Administrasjonsutvalget Møteinnkalling Utvalg: Administrasjonsutvalget Møtested: Løperen, Rådhuset Dato: 24.03.2011 Tidspunkt: 16:00 Eventuelt forfall må meldes snarest på tlf. 69 37 50 00. Anser noen at de er ugilde i en sak, må det meldes fra om dette. Utvalget vil ta standpunkt til ugildhetsspørsmålet, jfr forvaltningsloven. Vararepresentanter møter etter nærmere melding. Sakskartliste: Utvalgs Saksnr: PS 4/11 PS 5/11 PS 6/11 Sakstittel Godkjenning av protokoll fra forrige møte Økonomisk balanse i eksisterende drift - revurdering av budsjett og økonomiplan Meldinger og informasjon Eivind Norman Borge leder Torleif Gjellebæk Rådmann Møteinnkalling side 1 av 13
PS 4/11 Godkjenning av protokoll fra forrige møte Møteinnkalling side 2 av 13
Hvaler kommune Saksnr 2010/1634 - Økonomiplan 2011-2014 og årsbudsjett 2011 - Doknr 10 Arkivkode 152 Saksbehandler Kurt Skarning Behandlingsrekkefølge Utvalg Møtedato Utvalgssak nr Utvalget for kultur og personrettede tjenester 23.03.2011 12/11 Arbeidsmiljøutvalget 24.03.2011 7/11 Administrasjonsutvalget 24.03.2011 5/11 Formannskapet 24.03.2011 15/11 Kommunestyret 07.04.2011 Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne 22.03.2011 12/11 Utvalget for miljø og teknikk 23.03.2011 16/11 Eldrerådet 22.03.2011 12/11 Økonomisk balanse i eksisterende drift - revurdering av budsjett og økonomiplan Sammendrag Denne saken oppsummerer prosessen med revurdering av budsjett og økonomiplan, 2011-2014. Prosessen ble vedtatt av kommunestyret i møte 02.12.2010, som del av gjeldende økonomiplan, og i tillegg i kommunestyrets sak 12/11, behandlet i møte 17.02.2011. Saken konkluderer med forslag til kommunestyret om å øke rammen til seksjon opplæring og kultur, samt forslag til UKPT, UMT og kommunestyret om endelige rammer til deres respektive virksomheter. Rådmannen mener at revideringen av budsjettet avdekker behov for økninger i rammene, sammenlignet med det budsjettet som ble vedtatt i desember 2010. Hovedrammene for driften i 2011 ble foreslått, vedtatt, og foreslås nå endret som følger (netto rammer i hele tusen kroner): Seksjon Rådmannens Kommunestyrets Rådmannens opprinnelige forslag vedtak 02.12.10 reviderte forslag Sentral stab 21050 20700 20700 Opplæring og kultur 69750 68300 72476 Helse og sosial 70700 72155 72155 Miljø og teknikk 11300 11070 11070 Sum fordelt til drift 172800 172225 176401 Revideringen av budsjettet viser behov for økte rammer til samtlige seksjoner, men rådmannen anser at situasjonen for seksjon opplæring og kultur er så spesiell at han i denne omgang bare foreslår økt ramme til denne seksjonen. De øvrige seksjonene har mer realistiske muligheter til å kunne holde seg innenfor de rammene som ble gitt av kommunestyret i møte 02.12.2010. Ny netto ramme for driften av seksjon opplæring og kultur i 2011 foreslås til kr 72.476.000, det vil si en økning med kr 4.176.000, eller 6.1%, sammenlignet med den rammen som ble vedtatt av kommunestyret i desember 2010. Dette er kr 2.500.000 mindre enn det som seksjonen selv har begrunnet som sitt forslag. Forslaget medfører at kr 176.401.000 fordeles til drift i 2011. De interne og eksterne (BDO) analysene som er gjort av budsjettbehovet for opplæring og kultur, spesielt skole og barnehager, viser at det økte behovet fra 2010 til 2011 skyldes forhold som vi på kort Møteinnkalling side 3 av 13
sikt ikke kan gjøre mye med. For eksempel: bortfall av statstilskudd, helårsvirkning av tilskudd til privat barnehage, kjøp av PP-tjenester fra Fredrikstad kommune, økte utgifter til elever fra Hvaler i andre kommuner, reduserte inntekter fra andre kommuner med elever i Hvaler kommune, bortfall av statstilskudd til undervisning for asylanter, økt elevtall som krever deling i flere grupper, og øket behov for spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder og spesialundervisning i skolen. Enkelt uttrykt så viser de interne og eksterne analysene, etter rådmannens mening, at det ikke finnes romslige budsjetter i våre barnehager og skoler, på tross av at vi sammenlignet med andre kommuner relativt sett bruker mer ressurser i disse virksomhetene. Dette innebærer at det er vanskelig å finne mulighetene for realistiske og forvarlige reduksjoner i budsjettbehovene for barnehager og skoler. Rådmannen foreslår som følge av dette at det iverksettes grundigere undersøkelser av behovet for spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder, behovet for spesialundervisning i grunnskolen, og til tiltak for funksjonshemmede. Dette fordi det særlig er på disse områdene at behovet synes å øke kraftig. Resultatene av slike undersøkelser må gi best mulige svar på om Hvaler kommune har en populasjon, eller andre gitte strukturelle kjennetegn, som gjør at visse kostnader må være høye, eller