SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Jørn Gjennestad Arkiv: T00 Arkivsaksnr.: 10/3773-5 Dato: * LEDNINGER I LUFT OG OMLEGGING TIL JORDKABELANLEGG â INNSTILLING TIL BYSTYREKOMITEEN FOR BYUTVIKLING OG KULTUR/ BYSTYRET Rådmannens forslag til vedtak: Det kan gis pålegg til eiere av anlegg for framføring av ledninger i luft om å bygge om disse til jordkabelanlegg i tråd med miljøaspektet og den generelle samfunnsutviklingen. I hovedsak er slike pålegg aktuelt ved rehabilitering av veier og ved større VA-anlegg. Osmund Kaldheim rådmann Bertil Horvli Byutviklingsdirektør á
â LEDNINGER I LUFT OG OMLEGGING TIL JORDKABELANLEGG Hensikten med saken Ledningsanlegg i luft forringer det estetiske miljøet i en rekke av Drammens bydeler. Det er kommet mange henvendelser til kommunen om problemet. Ved større utbyggingstiltak langs kommunale veier tar kommunen normalt initiativ til å lage frivillige avtaler med aktuelle ledningseiere om å bygge om anleggene til jordkabelanlegg. Det er sjelden man får til slike fellesprosjekter. For å få til praktiske løsninger kan det derfor være aktuelt å gi pålegg om slik ombygging. Det ble gitt en muntlig orientering for Bystyrekomite for byutvikling og kultur i møte 12. mai 2009. Komiteen ba da om en nærmere redegjørelse om ulike problemstillinger. Saken er kontroversiell og det er risiko for at slike pålegg kan kreve rettslig behandling. Rådmannen ønsker derfor gjennom denne behandlingen å få tilslutning til å bruke hjemler i gjeldende regelverk til å pålegge ledningseiere om å gjøre om sine ledningsanlegg i luft til anlegg i jordkabel i forbindelse kommunens egne tiltak i kommunale veier. Saksutredning Bakgrunn Tidligere år var det vanlig å reise stolper langs veinettet for å føre fram strøm og telefon til forbrukere. De samme stolpene fikk også veilys. Slike stolpeanlegg krever tillatelse fra veiholder og må plasseres og bygges i samsvar med veilovens bestemmelser. Primært gjelder dette avstand fra kjørebane og høyde på ledningen ved kryssing av veien, men det grunnleggende er at veiholder stiller veigrunn til disposisjon uten vederlag. I Drammen er slike stolpeanlegg vanlig i mange bydeler. Ved utbygging i nyere tid legges all framføring av el, tele osv i jordgrøfter og det er kun veilysstolpene som er den synlige delen av anlegget. De gamle stolpeanleggene i bydelene er opp gjennom årene benyttet til framføringstrase for mer enn telefon, strøm og veilys og kan nå omfatte flere typer el-kabler, kabler for TV-signaler og etter hvert også fiberrør. Disse luftanleggene er svært skjemmende i boligområdene og kommunen mottar stadig forespørsler og ønsker om å fjerne anleggene og legge ledningene i bakken. Status Ved nye anlegg i vei eller rehabilitering av eksisterende veier forsøker Drammen kommune å etablere fellesføringsprosjekter for å få fjernet luftstrekk og legge ledningsanleggene i bakken. Dette gjelder både for ordinære veianlegg eller vann- og avløpsanlegg. Det er imidlertid svært sjelden man lykkes å få med seg alle eiere av luftstrekk på slike fellesprosjekter. Stolpeanleggene blir derfor normalt stående igjen. Ledningseiernes begrunnelse er som oftest egne økonomiske prioriteringer og at deres anlegg fortsatt har betydelig restlevetid.
