GBNR. 12/843 SØKNAD OM OMDISPONERING AV AREAL Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø Saksbehandler: Stein Are Høviskeland Arkivsaknr.: 2013/4290-2 RÅDMANNENS INNSTILLING: UTM avslår søknad om omdisponering av areal fra lekeplass til boligformål da en ikke anser at den omsøkte endringen faller inn under begrepet mindre endring, en eventuell endring av planen må skje etter reglene om utarbeiding av detaljregulering. UTM er positiv til at administrasjonen foretar en vurdering av kostnadene ved sikring og eventuelt å påta seg disse. SAMMENDRAG Eier av 12/843 har bedt bygningsmyndighetene om at pålegg om å sette opp sikringsgjerde i DS 57/07 blir tatt opp til ny behandling og at areal regulert til felles lekeplass i plan 130 Signalhaugen boligfelt omdisponeres, slik at det ikke lenger er avsatt som fellesareal, men inngår som del av boligeiendom. Vedlegg: 1 Gbnr 12/843 - Søknad om omdisponering av areal 2 Kart Avgjøres av: Utvalg for teknikk og miljø Behandles i følgende utvalg: Utvalg for teknikk og miljø Videre saksgang: Dersom utvalget følger rådmannens innstilling vil kommunen vurdere kostnadene vedrørende sikring samt bidra til å få sikringen gjennomført.
Beslutning om å gi avslag på søknad om mindre endring kan ikke påklages da det er opp til kommunen som reguleringsmyndighet å avgjøre hvorvidt et område skal reguleres/omreguleres. Saksopplysninger: Det ble i DS 57/07 gitt pålegg om å sette opp et sikringsgjerde på eiendommen gnr. 12, bnr. 843. I administrasjonens vurdering heter det: Bygningsmyndighetene har ved befaring på ovennevnte eiendom konstatert at det vestlige fellesarealet som er avsatt i plan 130 Signalhaugen, er avsluttet med et stup mot vest. Området karakteriseres som farlig å ferdes i. Plan- og bygningslovens 104: Der forhold ved terreng i nærheten av byggverk kan gjøre opphold eller ferdsel farlig, kan kommunen pålegge eier å gjennomføre nødvendige sikringstiltak. Arealet har beliggenhet i tettere bebyggelse, det ansees derfor som sannsynlig at folk ferdes i området. Eiendommen ligger i regulert område med boliger og må derfor sikres. Vedtaket ble påklaget, men klagen har ved en feiltagelse ikke blitt behandlet. Arealet som nå søkes omdisponert og som omfatter arealet som er krevd sikret, ble søkt fradelt som tilleggsareal til eksisterende boligeiendom gnr. 12 bnr. 1577 i 2008. Omsøkt fradeling ble på det tidspunkt vurdert å være i strid med arealformål i gjeldende arealplan. Søker, v/ronny Hansen Abrahamsen, fremsatte i skriv mottatt 12.09.08 en begrunnet søknad om mindre vesentlig reguleringsendring. Hovedpunktene i begrunnelsen var: Arealet ligger mellom utskilte tomter og bebyggelse, og har i dag ingen adkomst foruten klatring fra veg til Signalneset. Utskyting av byggetomt på eiendommen gnr. 12 bnr. 1634 gjør at det nesten ikke er noe igjen av området. Ønsker arealet som tilleggsareal for å kunne opparbeide hage. Omsøkt areal er opplyst å være på ca. 400 kvm, og søkes fradelt eiendommen gnr. 12 bnr. 843. Gjeldende arealplan for området er Reguleringsplan 130 Signalhaugen boligfelt hvor omsøkt areal i sin helhet er vist som del av et større areal avsatt med arealformål Felles lekeplass. Søknad om fradeling og mindre vesentlig reguleringsendring ble avslått i sak DS 123/09 av 09.02.09. Avslaget var hjemlet i plan- og bygningslovens (heretter omtalt som pbl.) 31 og 63. Som begrunnelse for vedtaket var det i hovedsak vist til at omsøkt reguleringsendring ikke er ønskelig da det er behov for denne typen arealer i området og arealet fremstår som egnet for formålet. Det ble også vist til at endring av arealformål ikke anses som en mindre vesentlig reguleringsendring. Vedtak i DS 123/09 ble påklaget av søker, v/ronny Hansen Abrahamsen, i skriv av 18.02.09, mottatt 23.02.09. Her gjengis hovedpunktene i klagen: Mener det uriktig er lagt til grunn at det går et tråkk inn i området. Eneste tilkomst er gjennom hager til naboer eller klatre ca. 20 meter opp fra Signalneset. Området er livsfarlig som lekeområde og bør sikres mot fall. Klagen ble behandlet av UTM i sak 234/09. Tema for administrasjonens vurdering var todelt. Det ble vurdert hvorvidt omsøkt endring av arealformål kunne behandles som mindre vesentlig reguleringsendring. Dernest ble det vurdert hvorvidt man ut fra en planmessig vurdering burde endre arealformål for omsøkte areal.