om det finnes forklaringer som gjør at kostnadene kan reduseres. Siden de analysene som nå er foretatt ikke gir gode nye anvisninger for tildelingen av ramme til seksjon opplæring og kultur, og til virksomhetene i denne seksjonen, har rådmannen i sitt forslag lagt avgjørende vekt på tildeling av ramme til skolene, og mellom skolene, basert på metoden som kalles ARGUS. Metoden baseres på objektive kriterier som sikrer tildeling av rammer, tilsvarende minimum av det skolene trenger for å kunne levere et tilbud som tilfredsstiller lovbestemte krav. Denne metoden er utviklet i Fredrikstad kommune, og den brukes i mange kommuner, herunder også i Hvaler gjennom flere år. Rammene til skolene tar som kjent en stor del av rammen til seksjonen. For å finansiere økte driftsrammer til seksjon opplæring og kultur for 2011, slik at disse kan blir mer realistiske, foreslår rådmannen å øke anslaget på renteinntektene, bruk av tidligere avsatte fondsmidler innen seksjon opplæring og kultur, og bruk av forventet overskudd i kommuneregnskapet for 2010, med ca 2,5 mill kroner. Rådmannen finner det svært bekymringsfullt at vi er nødt til å benytte oppsparte midler allerede i 2011, for å få et budsjett som med tilstrekkelig grad av sannsynlighet kan være realistisk, og lovlig i henhold til kommunelovens bestemmelser om dette. Økonomiplanen viser at vi i resterende del av økonomiplanperioden (2011-2014) forventer et sterkt økende misforhold mellom driftsinntekter og driftsutgifter, slik at vi blir mer avhengig av oppsparte midler. I 2013 vil kommunens oppsparte midler være brukt opp, med de forutsetninger som nå ligger til grunn. Det er følgelig vanskelig å se hvordan vi fra da av skal kunne budsjettere realistisk og lovlig, og levere regnskapet uten underskudd. Saksopplysninger Bakgrunn Kommunestyret vedtok rammene for kommunens utgifter og inntekter, og seksjonenes netto budsjettrammer, i møte 02.12.2010. Disse rammene inneholdt noen elementer som gjorde at vi var usikre på om kravene i kommuneloven og budsjettforskriftene var oppfylt. Kommunestyret ga derfor sin tilslutning til en revurdering av budsjettet som er omtalt i kapittel 3.1.3 i vedtatt budsjett, og senere orientering i egen sak 12/11, behandlet i møte 17.02.2011. Prosess Rådmannen har nedsatt en gruppe bestående av økonomisjefen, seksjonssjefene og hovedtillitsvalgt for å vurdere alle utgifter og inntekter i kommunebudsjettet. Formålet med dette har vært å redusere utgifter, øke inntekter og eventuelt omfordele økonomiske rammer, for å kunne foreslå et budsjett som med større grad av sikkerhet er lovlig og økonomisk bærekraftig. Gruppen har innkalt nesten alle virksomheter til egne budsjettsamtaler, hvor det er blitt sett kritisk på økonomien, og vurdert hva som kan være strengt nødvendige rammer for hver virksomhet. I tillegg er det blitt benyttet ekstern bistand til å vurdere budsjettbehovet innen seksjon opplæring og kultur. Dette for å kartlegge økonomiske endringer fra 2009 til 2011, og for å finne hovedårsakene til endringene. Det er også blitt igangsatt en idédugnad hvor alle ansatte er blitt invitert til å komme med gode ideer, forslag og kommentarer til tiltak for å forbedre økonomien. Møteinnkalling side 4 av 13
Oppsummering av budsjettsamtaler med virksomhetene For seksjon miljø og teknikk mener rådmannen at budsjettrammene er realistiske, men så stramme at handlingsrommet i alle virksomheter reduseres. Ledige stillinger vil så langt det er mulig bli holdt ledige, og avviklingen av ferie vil i større grad bli styrt innenfor lovens minimumskrav. Budsjettreduksjonen for seksjon miljø og teknikk, som ble vedtatt av kommunestyret i desember 2010, fører til at aktivitet som ikke er finansiert med gebyrer må reduseres ytterligere. Selvkost-fondene i virksomhet plan og miljø er i det alt vesentlige brukt opp i 2010, og administrasjonen vil derfor så snart som mulig fremme forslag om økninger i plan- og byggesaksgebyrene. Seksjonens muligheter til å justere sine inntekter, gir større anledning til å planlegge handlingsrommet, enn det som er tilfelle i de andre seksjonene. For seksjon helse og sosial er hovedinntrykket det samme som for seksjon miljø og teknikk. Budsjettrammene for 2011 vurderes som svært nøkterne. Dette underbygges også av data fra sammenlignbare kommuner som finnes hos SSB, og KS sitt effektiviseringsnettverk. For sentral stab viser gjennomgangen at rammene er meget stramme. Utgiftene til valgavvikling og overformynderi er underfinansiert. Med den budsjettreduksjonen som kommunestyret vedtok i desember, er sentral stab avskåret fra å sette inn vikar ved langtidsfravær. Dette gir en viss mulighet til å kunne holde utgiftene innenfor rammene for 2011, men fører til utsettelser, forsinkelser og