OPPSUMMERING OG KOMMENTARER TIL HØYESTERETTS AVGJØRELSE OM KRAFTVERKET I MURADALEN 15. SEPTEMBER 2009

Transkript

1 NOTAT Til Fallrettsforumets medlemmer Fra Advokatfirmaet Thommessen Dato 29. april 2009 Ansvarlig advokat Jens F Naas-Bibow OPPSUMMERING OG KOMMENTARER TIL HØYESTERETTS AVGJØRELSE OM KRAFTVERKET I MURADALEN 15. SEPTEMBER INNLEDNING Plan- og bygningsloven ( pbl ) 23 nr 1 første ledd oppstiller plikt for kommunen til å utarbeide reguleringsplan for tiltak i blant annet vassdrag som er å anse som større bygge- og anleggsarbeider. Det følger av andre punktum at tillatelse etter pbl 93 ikke kan gis for slike tiltak før det foreligger reguleringsplan. For det tilfellet at tiltak som omfattes av reguleringsplikten i pbl 23, iverksettes uten at kommunen har utarbeidet reguleringsplan, kan fylkesmannen fatte vedtak i medhold av pbl 113 om stansing av tiltaket. Det har frem til nå foreligget lite rettspraksis knyttet til den nærmere sammenhengen mellom reguleringsplikt i pbl 23 nr 1, søknadsplikt etter pbl 93 og pålegg om stansing når reguleringsplan ikke foreligger etter pbl 113, og uttrykket større bygge- og anleggsarbeider i pbl 23 nr 1 første ledd. Høyesterett har imidlertid nylig belyst nettopp spørsmålet om kommunens adgang til å stanse tiltak i medhold av pbl 113 og når et tiltak er å anse som større bygge- og anleggsarbeider i plan- og bygningslovens forstand. 1 Saken gjaldt gyldigheten av et vedtak fattet med hjemmel i pbl 113 av fylkesmannen i Hordaland om stansing av bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med oppgraderingen av et kombinert vannbehandlingsanlegg i Kvinnherad kommune, under henvisning til reguleringsplikten i pbl 23 nr 1 første ledd. Tingretten kom til at det ikke var nødvendig med reguleringsplan i saken da tiltaket var grundig behandlet i de øvrige prosessene som hadde ført til anleggskonsesjonen, herunder konsesjonsbehandling og verneprosess etter naturvernloven. Lagmannsretten konkluderte på sin side med at tiltaket representerte større bygge- og anleggsarbeider som nødvendiggjorde reguleringsplan i medhold av pbl 23 nr 1 første ledd før arbeidene kunne iverksettes, og at fylkesmannens stansingsvedtak dermed var gyldig. Høyesterett hadde på sin side en annen innfallsvinkel til problemstillingen enn både tingretten og lagmannsretten. Høyesterett unnlot å konkludere med om tiltaket utgjorde større bygge- og 1 Rt 2009 s /4 1

2 anleggsarbeider. Retten var av den oppfatning at det avgjørende for stansingsretten etter 113 ikke var om det forelå reguleringsplikt etter pbl 23, men om tiltaket var søknadspliktig etter pbl 93. Høyesterett kom til at det konkrete tiltaket ikke var søknadspliktig etter 93, jf forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) 7 nr 1 bokstav b og nr 2 bokstav a, og at fylkesmannen derfor ikke hadde hjemmel til å fatte vedtak om stansing. Den 27. juni 2008 ble det vedtatt endringer i plan- og bygningsloven, som etter planen skal tre i kraft 1. juli Endringene vil blant annet innebære at anlegg for produksjon av elektrisk energi unntas fra reguleringsplikten. I dette notatet vil vi se nærmere på innholdet i dommen, og hvilke praktiske konsekvenser den får for energiselskaper etter dagens regelverk, og hvordan det blir når lovendringen trer i kraft 1. juli OPPSUMMERING Ved bygging og oppgradering av anlegg som er konsesjonspliktige etter vassdragsreguleringsloven, vannressursloven, industrikonsesjonsloven og energiloven, vil