Saksbehandler: Marianne Støa Arkivsaksnr.: 16/ Dato:

Transkript

1 DRAMMEN KOMMUNE SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Marianne Støa Arkiv: Arkivsaksnr.: 16/ Dato: Høring - forslag til endringer i opplæringsloven og friskoleloven nytt kapittel om skolemiljø Sett inn innstillingen under denne linja â INNSTILLING TIL BYSTYREKOMITE FOR OPPVEKST OG UTDANNING: Rådmannens forslag til vedtak: Drammen kommune støtter i all hovedsak endringsforslagene som kan sikre elever et bedre vern mot krenkelser i skolehverdagen. Drammen kommune støtter ikke bruk av tvangsmulkt som et pressmiddel for å sikre pålegg i saker om håndheving av aktivitetsplikt. á Osmund Kaldheim rådmann Jan Sivert Jøsendal utdanningsdirektør â Bakgrunn

2 Djupedalsutvalget, ledet av Øystein Djupedal, ble oppnevnt av regjeringen 9. august Oppdraget var å vurdere de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen. Utvalget leverte sin utredning 18. mars NOU 2015: 2 Å høre til Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø. I sin oppsummering sier utvalget: Utvalget har vurdert de samlede virkemidlene for å skape et trygt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen. Utvalget foreslår i utredningen en rekke tiltak for å redusere antallet elever som blir krenket, mobbing, trakassert og diskriminert i skolen. Det er forslag til endringer i regelverket, bruk av pedagogiske virkemidler samt forslag til organisatoriske endringer. Sentrale forslag fra Djupedalutvalget: Utvalget foreslår å lovfeste helt konkret hva skolen plikter å gjøre hvis de oppdager mobbing. Kommuner og skoler som ikke følger opp, skal straffes økonomisk. Barn og foreldre skal kunne klage til Barneombudet hvis skolen eller kommunen ikke gjør nok for å stoppe mobbing. Alle som jobber i skolen skal lære mer om hvordan de skal forebygge og håndtere mobbing, og vil ha egne opplegg for kompetanseheving av de ansatte på alle skoler over hele landet. Utredningen er omfattende og grundig og utvalget foreslår mange tiltak. Utredningen er et viktig grunnlag for departementets arbeid med å sikre barn og unge et godt læringsmiljø. Saksutredning Høring om endringer i opplæringsloven og friskoleloven - Nytt kapittel om skolemiljø ble sendt til høringsinstansene 20. april 2016 med høringsfrist 1. august 2016 Høringen er et omfattende forslag om et nytt kapittel om skolemiljø i opplæringsloven. Disse lovforslagene er i hovedsak en oppfølging av Djupedalutvalgets utredning. Viktige endringer er innføring av en aktivitetsplikt for skolene og en ny håndhevingsordning der Fylkesmannen kan gripe inn og om nødvendig gi skoleeier tvangsmulkt for å sikre nødvendig etterlevelse av aktivitetsplikten. Regjeringen ønsker samtidig at Fylkesmannen fortsatt skal være klageinstans, dersom aktivitetsplikten ikke blir etterlevd. Målsettingen med endringsforslagene er at barn og foreldre som opplever mobbing skal sikres et godt og nødvendig sikkerhetsnett dersom skolen svikter i sin oppfølging av mobbesaker. Ordningen skal samtidig være enklere, raskere og mer brukerorientert enn i dag. Høringsnotatet inneholder forslag til nytt kapittel om skolemiljø i opplæringsloven. Det foreslås blant annet: ny aktivitetsplikt og skjerpet aktivitetsplikt dersom det er ansatte som krenker elever ny håndhevingsordning ved brudd på aktivitetsplikten hjemmel for pålegg om retting og pålegg om tiltak ved brudd på aktivitetsplikten