svakere kvalitet i saker og prosesser. Arbeidsbelastningen blir som følge av dette for høy. Budsjettrammene og behovene i seksjon opplæring og kultur er svært komplisert å vurdere. Barn med spesielle behov i barnehagene trenger store ressurser, skolene har utfordringer med vedtak og organisering av spesialundervisning, organisering av undervisning for flyktninger, og kompensasjon for lønns- og prisutvikling. Barnehagene har tidligere fått øremerket statlige tilskudd, som nå er blitt en del av statens rammetilskudd til kommunene. Samtidig har kommunen fått en ny privat barnehage, med helårsvirkning. Det har vært vanskelig å beregne de faktiske økonomiske virkningene av dette, Blant annet fordi statlige regler for beregningen av kommunenes tilskudd til barnehagene ble sterkt forsinket, i tillegg til at reglene også er uklare. Overkapasitet i totalt antall plasser i barnehagene har gjort det nødvendig å vurdere nedbemanning fra høsten 2011, med om lag 2.7 årsverk. Rådmannen mener at gjeldende budsjettramme for seksjon opplæring og kultur ikke er realistisk for 2011, og foreslår derfor at denne økes med kr 4.176.000, eller 6.1%, sammenlignet med den rammen som ble vedtatt av kommunestyret i desember 2010. Dette er kr 2.500.000 mindre enn det som seksjonen selv har begrunnet som sitt forslag. Samtidig foreslår rådmannen at det iverksettes grundigere undersøkelser av behovet for spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder, behovet for spesialundervisning i grunnskolen, og til tiltak for funksjonshemmede. Dette fordi det særlig er på disse områdene at behovet synes å øke kraftig. Budsjettbehov i seksjon Opplæring og kultur Flere forhold har komplisert vurderingen av budsjettbehovene innen seksjon opplæring og kultur. I tillegg til kommunens egen kompetanse og kapasitet, er det innhentet ekstern bistand fra konsulent- og revisjonsfirmaet BDO. BDO har bidratt i å vurdere budsjettbehovet, kartlegge endringer over årsrekker, samt verifisere kommunens beregning av kommunalt tilskudd til privat barnehage. Det er også blitt levert en analyse av budsjettbehovet i 2011 for skolene og barnehagene, basert på sammenligning med andre kommuner. Bidraget fra BDO er dokumentert i to delrapporter, hvor hovedtrekkene gjengis i dette saksframlegget. Av praktiske grunner sendes ikke rapportene ut som papirvedlegg til denne saken, men rapportene kan fås elektronisk eller på papir ved henvendelse til formannskapets sekretær. Det samme gjelder et internt notat fra virksomhetsleder Svein Syversen, ved Hvaler oppvekst- og kultursenter. BDO gir i hovedsak tilslutning til det budsjettbehovet som seksjon opplæring og kultur har beregnet. Denne tilslutningen bygger imidlertid på at man i stor grad tar for gitt det underliggende behovet for tjenester, og måten denne tjenesteproduksjonen er organisert på. Herunder det skjønnet som tildelingen av rettigheter bygger på. Bruken av metoden ARGUS, viser et budsjettbehov for skolene som i det vesentligste er sammenfallende med de konklusjoner som BDO gir, og som seksjonen selv også fremhever. Delrapport 2 fra BDO viser i kapittel 3 at seksjonens nettoutgifter øker med om lag 26 mill kroner sammenlignet med regnskapstall for 2010, hvor seksjonen leverte et regnskapsresultat på 49,1 mill kroner. Hovedårsakene til økningen i seksjonens nettoutgifter på 26 mill kroner er: Møteinnkalling side 5 av 13
Bortfall av statstilskudd og øremerkede tilskudd til barnehagene 19 mill kr Økt tilskudd til privat barnehage 2,7 mill kr. Kjøp av PP-tjeneste fra Fredrikstad kommune 1,4 mill kr Etablering av skoletilbud for flyktninger 1,6 mill kr. Utvidelse til 2 klasser for første trinn ved Floren skole Økt behov for spesialundervisning Øvrige forklaringer er reduksjon i overføringer til private, mindre lønnsrefusjoner enn i 2010, samt øvrige endringer i budsjettet for 2011. Ser man i tallgrunnlaget for budsjettbehovet kan man vise til at hoveddelen av økning i budsjettbehov kan tilskrives barnehagene, mens økningen innen skolene utgjør samlet rundt 12-13 prosent i forhold til både regnskap og budsjett for 2010. I det følgende presenteres funn fra budsjettrevideringen innen barnehagene og deretter fra skolene. Barnehagene Ny gjennomgang av budsjettet har blant annet vist at seksjonen i utgangspunktet burde ha blitt tildelt ca 1,35 mill kroner mer av kommunens rammetilskudd enn hva som ble foreslått i budsjettprosessen før jul. Årsaken til det er at nyere beregninger fra Kommunenes Sentralforbund viser at en større del av rammetilskuddet for 2011 kan henføres til barnehagene totalt 19 350 000 kroner. Rapporten fra BDO har beregnet dette beløpet til 19,8 mill kroner, men har da ikke anslått effekten av alle fordelingsvirkninger for kommunen på samme måte som KS har