Ved innføring av ny Graveinstruks for Drammen i 2009 ble det fastslått søknadsplikt etter veilovens 32 for å henge ledninger i luft. Det kom raskt flere søknader om å benytte stolpeanlegg til fiberframføring og veiholder hadde liten erfaring med rettsgrunnlag og annen forvaltningspraksis av slike søknader. Det ble derfor etablert en praksis ved at søker ble gitt midlertidig tillatelse dersom vedkommende hadde tillatelse fra stolpeeier, samt at det kun var tillatt å bytte ut eksisterende anlegg, ikke henge opp nye. I 2009/2010 ble det gjennomført et utredningsarbeid om hvilket rettsgrunnlag som kunne benyttes for å nekte tillatelse eller for å gi pålegg om å fjerne anleggene og legge ledningene i jordgrøfter. Både Telenor og Energiselskapet Buskerud deltok i arbeidet sammen med veiholder og Kommuneadvokaten. Det var den gangen rådmannens hensikt å legge fram sak om strategi for politisk behandling i løpet av 2010. Saksutredningen ble tilnærmet ferdigstilt men ble av ulike årsaker ikke lagt fram for politisk behandling. Siden det utarbeidede dokumentet Orientering om kabler i og langs offentlige veier bygget som stolpeanlegg (luftstrekk) av 2010 gir en grundig beskrivelse av problemstillingene er det lagt inn som vedlegg til saken. Ledningseierne som deltok i utredningsgruppen brukte egne jurister for å belyse situasjonen. Deres synspunkter/innspill framgår av dokumentet. I Orienteringsnotatet fra 2010 er det gjort rede for rettsprakis med henvisning til to dommer: IKEA-dommen i Høyesterett som ga veiholder (Asker kommune) rett til å pålegge ledningseier (Hafslund) til å flytte sitt anlegg fra luft til jordkabel. Bærumdommen i Asker og Bærum Tingrett som kjente Bærum kommunes pålegg om å bygge om eksisterende luftstrekk til jordkabelanlegg for ugyldig. Mens IKEA-saken er relativt spesiell har saken i Bærum større almeninteresse i forhold til problemstillinger i Drammen og for så vidt andre kommuner. Bærum kommune anket tingrettens avgjørelse. Ved ny behandling i Borgarting lagmannsrett fikk Bærum kommune medhold. Saken ble deretter anket av Hafslund til Høyesterett som avviste å behandle den høsten 2012. Dermed er dommen i Borgarting lagmannsrett rettskraftig. Drøfting Dommen gir Bærum kommune medhold i at man kan pålegge eier av ledningsanlegg i luft å legge ledningene i bakken og fjerne stolpene. Retten drøfter og vurderer en rekke av de prinsippielle forholdene som ble utredet av rådmannen i 2010 (vedlegget) og gir svar på en rekke aktuelle problemstillinge. Hjemmelsgrunnlag Veilovens formålsparagraf 1A ble gjort gjeldende fra 1996 og lyder slik: Formålet med denne lova er å tryggje planlegging, bygging, vedlikehald og drift av offentlege og private vegar, slik at trafikken på dei kan gå på eit vis som trafikantane og samfunnet til ei kvar tid kan vere tente med. Det er ei overodna målsetting for
vegstyresmaktene å skape størst mogleg trygg og god avvikling av trafikken og ta omsyn til grannane, eit godt miljø og andre samfunnsinteresser elles. Lagmannsretten avviser ledningseiers påstand om at denne bestemmelsen ikke kan gjelde anlegg som er bygget før 1996. Miljøaspektet og samfunnshensyn har alltid vært et grunnlag for veiholders tillatte bruk av veiareal for andre formål enn veiformål. Flytteplikten Veilovens 32 gir veiholder rett til å fastsette vilkår for tillatelse til å ha ledningsanlegg i vei. Det vil si at det for et enkelt anlegg må foreligge en skriftlig tillatelse og at vilkårene må være kjent for tiltakshaver. Lagmannsretten drøfter at det i tilfellet Bærum ikke foreligger slik skriftlig tillatelse, men fastslår likevel at dette ikke gir ledningseier rett til å nekte flytteplikt. Retten mener at kommunens begrunnelse for flyttevedtaket effektiv drift og vedlikehold av veien, behov for samordning av forskjellige typer rør og ledninger som føres langs veien, samt estetiske og miljømessige hensyn er tilstrekkelig til å pålegge flytting av anlegget. Tiltaket Tiltaket i Bærum gjaldt rehabilitering av et vann- og avløpsanlegg. Dette krevde fullstendig oppgraving av veien og førte i realiteten til en ny vei med levetid opp til 50 år. Retten fastslår at dette faller innfor begrepet veitiltak og at ledningsfornyelsen dermed tjente veiformål. At det i første omgang var anlegg for fornyelse av VA-ledninger som faller utenfor veiloven anså retten dermed som irrelevant all den tid veien samtidig ble bygget om. Forsyningsplikt og kostnader for ledningseier. Ulike ledningseiere er pålagt ved særlover å forsyne husstander med energi, telesignaler og lignende mot å kreve betaling for levering av tjenesten. Retten vurderte dette spørsmålet slik at pålegget om å legge ledningsanlegget i jordgrøft ville innebære en kostnad for ledningseier, men at denne i