kommunen som utgangspunkt ikke kunne fatte stansingsvedtak etter pbl 113, selv om det ikke er utarbeidet nødvendig reguleringsplan etter pbl 23. Ved vurderingen av om det foreligger større bygge- og anleggsarbeider i pbl 23 skal det i tillegg til tiltakets samlede virkninger ses hen til behovet for reguleringsplan. Etter vår oppfatning innebærer dommen at de nevnte endringene i plan- og bygningsloven, ikke vil ha like store praktiske konsekvenser for energiselskapene som først antatt. Dommen viser at energitiltak kan gjennomføres selv om reguleringsplan ikke foreligger. 3 NÆRMERE OM HVA SAKEN GJELDER 3.1 Sakens faktiske side Saken gjaldt som nevnt spørsmålet om vedtak truffet av fylkesmannen i Hordaland av 29. januar 2007 om stansing av oppgraderingsarbeidene av Muradalen kraftverk er gyldig. Partene var enige om hva oppgraderingsarbeidene gikk ut på, og omfanget av disse. For det første skulle kraftlinjen som går inn i Muradalen legges i kabel over en strekning på knappe 2,5 kilometer. Dette inngrepet i landskapsvernområdet ville dermed bli borte visuelt. Videre skulle rørgaten som forbinder inntaksdammen og kraftstasjonen bli erstattet av en ny rørgate i samme trasé. Den nye rørgaten vil være bedre tilpasset terrenget, og nedgravd mellom kraftverket og fjellfoten, slik at den blir visuelt neddempet i forhold til gammel rørgate. Eksisterende kraftstasjonsbygning skulle bli erstattet med en større bygning som er bedre tilpasset terreng og lokal byggeskikk. Eksisterende vanninntak for vannverket, som i dag ligger like ved veien et stykke vest i verneområdet, ville bli fjernet. Det skulle bli lagt vannledning i veien opp Muradalen, og vanninntaket ville bli lagt i elven ved kraftstasjonsbygningen. Bygningen skulle også inneholde vannbasseng. Også vannverksanlegget ville dermed visuelt forsvinne /4 2

3 3.2 Sakens rettslige side Det sentrale spørsmålet i saken for Høyesterett var om fylkesmannen kunne pålegge stansing etter plan- og bygningsloven 113 når reguleringsplan ikke forelå. Hvorvidt fylkesmannen hadde slik kompetanse var for det første et spørsmål om de ovennevnte oppgraderingsarbeidene oppfylte vilkåret til større bygge- og anleggsarbeider i pbl 23 nr 1 første ledd. Videre var det omtvistet hvorvidt denne plikten kunne falle bort da andre grundige prosesser var gjennomført forut for tiltaket, herunder konsesjonsbehandling og verneprosess etter naturvernloven. Staten fremholdt at dersom det forelå reguleringsplikt var fylkesmannens stansingsvedtak, fattet i medhold av plan- og bygningsloven 113, gyldig, og Kvinnherad Energi ville ikke ha krav på erstatning for tapte utgifter på grunn av vedtaket. Kvinnherad Energi reiste også spørsmålet om sammenhengen mellom bestemmelsene i pbl 23, 93 og 113, og hevdet at stansingsretten i 113 bare gjaldt tiltak som var søknadspliktige etter pbl 93, jf SAK 7. Premissene i dommen tilsier at Høyesterett mente at tiltaket utgjorde større bygge- og anleggsarbeider i pbl 23s forstand, men retten unnlot å konkludere i spørsmålet. Høyesterett mente at gyldigheten av fylkesmannens stansingsvedtak ikke var avhengig av om det forelå reguleringsplikt, men av om tiltaket var søknadspliktig etter 93 eller ikke. Da hoveddelen av det aktuelle oppgraderingsarbeidet var unntatt fra søknadsplikt etter SAK 7 nr 1 bokstav b og nr 2 bokstav a, kunne det ikke stanses i medhold av 113. Den delen av arbeidet som ikke var unntatt søknadsplikt etter forskriften, var i dette tilfellet etter Høyesteretts mening ikke større bygge- og anleggsarbeider i pbl 23s forstand, og kunne derfor ikke stanses i medhold av 113. Stansingsvedtaket var dermed ugyldig og Kvinnherad Energi ble tilkjent erstatning. 