gjort. I tillegg vil rådmannen informere om at påstanden som fremkommer i kap 2.2 i vedtatt økonomiplan, om nedgang i inntektsnivået som en følge av ny delkostnadsnøkkel for barnehagene, ikke medfører riktighet. Forutsetningene man la til grunn om hvilket nivå Hvaler kommune lå på - før ny delkostnadsnøkkel for barnehagene ble tatt i bruk - var feilaktige. Administrasjonen legger nå til grunn at inntektsnivået for barnehagene i Hvaler kommune er blitt opprettholdt på minst samme nivå fra 2010 til 2011. Et viktig forhold som påvirker budsjettbehovet innen barnehagene er utnyttelsen av antallet plasser, slik det fremgår av følgende tabell: 2008 2009 2010 Vår 2011 Høst 2011 under 3 over 3 under 3 over 3 under 3 over 3 under 3 over 3 under 3 over 3 kommunale barnehager 58 101 59 121 54 111 56 97 42 98 Private bh 0 0 0 0 25 12 23 23 26 24 totalt 58 101 59 121 79 123 79 120 68 122 Tabellen viser at samlet antall barn i barnehager synker fra 2010 til 2011, og i særlig grad fra vår 2011 til høst 2011 (9 barn). Hele reduksjonen i antallet barn kommer i de kommunale barnehagene, fra 180 i 2009 til forventet 140 høsten 2011. Antallet barn i den private barnehagen øker fra 37 ved oppstarten i august i 2010 til forventet 50 høsten 2011. Fra 2010 fikk barn plass i barnehagene også utover opptak i februar. Forventet antall barn i de kommunale barnehagene høsten 2011, tilsier at antallet ansatte kunne reduseres med 2.7 årsverk. Senere i dette saksfremlegget blir det drøftet hvordan denne overtalligheten kan håndteres. Øvrige funn innen barnehagene, er at Hvaler kommune prioriterer området høyere enn sammenlignbare kommuner i Østfold. Vi har høyere netto driftsutgifter, men noenlunde samme nivå på brutto driftsutgifter per barn sammenlignet med andre kommuner. Vi er mer produktive enn sammenlignbare kommuner når det gjelder antall oppholdstimer per årsverk i barnehagene. Hvaler kommune bruker imidlertid store ressurser på barn som trenger ekstra ressurser. Avviket mellom Hvaler og sammenlignbare kommuner er av en slik karakter at rådmannen vil foreslå en grundigere undersøkelse av årsakene til dette. Dette som grunnlag for kvalifiserte beslutninger om hva som kan gjøres. Etter at BDO utførte sine analyser er det publisert foreløpige KOSTRA-tall fra driftsåret 2010. Disse viser en fortsatt sterk vekst i netto driftsutgifter til barnhagene, samt at Hvaler som følge av dette har det høyeste utgiftsnivået i forhold til sammenlignbare kommuner. Foreløpige KOSTRA-tall for 2010 viser for Møteinnkalling side 6 av 13
øvrig nedgang i utgiftene til barn som trenger ekstra ressurser i 2010, selv om Hvaler fortsatt ligger høyest i kommunegruppen. Reduserte utgifter til barn med spesielle behov i barnehagene kan være en forklaring på økningen i behovet for spesialundervisning i skolene. Skolene Analysene av skolene som er foretatt av BDO viser et relativt høyt kostnadsnivå i forhold til sammenlignbare kommuner i fylket og kommunegruppe 1 som SSB har plassert Hvaler sammen med. Indikatoren netto driftsutgifter til grunnskole per innbygger 6-15 år har økt med 33 prosent i perioden 2005 2009, og ligger høyest i 2009 av referansekommunene. Noe av utgiftsnivået i 2009 skyldes at Hvaler kommune prioriterte en større andel av regjeringens tiltakspakke rettet mot skolene, enn hva andre kommuner gjorde. Andre trekk i datagrunnlaget fra BDO for perioden 2005 2009 er at andel elever som får spesialundervisning holder seg stabilt, og er stort sett lavere enn referansekommunene. Selv om Hvaler kommune ikke har spesielt stor andel elever som får spesialundervisning, brukes likevel et relativt høyere antall timer til dette i prosent av antall lærertimer, i forhold til sammenliknings-kommunene. Ressursbruken til spesialundervisning kan vanskelig måles på annen måte enn ved bruken av lærertimer. Foreløpige KOSTRA-tall for driftsåret 2010, som ikke er innarbeidet i BDO-rapportene, viser sterk økning også i andelen elever som mottok spesialundervisning. Det er således et sikkert funn at Hvaler kommune bruker vesentlig større ressurser til spesialundervisning enn sammenlikningskommunene. Dette er grunnen til at rådmannen, som nevnt flere steder i denne saksfremstillingen, foreslår en grundigere utredning av mulige årsaker til dette. Elever per årsverk i grunnskolen holder seg stabilt og man har en liten økning i gjennomsnittlig gruppestørrelse i perioden. Dette er et forhold som sammen med andre forhold kan være en indikasjon på at det ikke vil være veldig store gevinster å hente ved en ytterligere endring av skolestrukturen i Hvaler kommune. Nærmere vurderinger av dette vil bli gjort i den utredningen om skolestrukturen som nå er under planlegging. BDO-rapportene konstaterer at skolene i Hvaler kommune bruker