3 hjemmel for tvangsmulkt for å sikre oppfyllelse av pålegg ved brudd på aktivitetsplikten ny plikt for skolen til å informere elever og foreldre om reglene i kapitlet om skolemiljø I tillegg foreslår departementet endringer i elevenes rett til et godt skolemiljø. Det foreslås også endringer i reglene om ordensreglement og bortvisning og i reglene om straff og erstatning. Informasjonsplikt Skolene vil få en informasjonsplikt overfor elever og foreldre om rettighetene i kapittel 9A og om muligheten til å melde en sak til fylkesmannen. Etter dagens kapittel 9A har ikke skolene plikt til å informere elever om reglene i kapittel 9A. For skolene i Drammen vil ikke innføring av informasjonsplikt medføre store endringer. Informasjon om rettighetene i kapittel 9A ligger nå i malen for klage på psykososialt miljø som finnes på kommunens hjemmeside. Skolene informerer også om dette i foreldremøter og når det oppstår saker om det psykososiale miljøet. Aktivitetsplikt Forslaget innebærer en aktivitetsplikt. Departementet foreslår å lovfeste at aktivitetsplikt som innebærer en plikt til å sette inn tiltak som stanser krenkelser og sikrer at eleven kan ha det trygt på skolen. Forslaget innebærer at skolen har en plikt til å sette inn tiltak på eget initiativ og ikke bare dersom en elev eller foreldrene ber om det. Forslaget skjerper skolenes aktivitetsplikt og delpliktene tydeliggjøres. Gjeldende rett i dag er at aktivitetsplikten inntrer når en ansatt har fått kjennskap til eller mistanke om at en elev er utsatt for krenkelser. Aktivitetsplikten omfatter alle som er ansatt ved skolen og består av flere delplikter: - Plikt til å følge med - Plikt til å undersøke - Plikt til å gripe inn - Plikt til å varsle skoleledelsen - Plikt til å varsle skoleeier - Plikt til å sette inn tiltak De ulike delpliktene er nøye beskrevet i høringen. I forslaget foreslås det i tillegg å lovfeste prinsippet om at elevens opplevelse av å ikke ha det trygt og godt på skolen, alltid skal utløse undersøkelsesdelen av aktivitetsplikten. Undersøkelsesdelen innebærer at skolen plikter å avdekke om en elev er utsatt for krenkelser eller av andre grunner ikke har det trygt og godt på skolen. Det understrekes likevel at det vil være tilfeller der aktivitetsplikten er oppfylt selv om eleven og foreldrene fremdeles ikke er fornøyd med skolemiljøet.

4 I høringen foreslås det at skolene ikke lenger trenger å fatte enkeltvedtak i saker om elevenes psykososiale miljø, men plikter å opplyse håndhevingsmyndighetens sak. Årsaken til at departementet ønsker å fjerne enkeltvedtak i disse sakene, er en vurdering som sier at det er tidkrevende og det er vanskelig å utforme enkeltvedtakene riktig. Enkeltvedtakene har også vist seg å være i enkelte tilfeller konfliktopptrappende. Endringene vil medføre at skolene må lage tiltaksplaner for å overholde aktivitetsplikten. Dette gjøres også i dag blant annet som en konsekvens av enkeltvedtakene. Det blir svært viktig at skolene dokumenterer oppfyllelse av aktivitetsplikten, og de vurderer hva som er gjort i hver enkeltsak gjennom notater, referater, utveksling av korrespondanse osv. Sammenlignet med dagens praksis vil den største endringen bli bortfall av enkeltvedtak og en tydeliggjøring av hva aktivitetsplikten innebærer. Håndhevingsordningen Håndhevingsordningen erstatter dagens klageordning. Håndhevingsordningen er grundig utredet i høringen, og departementet foreslår at fylkesmannen er det organet som skal ha håndhevingsmyndighet. Håndhevingsmyndigheten skal undersøke om skolene overholder aktivitetsplikten dersom de mottar en klage. Målet med den nye håndhevingsordningen er at den skal være enkel, rask og trygg. Ordningen krever at elever og foreldre først har tatt opp saken med skolen. Dersom de mener at skolen ikke har oppfylt sin aktivitetsplikt, kan de melde saken til fylkesmannen. For skolene vil ordningen medføre at dokumentasjon av alle forhold i saken og tiltak i forbindelse med aktivitetsplikten blir svært viktig. Retningslinjene for saksbehandling er mindre tydelige og kan være vanskelig å forholde seg til for skolene. Reaksjoner overfor skoleeiere Departementet har vurdert behovet for reaksjoner overfor skoleeiere for brudd på reglene om skolemiljø. De foreslår i høringen å lovfeste hjemmel for tvangsmulkt i saker der fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet fatter vedtak om pålegg om retting eller tiltak som en del av håndhevingen av skolens aktivitetsplikt i enkeltsaker. Departementet mener det er behov for et pressmiddel i fastlåste saker, og bruker dette som begrunnelse for innføring av tvangsmulkt. Det vises også til saker der en klage har fått medhold men skolehverdagen ikke endres til det bedre etter at saken er ferdig behandlet. Dette endringsforslaget er kontroversielt. Det vil i ytterste konsekvens medføre uforutsigbare kostnader for kommunen. Dersom det innføres vil det kreve svært tydelige og forutsigbare kriterier. Det vil kreve en presis definisjon av hva det vil si at retting av pålegg ikke er utført. Slike saker er ofte av en slik karakter at det er vanskelig å bruke presise kriterier for håndtering av saken. Alle instanser som er involvert må bruke skjønn for å vurdere helhet og sammenheng i tillegg til lov- og regelverk. I høringen er det referert til NOU 2016: 4 Ny kommunelov, der kommunelovutvalget mener tvangsmulkt generelt ikke er et godt styringsmiddel overfor kommunene. Andre endringer i regelverket