4 DOMMENS PRAKTISKE BETYDNING I FORHOLD TIL GJELDENDE REGLER I PLAN- OG BYGNINGSLOVEN 4.1 Stansingsvedtak etter pbl 113 Dommens mest sentrale konsekvens er at tiltak som er unntatt fra søknadsplikt i medhold av SAK 7, ikke kan stanses med hjemmel i 113. Dette gjelder selv om det er tale om et tiltak som krever reguleringsplan etter pbl 23 og slik plan ikke er utarbeidet. De tiltak som er unntatt fra søknadsplikt i SAK 7, med størst relevans for energiselskaper er: vannkraftanlegg eller andre anlegg i vassdrag som har vært underlagt konsesjonsbehandling etter bestemmelser gitt i eller i medhold av industrikonsesjonsloven, vassdragsreguleringsloven og vannressursloven og anlegg for produksjon, omforming og overføring av elektrisk kraft samt fjernvarmeanlegg som har vært underlagt konsesjonsbehandling etter bestemmelsene om anleggskonsesjon, områdekonsesjon eller fjernvarmekonsesjon gitt i medhold av energiloven /4 3

4 Det samme gjelder bygninger eller bygningstekniske installasjoner i tilknytning til slike anlegg som nevnt, jf SAK 7 nr 2 bokstav a. Etter dommen er det klart at denne bestemmelsen omfatter kraftstasjonsbygninger, slik at de ikke er søknadspliktige. Dette resultatet er for øvrig stikk i strid med det som fremgår av veilederen til SAK. Her uttrykkes det at Bygninger eller bygningstekniske installasjoner i tilknytning til anlegget (for eksempel tilhørende kraftstasjonsbygning, lukehus) er derimot søknadspliktige. For fremtiden er det imidlertid Høyesteretts avgjørelse som veier tyngst, og som vil være gjeldende rett. Det må videre påpekes at deler av et energitiltak kan falle utenfor forskriften, og dermed være søknadspliktige etter pbl 93. Dette gjelder de deler av tiltaket som ikke er behandlet og godkjent etter lover og forskrifter som er nevnt i forskriften. I Muradalen-saken ble eksempelvis vannbehandlingsanlegget og utvidelsen av bygningen for kraftstasjonen for å få plass til dette ansett for ikke å være omfattet av forskriften, og dermed søknadspliktige tiltak. I den konkrete saken kom imidlertid Høyesterett til at disse tiltakene isolert sett ikke utgjorde større bygge- og anleggsarbeider i pbl 23 nr Vurderingen av hva som anses som større bygge- og anleggsarbeider Selv om Høyesterett kom til at det avgjørende for stansingsvedtaket ikke var hvorvidt det forelå reguleringsplikt etter pbl 23, inneholder dommen uttalelser knyttet til hva som var å anse som større bygge- og anleggsarbeider i pbl 23, og som dermed er reguleringspliktige. Uttalelsene vil ha betydning for de delene av energitiltaket som ikke er konsesjonsbehandlet etter konsesjonslovgivningen, og som således skal byggesaksbehandles etter plan- og bygningsloven på vanlig måte. Dommen legger til grunn at det må foretas en konkret vurdering og at et tiltak som går klar av reguleringskravet ett sted, kan medføre reguleringsplikt et annet sted. Dette fremgår for øvrig også av forarbeidene til bestemmelsen, og dommen tilfører ikke her noe nytt. Høyesterett uttaler i dommen at reguleringsplikten skal avgjøres ut fra de samlede virkninger og konsekvenser av hele tiltaket. Lokalisering, dagens bruk, bestående miljø, virkningen av tiltaket, bygningstekniske vurderinger og en rekke andre forhold må