en vesentlig mindre andel av undervisningstiden til ordinær undervisning, i forhold til sammenlikningskommunene. Dette kan misforstås dit hen at Hvaler kommune bruker en mindre del av lærernes arbeidstid til undervisning, enn andre kommuner. Det riktige er at Hvaler kommune bruker omtrent like stor andel av lærernes arbeidstid til undervisning som andre kommuner, men i Hvaler brukes en større andel av lærernes arbeidstid til annen undervisning enn ordinær undervisning. Årsaken har sammenheng med det særskilte behovet for spesialundervisning i Hvaler kommune. Dette og andre forhold forklares nærmere i et notat fra virksomhetsleder Svein Syversen ved Hvaler oppvekst- og kultursenter som ligger i sakens dokumenter. I september 2009 kom det en ny veileder for spesialundervisning. Det ser ut som om veilederen er med på å øke behovet for flere timer til organisering. Det er gjort avtaler om at PPT Fredrikstad skal gå inn sammen med de ansatte på skolene for å se på organiseringen av det spesialpedagogiske tilbudet for høsten 2011. Dette arbeidet vil bli gjennomført i april/mai. Resultatet skal brukes som en del av grunnlag for timeplanlegging for høsten. Foreløpige KOSTRA-tall for driftsåret 2010, som ikke er innarbeidet i BDO-rapportene, viser fortsatt relativt sterk økning i kommunens netto driftsutgifter til grunnskolen, pr innbygger 6-15 år, men veksten er mindre enn gjennomsnittet for kommunegruppe 1, og Våler kommune som vi ofte sammenlikner oss med. Innspill fra idédugnad Invitasjonen til idedugnad ble lagt på Hvalnett, og i tillegg ved oppslag på arbeidsplassene. Rådmannen mottok 19 innspill, fra enkeltpersoner og grupper av ansatte. Innholdet i innspillene dreier seg om et stort spekter av forslag og spørsmål. Mange av innspillene vil utvilsomt kunne føre til forbedringer av økonomi, kvalitet og arbeidsmiljø. Et interessant og positivt trekk ved flere av innspillene er at de dreier seg om forhold i andre deler av kommunens virksomhet, enn der hvor innspillene kommer fra. I saksdokumentene ligger en oversikt over innspillene, som også gir foreløpige indikasjoner på hvordan disse vil bli fulgt opp. Møteinnkalling side 7 av 13
Spesielt om investeringer Ved kommunestyrets behandling av budsjett og økonomiplan for 2011 2014, i møte 02.12.2010, ble det bestemt at administrasjonen skulle komme tilbake med et bedre beslutningsgrunnlag for de investeringstiltakene som ikke ble tatt hensyn til i budsjettbehandlingen. Investeringstiltakene, totalt 14 stk, ble oppsummert i tabell 3 i kap 2.3.3. i økonomiplan dokumentet, og kommer altså i tillegg til de investeringene som ble vedtatt av kommunestyret. Av disse 14 som skulle ses nærmere på, fremmes ikke ny hovedvannledning til Hvaler, tilbygg rådhuset og anlegg for septik-tømming som forslag til nye investeringstiltak. Det er fortsatt for stor usikkerhet rundt flere av forutsetningene for en investering i ny hovedvannledning, til at denne fremmes i denne omgang. Et tilbygg til rådhuset kan ikke realiseres innen nåværende økonomiske rammer for Hvaler kommune. Anlegg for septik-tømming er blitt fullfinansiert og kan realiseres uten ytterligere låneopptak. De to investeringstiltakene plan for havneutvikling og oppgradering av Nordgårdsbrygga foreslås skjøvet til budsjettår 2012 og vi kommer tilbake til disse i budsjettbehandlingen for 2012. Investeringen revidert prosjektplan for Utgårdskilen med 500 000 kroner i 2011, foreslås fjernet i denne budsjettrevideringen. Dette på bakgrunn av kommunestyrets vedtak 6. januar 2011 hvor rådmannen skulle utarbeide alternativ reguleringsplan for Utgårdskilen og vedtak 17. februar 2011 hvor denne planen ikke ble prioritert i kommunens planstrategi. Østerhaug boliger for funksjonshemmede Kommunens boliger på Oladammen er lite hensiktsmessig til dagens drift. På bakgrunn av dette besluttet formannskapet i 2010 å kjøpe en 11 måls tomt på Østerhaug, Skjærhalden. Beregnet behov for antall boliger og avlastningsplasser frem til 2030 ut i fra befolkningsgrunnlag, utgjør 6 avlastningsplasser og 10 boliger. I tillegg må man ha en personalbase, fellesarealer og ferdigstille utearealene. Grovt kostnadsestimat er nesten 35 mill kroner og man kan forvente å få ca 12 mill kroner i tilskudd fra Husbanken, kommunens lånebehov vil da utgjøre nesten 23 mill kroner. Det er ikke beregnet inntekter ved et eventuelt salg av boliger på Oladammen. Denne investeringen foreslås foreløpig ikke igangsatt da den ikke lar seg realisere innen nåværende økonomiske rammer. Ventilasjonsanlegg - ungdomsskolen Kommunestyret fattet i møte 17.02.2011 i sak 12/11 vedtak om at administrasjonen skulle inkludere investeringer til ventilasjonsanlegg for Hvaler ungdomsskole i investeringene for 2011. Dette har sammenheng med