neste runde kan kreve denne refundert gjennom betalingen fra abonnentene. Kostnadene i forbindelse med det aktuelle anlegget ville ikke være uforholdsmessig byrdefullt, verken for ledningseier eller for den enkelte abonnent. Kommunens rolle som grunneier og veiholder Kommunens rolle som grunneier og veiholder har et presist utgangspunkt i veilovens bestemmelser. Enhver som vil benytte seg av veigrunn for egne tiltak plikter å følge lovens bestemmelser. I forhold til veilovens 32 gjelder dette spesielt at det kreves tillatelse til bruk av grunn og at denne tillatelsen er midlertidig, dvs inntil veiholder selv finner at det aktuelle anlegget er til hinder for effektiv bruk, drift og vedlikehold av veiarealet. Retten fastholder videre at selv om det aktuelle stolpeanlegget neppe var til hinder for framtidig drift og vedlikehold av veien eller gjennomføring av anlegget, kunne veiholder kreve det fjernet ut fra et miljømessig hensyn og av hensyn til naboene. Tidligere organisering av lednings- og kabeletater Eier av ledningsanlegget i Bærum hevdet at anlegget ble bygget mens energiverket var en del av kommunen og at de dermed var unndratt flytteplikt. Spørsmålet om ledningseiers organisasjonsmessige status ble avvist av retten, både stolpeanlegg og kabler i dette ville uansett være søknadspliktig tiltak i forhold til veiholder med derav følgende flytteplikt ved veiholders tiltak. Økonomiske og administrative konsekvenser
Ombyggingstiltak som omfattes av saken har økonomiske konsekvenser for alle eiere av stolpe/ledningsanlegg i luft. Også for kommunen dersom veilysanleggene berøres og blir en del av et slikt fellesanlegg. I noen tilfeller vil det være kommunen selv som eier stolpene fordi disse bærer veilysarmatur. Dersom det ikke er andre kabler opphengt i kommunens stolper vil en ombygging til jordkabelanlegg ha karakter av rehabilitering av et kommunalt veilysanlegg. Det er normalt at kommunen bygger om sine anlegg til jordanlegg samtidig med utskifting til nye, moderne stolper. Finansiering vil da skje med investeringsmidler. Når flere ledningseiere er involvert blir kostnaden til grøftearbeidene fordelt mellom alle ledningseierne. Utgangspunktet for å gi pålegg og etablere avtale om slik kostnadsdeling er et veitiltak eller et vann- og avløpstiltak. Da vil det være dette kommunale anlegget som bærer en større andel av kostnadene til graving og istandsetting. For ledningseierne blir omgjøringskostnadene begrenset sett i forhold til om ombyggingen av luftanlegget skulle gjennomføres som et selvstendig tiltak. Rådmannens vurdering Når kan og/eller bør Drammen kommune benytte seg av muligheten til å gi pålegg? Rettsavgjørelsen tar utgangspunkt i den situasjonen som forelå da Bærum kommune ga pålegg om å flytte. Det var da et pågående anlegg med 440 meters lengde en vesentlig rehabilitering av veien samt at man som følge av VA/Veianlegget hadde åpen grøft som ville redusere ledningseiernes utgifter med å etablere jordkabelanlegg med nye trekkerør. Rådmannen finner dommen i Borgarting lagmannsrett som svært viktig i forhold til framtidig fjerning av luftstrekk i boligområdene i Drammen kommune. Det er imidlertid slik at rettsavgjørelsen må brukes på anlegg som har samme karakter som anlegget i Bærum og at dommen dermed ikke gir generell rett til å legge luftanlegg ned som jordkabelanlegg. Drammen kommune er inne i et omfattende program for rehabilitering av vann- og avløpsanlegg. Det er videre et mål at etterslepet i det kommunale veinettet skal reduseres, noe som innebærer betydelig omfang av rehabiliteringsanlegg for veier. Rådmannen vurderer derfor å legge dommen i Borgarting lagmannsrett til grunn for framtidige anlegg som berører kommunale veier, og gi ledningseiere pålegg om å legge luftstrekk ned som jordkabelanlegg dersom anlegget har et omfang som samsvarer med anlegget i Bærum. Rådmannen understreker at slike fellesføringsanlegg mellom ledningseiere vil kreve god tilrettelegging fra kommunens side. Ledningseierne blir tatt med i planleggingen og det vil bli foretatt en kostnadsfordeling mellom ulike deltagere i prosjektet slik at omleggingskostnadene for ledningseierne blir fordelt mellom flere aktører. Det er også nødvendig å understreke at kommunens egne veilysanlegg i luft bidrar med kostnadsdekning til nytt jordkabelanlegg fordi omgjøring fra luft til jordkabelanlegg vil føre til endringer i veilysanleggene. Dersom Bystyret støtter rådmannens innstilling må Drammen kommune være forberedt på en rettslig prøving av påleggets gyldighet fra ledningseiers side.
Vedlegg: Notat fra 2010: Orientering om kabler i og langs offentlige veier som er bygget som stolpeanlegg Brev fra EB Nett AS (tilknyttet saken som vedlegg 18.4.13 etter behandling i komité) á