-årsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer Stortingets bevilgninger skal fortsatt vedtas etter kontantprinsippet Rapportering til statsregnskapet fortsatt etter kontantprinsippet Periodiserte virksomhetsregnskaper er et supplement til kontantregnskapene Side 38
Piloter har avlagt årsregnskaper fom 2005 (startet opp i 2004) Ti statlige virksomheter deltar (både brutto- og nettobudsjetterte): Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI), Jernbaneverket, Kystverket, Fiskeridirektoratet, Norges geologiske undersøkelser (NGU), Nasjonalt folkehelseinstitutt, Husbanken og Forsvarsbygg Stadig flere tar i bruk ulike varianter av periodiseringsprinsipp i sin interne virksomhetsstyring (særlig utbredt blant nettobudsjetterte virksomheter) Side 39
Mange typer regnskapsføring i staten (i tillegg til kontantprinsippet) 1. Ordinære forvaltningsorganer (bruttobudsjetterte virksomheter) (199) Følger kontantprinsippet eller modifisert kontantprinsipp (for intern styring) 2. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte virksomheter) (55) De aller fleste følger regnskapslovens prinsipper (men med tilpasninger) 3. Forvaltningsbedrifter (5) - Pålagt å aktivere og avskrive investeringene 4. Statsforetak (statsforetaksloven), Helseforetak, (helseforetaksloven), Særlovselskap (egne lover), Aksjeselskap (aksjeloven) (62) Regnskapsloven Side 40
Periodiseringsprosjektet: Standarder Det foreligger en felles kontoplan. Dette gir en felles ramme for oppstillingene av regnskapet. Store administrative besparelser Det foreligger felles standarder for regnskapsføring enhetlig regnskapsføring Det er tatt utgangspunkt i Regnskapsloven og norske regnskapsstandarder (NRS) slik disse er utformet før implementering av EU-direktivet om IFRS. Side 41
Periodiseringsprosjektet: Tilpasninger Tilpasninger til statsspesifikke problemstillinger, bl.a. Inntektssiden Resultatbegrepet Passivasiden i balansen Infrastruktur, kulturminner mv. Pensjoner Side 42
Periodiseringsprinsippet; Valgte prinsipper Kostnader i hovedsak i samsvar med privat sektor Unntak; Pensjonskostnader, selvassurandørprinsippet og renter av kapital (note, ikke kostnad) Egne inntekter og inntekt fra bevilgning bokføres, men slik at bevilgninger ikke gir et regnskapsmessig resultat (motsatt sammenstilling). For virksomheter som bare har bevilgninger vil resultatet pr. definisjon bli null. Resultatbegrepet er av rent teknisk karakter for virksomheter som ikke har inntekter utenom bevilgning. Alle anleggsmidler som er driftsmidler, samt nasjonal infrastruktur, tas med som eiendeler i balansen Side 43
Periodiseringsprinsippet; Valgte prinsipper forts. Statlige virksomheter skal som hovedregel ikke kunne ha virksomhetskapital (egenkapital) eller definere et positivt resultat som opparbeidet virksomhetskapital: Anleggsmidler avsettes som en forpliktelse (investeringsbevilgning blir gjeld) i virksomhetens balanse, og forpliktelsen reduseres i takt med avskrivningene dette innebærer en teknisk lånefinansiering av kapitalinvesteringen som gir null virksomhetskapital ( egenkapital ). Passivasiden er i hovedsak av teknisk karakter. Virksomheter med egne inntekter i tillegg til bevilgning: Eksterne inntekter (ikke bevilgninger) vil kunne medføre positivt overskudd/virksomhetskapital Side 44
Veien videre - periodiseringsprosjektet Evaluering i Statsbudsjettet 2007 (Gul Bok) Positive og gode tilbakemeldinger Utprøvingen fortsetter ny evaluering i 2009 for å vurdere obligatorisk ordning for alle eller utvalgte grupper Videre utprøving av fastsatte standarder Økt fokus på hvordan periodisert informasjon kan benyttes i styringen Bruk av periodiserte virksomhetsbudsjetter (internbudsjett) Side 45