inneklima målinger som viser for høye verdier av CO2 i forhold til anbefalte normer. Skolen ble bygget for 24 år siden og var beregnet på et visst antall personekvivalenter for barneskole. I dag er det flere elever, og eldre elever som bruker disse rommene og luftkvaliteten blir med det dårligere. I investeringsposten Investeringer skole/barnehage i påvente av skolebruksplan på 2 mil i 2011, er det beregnet hva slags tiltak som bør utføres umiddelbart og hvilke som kan avvente inntil et langsiktig beslutningsgrunnlag foreligger, i form av en skolebruksplan. Denne summen inkluderer utskifting av opptil 4 ventilasjonsaggregat. Styrket kapasitet på aggregatene forventes å gi tilfredsstillende effekt, men skolen må samtidig også vurdere lengde på undervisningstimene (pause/luftefrekvens), samt gruppestørrelse. Investeringspost Hvaler ungdomsskole paviljong gir også ungdomsskolen mer plass (2 undervisningsrom) og dermed bedre grunnlag for å være fleksible på gruppestørrelse. Paviljongløsning er også ment midlertidig, i påvente av skolebruksplan og gjennomføring av investeringer knyttet til denne. Summen av tiltak aggregater, 2 nye rom og vurdering av timeorganiseringen vil bringe skolen innenfor akseptable verdier i forhold til forskrift om miljørettet helsevern, arbeidsmiljøloven og opplæringslovens 9a. Det vil ihht forskrift bli foretatt nye inneklima målinger for å kunne dokumentere at tiltakene har hatt tilfredsstillende virkning. Det vises til vedlegg 2 for nærmere beskrivelse av de enkelte investeringene som fremmes ved denne budsjettrevideringen. Summen av de endringene i investeringene som foreslås innarbeidet i økonomiplanen er sammenholdt i følgende tabell: Møteinnkalling side 8 av 13
Sum investeringsbehov: 2011 2012 2013 2014 Kommunestyrets vedtak 02.12.2010 10 106 10 235 11 080 760 Foreslått investeringsbehov april 2011 14 943 15 615 11 830 1 510 Sum lånebehov: Kommunestyrets vedtak 02.12.2010 8 896 8 235 10 380 760 Foreslått lånebehov april 2011 13 273 13 855 11 130 1 510 Alle tall i hele tusen. Størrelsene på forslag til låneopptak for 2011 og 2012, tilsvarer omtrent hva vi betaler i årlige avdrag på vår gjeldsbyrde. Det vil si at i dette forslaget til investeringsbudsjett så vil vår gjeldsbyrde ikke øke i kommende økonomiplanperiode. Dette også i tråd med retningsgivende handlingsregel som kommunestyret ga sin tilslutning til i forrige økonomiplan og som skulle gjelde så lenge kommunens økonomi er så utfordrende som nå. Vedlegg (herunder ikke utsendte) Av praktiske grunner sendes rapportene fra BDO ikke ut som kopierte papirvedlegg til denne saken. Rapportene kan fås tilsendt elektronisk eller på papir, ved henvendelse til formannskapssekretæren, og de ligger i mappe som del av alle sakens dokumenter. Det samme gjelder et internt notat fra virksomhetsleder Svein Syversen, ved Hvaler oppvekst- og kultursenter, datert 16.03.11. De dokumentene som har særlig relevans for saken, men som ikke kopieres og sendes ut er således følgende: Rapportene fra BDO er: Rapport fra BDO, Kvalitetskontroll av budsjett for 2011 Opplæring og kultur, datert Oslo 11.02.2011 Rapport del 2 fra BDO Analyse av budsjettbehovet 2011 for skolene og barnehagene i Hvaler kommune basert på sammenligning med andre kommuner og utvikling over tid i egen kommune, datert 03.03.2011. Internt notat fra virksomhetsleder Svein Syversen, ved Hvaler oppvekst- og kultursenter, datert 16.03.11, om ressurssituasjonen ved Hvaler Ungdomsskole. Følgende dokumenter sendes ut vedlagt i papir til saken: Vedlegg 1, oversikt investeringsbudsjett Hvaler kommune Vedlegg 2, nærmere beskrivelse av de foreslåtte investeringstiltakene Vedlegg 3, oversikt driftsbudsjett Hvaler kommune. Hjemmelsgrunnlag Kommunelovens 44, 45, 46 og 47 om økonomiplan og årsbudsjett Kommunestyrets vedtak i møte 02.12.2010, sak 84/10, om økonomiplan 2011 2014 og årsbudsjett 2011. Kommunestyrets vedtak i møte 17.02.2011, sak 12/11, om revurdering av budsjett og økonomiplan 2011-2014 ny prosess. Reglement for delegering av oppgaver og myndighet fra kommunestyret. Vurdering Rådmannen ser det som svært bekymringsfullt at kommunens samlede utgifter ikke samsvarer med samlede inntekter for inneværende budsjettår, og resten av økonomiplanperioden. Som omtalt i vedtatt økonomiplan er Hvaler kommune avhengig av finansiere driften med oppsparte midler fra og med 2012, og til disse er oppbrukt i 2014. Budsjettrevideringen har avdekket at behovet for bruk av oppsparte midler inntreffer allerede for inneværende år, i et bekymringsfullt omfang. Møteinnkalling side 9 av 13