trekkes inn. Likevel presiseres det også at dersom deler av tiltaket er unntatt fra søknadsplikt etter SAK 7, så må den delen som faller utenfor SAK 7 vurderes isolert med hensyn på vilkåret i pbl 23. Retten legger ved vurderingen også vekt på behovet for reguleringsplan, og da særlig om tiltaket allerede var behandlet i tilsvarende prosesser som reguleringsplanprosessen slik at grunneiere og andre berørte parter hadde fått anledning til å uttale seg. 5 DOMMEN I LYS AV ENDRINGENE I PLAN- OG BYGNINGSLOVEN 5.1 Reguleringsplikten bortfaller Den 27. juni 2008 ble det vedtatt endringer i plan- og bygningsloven. Endringene trer i kraft 1. juli Endringene i plan- og bygningsloven medfører blant annet at krav til reguleringsplan ikke gjelder for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven, jf ny 12-1 tredje ledd. Reguleringsplikten faller altså bort med lovendringene for denne typen tiltak. Den enkelte kommune kan fortsatt bestemme at det skal utarbeides reguleringsplan i det enkelte tilfellet, forutsatt at det er tale om /4 4

5 større bygge- og anleggsarbeider i plan- og bygningslovens forstand. Forskjellen fra dagens system er at det ikke er nødvendig med reguleringsplan, selv om kravet er oppfylt. I praksis medfører lovendringene at dersom kommunen ikke utarbeider reguleringsplan for det aktuelle tiltaket, vil tiltaket likevel kunne gjennomføres. Anvendt på saken i Muradalen medfører endringene at det ikke ville vært et reguleringsplankrav, og dermed ikke rettslig grunnlag for stansingsvedtaket til fylkesmannen i Hordaland. Sammenligner man dette med Høyesteretts forståelse av pbl 113, jf 23 nr 1 første ledd, ser vi at resultatet blir det samme. Høyesterett er av den oppfatning at energitiltak som nevnt i SAK 7 kan gjennomføres selv om det ikke foreligger reguleringsplan. Etter dommen vil altså ikke lovendringene ha like store praktiske konsekvenser for energiselskapene som først antatt. Lovendringene vil i første rekke få betydning for kommunene, som ikke lenger vil behøve å utarbeide reguleringsplan for denne typen tiltak. Retningslinjene Høyesterett trekker opp hva gjelder større bygge- og anleggsarbeider, vil etter lovendringen bare ha betydning for om kommunen kan utarbeide reguleringsplan. Dersom det ikke er tale om større bygge- og anleggsarbeider, vil ikke kommunen ha rettslig grunnlag for å utarbeide slik plan. 5.2 Forholdet til eksisterende planer Selv om reguleringsplikten etter pbl 23 nr 1 faller bort ved lovendringen, betyr ikke dette at det ved energitiltak ikke er behov for å avklare situasjonen med den aktuelle kommune. Det kan nemlig foreligge arealdel til kommuneplanen eller reguleringsplan som er til hinder for gjennomføringen av tiltaket. I et slikt tilfelle vil det som utgangspunkt være nødvendig med planendring eller dispensasjon. Nytt med lovforslaget er at dersom kommunen velger ikke å tilrettelegge for utbyggingen, kan Olje- og energidepartementet bestemme at endelig konsesjon gis virkning som statlig arealplan, jf ny plan- og bygningslov 6-4 tredje ledd. En slik statlig arealplan vil gå foran en eventuell reguleringsplan og arealplan. Dette har den praktiske konsekvens at kommunen ikke kan forhindre en utbygging ved å ikke foreta nødvendige planvedtak eller dispensere. Formålet med endringene i loven er å sikre at konsesjonspliktige tiltak for produksjon for elektrisk energi kan gjennomføres i tilfeller hvor kommunen ikke legger til rette for dette. * * * /4 5