Flere kan slutte seg til Virksomheter som allerede har innført periodisering i sine virksomhetsregnskaper, inviteres til å knytte seg til forsøket (Ref. Økonomiregelverket i staten bestemmelsene 3.2.3; Virksomheten kan i samråd med overordnet departement velge å føre virksomhetsregnskapet etter andre prinsipper en kontantprinsippet.. Side 46
Kort om samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer
Formål med å analysere og evaluere Sørge for effektiv ressursbruk i staten Bidra til effektive beslutningsprosesser Utøve kontroll med virksomheten Virksomhetsstyring og etatsstyring Nedfelt i økonomiregelverket Legitimitet og gjennomslagskraft overfor samfunnet Fremme organisatorisk læring Side 48
Hva er en samfunnsøkonomisk analyse Systematisk informasjon om fordeler og ulemper Sunn fornuft satt i system Inneholder normalt mange av de samme elementene som en bedriftsøkonomisk analyse Skal gi et godt beslutningsgrunnlag De ulike formene for samfunnsøkonomisk analyse: Nytte-kostnadsanalyse Kostnadseffektivitetsanalyse Kostnads-virkningsanalyse Side 49
Verdsatte og ikke-verdsatte virkninger Prosjektets virkninger Verdsatte virkninger Ikke-verdsatte virkninger Kostnadsvirkninger Nyttevirkninger Ikke-verdsatt kostnad Ikke-verdsatt nytte Nåverdimetoden Metode for å sammenstille ikke-verdsatte virkninger Side 50
Kalkulasjonsrenten - nåverdiberegninger Kalkulasjonsrenten i staten fanger opp alternativavkastning og systematisk risiko. Settes i normaltilfeller til 4 % (2 % risikofri rente + 2 % risikopåslag). Risiko består av både systematisk og usystematisk risiko Systematisk risiko avhenger av makroøkonomiske forhold. Risikopåslag i kalkulasjonsrenten Usystematisk risiko prosjektspesifikk risiko, men denne er jevnet ut ved at staten er engasjert i mange prosjekter. Hensyntas ikke i kalkulasjonsrenten Side 51
Samfunnsøkonomisk analyse og evaluering Samfunnseffekter Planlegging Aktiviteter Produkter og tjenester Innsatsfaktorer Brukereffekter Samfunnsøkonomisk analyse Evalueringer Side 52
Eksempler på samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer Side 53
Flerårig planlegging
Flerårig styring/langsiktig budsjettering Strategisk fokus Tilpasse virkemidler til brukerbehov og rammebetingelser Utvikling av ressurser/kompetanse Tilrettelegge produkter/tjenester Skal gjenspeile flerårig perspektiv i hele styringsdialogen (dokumenter, møter, rapporter) Side 55
Lagsiktig budsjettering i Gul Bok fra og med budsjettåret 2005 Gul Bok 2007: Synliggjøring av budsjettfremskrivninger på aggregert nivå for vedtatte planer og reformer i perioden 2008-2010 (2007-kroner): 2008 2009 2010 Utgiftsøkninger (mrd.) i forhold til Gul Bok 2007 6 10 15 Side 56
Økonomireglementet og flerårighet Planlegging, gjennomføring og oppfølging. Økonomiregelverket 9 Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte For å sikre dette skal virksomhetene: planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv gjennomføre fastsatte planer rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndigheter Side 57
Oppsummering
Mål- og resultatstyring ligger fast. men økt fokus på virksomhetstilpasset økonomistyring med vurdering av risiko/vesentlighet, bedre resultatmålinger, bruk av kostnadsinformasjon, økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer samt langsiktig planlegging. Økt styringskraft i mål- og resultatstyringen Side 59
Veiledningsmateriell Utredningsinstruks og Utredningsveileder (FAD) Metodedokument risikostyring (SSØ) Veileder i resultatmåling (SSØ) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (FIN) Analyse av IKT-prosjekter (SSØ) Veileder i evalueringer (FIN) Behandling av usikkerhet (SSØ) Veileder i etablering og forvaltning av tilskuddsordninger (FIN) Side 60