I budsjettrevideringen har rådmannen også vurdert eventuelle justeringer av budsjetterte frie inntekter, skatt og rammetilskudd for 2011. De allerede budsjetterte inntektene er høyere enn det som fremgår i statsbudsjettet, og rådmannen finner det ikke tilrådelig på et så tidlig tidspunkt av året å foreslå endringer. Dette på tross av at vi hittil i år har sett en tendens til at skatteinntektene kan bli høyere enn budsjettert. Det fremgår tidligere i saksfremstillingen at redusert antall barn i kommunale barnehager fra høsten 2011 tilsier at antallet ansatte reduseres med 2.7 årsverk. Rådmannen tar i første omgang sikte på at kostnadene knyttet til disse årsverkene flyttes fra barnehagene, og inn i seksjonssjefens administrative budsjettramme. Kostnadene og årsverkene vil i så fall bli brukt som en ressurs innen alle tjenesteområder i kommunen, til utførelse av vikariater og andre liknende oppdrag som det allerede finnes finansiering for. I praksis innebærer dette at kommunens utgifter til kommunale barnehager kan reduseres med kr 480.000 i 2011 (kostnaden ved 2.7 årsverk i 5/12 år). Hvaler kommune har høye relative kostnader til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder, spesialundervisning i grunnskolen, og til tiltak funksjonshemmede (særlig unge). For å finne forklaringer på dette foreslår rådmannen å gjennomføre en grundig analyse av blant annet følgende: Hvor høye relative kostnader har Hvaler kommune til de nevnte tjenesteområdene, sammenlignet med andre kommuner? Utnytter Hvaler kommune statlige finansieringsordninger for særskilt ressurskrevende brukere på en god nok måte? Hvordan er vår faglige skjønnsutøvelse ved tideling av rettigheter til de nevnte brukergruppene, sammenlignet med andre kommuner, statlige retningslinjer og faglige standarder? Er det i kommunens befolkning en overrepresentasjon av behov innenfor de nevnte tjenesteområdene, og hva er i så fall årsakene til dette? Resultatene av en slik grundig analyse vil forhåpentlig gi svar på om Hvaler kommune må legge til grunn et fortsatt høyt kostnadsnivå innenfor de nevnte tjenesteområdene, eller om disse kostnadene kan reduseres. Dette har vært viktige, men uløste spørsmål helt fra kostnadene på disse tjenesteområdene begynte å øke sterkt i Hvaler kommune på midten av 1990-tallet. Deler av disse kostnadene gikk ned i perioden 2007-2008, men viser nå en sterk økende tendens igjen. Nevnte grundige analyse vil være faglig svært krevende å gjennomføre og det må kjøpes ekstern bistand i dette arbeidet. Rådmannen foreslår at det bevilges kr 400.000 til gjennomføring av en slik analyse. Resultatene må foreligge i god tid før budsjettarbeidet for 2012 og kommende økonomiplanperiode starter. Analysene forventes å gi et mye bedre beslutningsgrunnlag for hvordan de økonomiske rammene kan settes for de aktuelle tjenesteområdene i budsjettet for 2012, og senere år. Siden de analysene som nå er foretatt ikke gir gode nye anvisninger for tildelingen av ramme til seksjon opplæring og kultur, og til virksomhetene i denne seksjonen, har rådmannen i sitt forslag lagt vekt på tildeling av ramme til skolene, og mellom skolene, basert på metoden som kalles ARGUS. Metoden baseres på objektive kriterier som sikrer tildeling av rammer, tilsvarende minimum av det skolene trenger for å kunne levere et tilbud som tilfredsstiller lovbestemte krav. Denne metoden er utviklet i Fredrikstad kommune, og den brukes i mange kommuner, herunder også i Hvaler gjennom flere år. Rammene til skolene tar som kjent en stor del av rammen til seksjonen. Ny netto ramme for driften av seksjon opplæring og kultur i 2011 foreslås til kr 72.476.000, det vil si en økning med kr 4.176.000, eller 6.1%, sammenlignet med den rammen som ble vedtatt av kommunestyret i desember 2010. Dette er kr 2.500.000 mindre enn det som seksjonen selv har begrunnet som sitt forslag. Rådmannen mener at behovet for økt budsjettramme er godt begrunnet i lovbestemte endringer i aktiviteten, og endringer i ordningene for finansiering. Økningen av budsjettet fører verken til romsligere budsjetter eller, eller vesentlig øket kvalitet. Kroner 1.350.000 av økningen av budsjettrammen til opplæring og kultur, kan som nevnt i saksfremstillingen tilskrives tidligere feil beregning av virkningene av omleggingen fra øremerking til rammetilskudd til driften av barnehagene. For å finansiere økte driftsrammer til seksjon opplæring og kultur for 2011, slik at disse kan blir mer realistiske, foreslår rådmannen å øke anslaget på renteinntektene, bruk av tidligere avsatte fondsmidler innen seksjon opplæring og kultur, og bruk av forventet overskudd i kommuneregnskapet for 2010, med ca 2,5 mill kroner. Møteinnkalling side 10 av 13