5 I tillegg er det foreslått endringer i kapitlet om elevenes skolemiljø som blant annet omfatter regelen om systematisk arbeid, reglene om informasjonsplikt og rett til å uttale seg, reglene om ordensreglement og bortvisning og regelen om erstatningsansvar og bevisbyrde. I hovedsak innebærer endringene presiseringer av regelverket. Økonomiske og administrative konsekvenser Skolene vil gjennom aktivitetsplikten kunne få et utvidet oppfølgingsansvar overfor ansatte og elever. Dette er likevel i tråd med skolenes håndtering av slike saker i dag. De administrative konsekvensene for skolene vil være mindre byråkrati fordi man fjerner pålegget om enkeltvedtak i klagesaker som dreier seg om det psykososiale miljøet. På den annen side øker pålegget om utvidet dokumentasjon av saksgang, tiltak og oppfølging. Skolene vil ha behov for å sikre at dokumentasjonen er tilstrekkelig dersom saken klages inn til fylkesmannen. Dette vil kunne medføre merarbeid for skolene, fordi det er uklart hvor mye og hva som skal dokumenteres. Innføring av hjemmel for tvangsmulkt vil ikke isolert sett utgjøre en stor økonomisk risiko for kommunen, men prinsipielt betraktet er ikke bruk av tvangsmulkt et godt styringsmiddel overfor kommunene. Dette understøttes av kommunelovutvalgets anbefalinger i NOU 2016: 4. Ny kommunelov, og her understreker utvalget at..tvangsmulkt generelt ikke er et godt styringsmiddel overfor kommunene, og ser det ikke som ønskelig at det innføres slike hjemler på nye områder. Rådmannens vurdering Regjeringens målsetting om en tydeliggjøring og presisering av regelverket er nødvendig. Det er viktig at barn og foreldre som opplever mobbing skal sikres et godt og nødvendig sikkerhetsnett dersom skolen svikter i sin oppfølging av mobbesaker. Det er likevel viktig at regelverk og saksbehandling i slike tilfeller er tydelig og lett å forholde seg til for alle parter. Forlagene til endring vil gi presiseringer i hvordan informasjonsplikten og aktivitetsplikten til skolen skal være. Dette gir skolene tydeligere retningslinjer. Fjerning av bestemmelsen om enkeltvedtak vil gi mindre byråkrati, men også et sterkere krav om dokumentasjon. Dette vil kunne bidra til å belyse saker bedre. Rådmannen støtter ikke innføring av hjemmel om tvangsmulkt, og er bekymret for at bruk av tvangsmulkt kan bli et uhensiktsmessig styringsvirkemiddel som på sikt kan bre om seg til flere sektorer. Å bruke straff som metode for å utvikle kommunale tjenester, vil potensielt kunne øke spenningsnivået mellom nasjonal myndighetsutøvelse og lokal forvaltning. Vedlegg:

6