Det er også blitt vurdert å omfordele midler fra andre seksjoner og sentral stab, til opplæring og kultur. Budsjettrevideringen har imidlertid vist at alle seksjonene har budsjettrammer som er svært knappe. På nåværende tidspunkt finner rådmannen det derfor ikke tilrådelig å redusere de økonomiske rammene for noen seksjoner. Rådmannen har videre vurdert ansettelses- og innkjøpsstopp som tiltak for å bedre økonomien. Konklusjonen er foreløpig at mål- og rammestyringen, med videreføring av over- og underskudd, bør brukes som et enda strengere virkemiddel for å bedre økonomien. Ansettelses- og innkjøpsstopp er virkemidler som ikke nødvendigvis virker etter hensikten, når de skal kombineres med de styringsprinsippene som kommunen allerede praktiserer. For å forsterke gjeldende styringsprinsipper er rådmannen allerede i gang med å revurdere fordelingen av de individuelle fullmaktene som er gitt i reglementet for delegering fra rådmannen. I henhold til delegeringsreglementet skal kommunestyret fastsette seksjonenes netto økonomiske rammer og hovedmål. Kommunestyret har delegert til utvalgene å fordele denne rammen til de respektive virksomhetene. Utvalgene skulle dermed ha vedtatt virksomhetsrammer i etterkant av kommunestyrets møte 7. april. Rådmannen vil likevel anmode utvalgene om å fastsette virksomhetsrammene på sine møter allerede i mars måned, men med forbehold om at rammene til seksjonene blir vedtatt som foreslått, i kommunestyrets møte i april. Dette av hensyn til kommende tertialrapportering pr 30.04.2011. Dette betyr i praksis at UMT, UKPT og formannskapet anbefales å gjøre vedtak i møtene 23. og 24. mars, om rammene til sine respektive virksomheter, men med forbehold om kommunestyrets vedtak om rammene til seksjonene i møte 7. april Formannskapet anbefales i tillegg å gi innstilling til kommunestyret om rammene til seksjonene og om finansieringen av disse rammene, i kraft av sin særskilte myndighet i kommuneloven Alle andre utvalg som har denne saken til behandling, kan avgi uttalelse til utvalgene, formannskapet og kommunestyret, hvis utvalget ønsker å gjøre det. Rådmannens forslag til vedtak Rådmannen foreslår at utvalget for kultur og personrettede tjenester gjør slikt vedtak: 1. Seksjonen Opplæring og kulturs netto driftsramme for 2011 på 72 476 000 kroner fordeles slik til de tilhørende virksomheter, alle tall i hele tusen: o Administrasjon og PPT med kr. 11 829 o Virksomhet Asmaløy barnehage med kr. 6 064 o Virksomhet Brekke barnehage med kr. 4 258 o Virksomhet Hauge barnehage med kr. 6 320 o Virksomhet Hvaler oppvekst og kultursenter med kr. 20 018 o Virksomhet Floren skole med kr. 12 548 o Virksomhet Åttekanten skole med kr. 11 439 2. Seksjonen Helse og sosials netto driftsramme for 2011 på 72 155 000 kroner fordeles slik til de tilhørende virksomheter, alle tall i hele tusen: o Administrasjon med kr. - 120 o Virksomhet Barn, unge og voksne med kr. 1 319 o Virksomhet Lege og fysioterapi med kr. 6 659 o Virksomhet Omsorgstjenesten med kr. 37 062 o Virksomhet Tiltak for funksjonshemmede med kr. 16 168 o Virksomhet Boliger med kr. 62 o Virksomhet NAV med kr. 5 725 o Virksomhet Barnevern med kr. 5 278 Møteinnkalling side 11 av 13
Rådmannen foreslår at utvalget for miljø og teknikk gjør slikt vedtak: 1. Seksjonen Miljø og teknikks netto driftsramme for 2011 på 11 070 000 kroner fordeles slik til de tilhørende virksomheter, alle tall i hele tusen: o Virksomhet Plan og miljø med kr. 1 330 o Virksomhet Kommunal Teknikk med kr. 7 466 o Virksomhet Havn med kr. 50 o Administrasjon og brannsamarbeidsavtale med kr. 2 224 Rådmannen foreslår at formannskap gjør slikt vedtak: 1. Sentral stabs budsjettramme for 2011 fastsettes til 20 700 000 kroner. Rådmannen foreslår at formannskapet avgir følgende innstilling til kommunestyret: 1. Seksjonsrammen for Opplæring og kultur oppjusteres med 4 181 000 kroner, slik at netto budsjettramme økes fra 68 295 000 til 72 476 000 kroner. 2. Økt seksjonsramme dekkes ved at a. Renteinntektene oppjusteres med 600 000 kroner b. Mva-kompensasjon fra investeringene oppjusteres med 1 150 000 kroner c. Overføring fra drift til investeringsbudsjettet økes med 460 000 kroner d. Finanskostnadene oppjusteres med 200 000 kroner e. Bruk av årsoverskudd fra 2010 med 2 511 000 kroner f. Tidligere avsetning til disposisjonsfond, salderes med 580 000 kroner 3. Rammene for investeringer og finansiering av disse fastsettes i samsvar med vedlegg 1. 4. Rådmannen foreslår at det bevilges 400 000 kroner til en analyse for å finne årsaker til omfanget av spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder,- spesialundervisning i grunnskolen og om det er mulig å redusere våre høye kostnader innen dette området. Utgiftene til analysen foreslås dekket av disposisjonsfondet som reduseres fra 3 479 000 til 3 079 000 kroner. Hvaler kommune, 21.02.2011 Torleif Gjellebæk rådmann Møteinnkalling side 12 av 13
PS 6/11 Meldinger og informasjon Møteinnkalling side 13 av 13