I forhold til førstnevnte problemstilling var det i påklaget vedtak sagt følgende: Plan- og bygningsmyndighetene vil også påpeke at en omregulering av det omsøkte arealet vil være en vesentlig reguleringsendring, jfr. Plan- og bygningslovens 28-1, nr.1, da endring av formål ikke kan anses å være en mindre vesentlig reguleringsendring. Rettslig grunnlag for vurderingen av hvilken fremgangsmåte som skal benyttes ved endring av reguleringsplan, fremgår av pbl. 28-1. Etter bestemmelsens nr. 1 er hovedregelen at pbl. 27-1 og 27-2 gjelder tilsvarende ved endring av reguleringsplan. I bestemmelsens nr. 2 gjøres det imidlertid unntak for mindre vesentlige endringer som vil kunne underlegges en mindre omfattende behandling. Den nærmere avgrensing av hva som ligger i mindre vesentlige endringer fremgår ikke av lovens ordlyd. Avgrensingen må således bero på en konkret og skjønnsmessig vurdering hvor det bl.a. må vurderes hvorvidt endringen nødvendiggjør en ny vurdering av planområdet som en helhet og hvorvidt det ut fra endringens karakter er forsvarlig med en enklere saksbehandling. I vurderingen må ses hen til øvrige rettskilder i form av bl.a. lovforarbeider, praksis og rundskriv fra sentrale myndigheter. Administrasjonen fant i sin vurdering å vise til Miljøverndepartementets forståelse av begrepet som bl.a. er kommet til uttrykk i Rundskriv T-5/84. Det vises der til at endring av arealformål i utgangspunktet ikke vil være å anse som mindre vesentlig endring, men at unntak kan tenkes hvor det er snakk om mindre forskyvinger av arealformålsgrense eller endringen gjelder arealformål som er nær beslektet. Denne forståelsen synes i stor grad og stemme overens med etterfølgende uttalelser i øvrige rettskilder. Ut fra en konkret helhetsvurdering ville omsøkte reguleringsendring etter administrasjonens vurdering ikke kunne anses som en mindre vesentlig endring av gjeldende reguleringsplan. Det ble vist til at det er et relativt stort areal som endrer arealformål, at det søkes om endring fra fellesareal til byggeområde, samt at endringen nødvendiggjorde en vurdering av området som helhet i forhold til å sikre nødvendige fellesareal. Med bakgrunn i overstående vurdering forelå det etter administrasjonens vurdering ikke rettslig adgang til å fatte vedtak om mindre vesentlig reguleringsendring, og en vurderte at det heller ikke forelå rettslig adgang til å fatte vedtak om tillatelse til fradeling av omsøkt areal. For det tilfellet at Utvalg for teknikk og miljø skulle komme til et annet resultat i forhold til overnevnte vurderingstema, anså administrasjonen det likevel nødvendig å gi en vurdering av klagers anførsler i forhold til sakens realitet. I all hovedsak ble det fra klager anført at arealet var uegnet som lekeområde grunnet sin topografi og manglende egnet tilkomst. Plan- og bygningsmyndighetene gjorde i påklaget vedtak gjort følgende vurdering av områdets topografi og tilkomst: Det regulerte lekearealet er bratt, med unntak av en utflating i nord (ved omsøkt areal) og i sør. Ved befaring kunne en konstatere at det går tråkk opp til det omsøkte arealet i nord, og at dette er et fint utsiktspunkt i området. Ved behandling av klage befarte administrasjonen området på nytt. En fant på bakgrunn av dette å kunne slutte seg til den vurdering av områdets topografi og kvaliteter som var gjort i påklaget vedtak. I forhold til tilkomst ble det bemerket at det medførte riktighet, som anført fra klager, at det ikke forelå noen klart definert tilkomst frem til det omsøkte areal. Videre fant administrasjonen å kunne slutte seg til klagers vurdering av arealet som relativt vanskelig tilgjengelig om man så bort fra tilkomst via omkringliggende boligeiendommer. En fant også å kunne slutte seg til
klagers anførsel om at lek i området ville kunne være forbundet med fare uten en bedre sikring av skrenter mot vest. Administrasjonen fant imidlertid ikke at de forhold som fremgår av overstående avsnitt i seg selv gir grunnlag for å endre arealformål. Det ble bemerket for det første at det per da ikke var foretatt noen opparbeiding av arealet for å tilrettelegge det for lekeområde. En vurdering ut fra arealets beskaffenhet på søknadstidspunktet vurdertes således ikke å gi et helt korrekt bilde. Etter administrasjonens vurdering ville man ved opparbeiding av området i større grad både kunne tilrettelegge for tilkomst og gjøre sikringstiltak som kan gjøre området brukbart som fellesareal. For det andre ble det bemerket at den senere tids utbygging medfører et økt press på fellesarealer i området. Det ble vist til følgende vurdering i påklaget vedtak: Området i Marihaugen har blitt sterkt utbygget det siste tiårene, og det vil av den grunn være viktig å opprettholde arealene som er avsatt til fellesområder. Dette både på grunn av områdenes bruksverdig men også for å ivareta uberørt natur i området. Administrasjonen fant å kunne slutte seg til denne vurderingen, og mente at dette klart talte mot omsøkt reguleringsendring. Det ble bemerket at det generelt, og i pressområder spesielt, er grunn til å vise tilbakeholdenhet i forhold til omregulering av fellesarealer uten at det stilles som minstekrav at disse erstattes med andre egnede arealer. Det ble avslutningsvis også påpekt at det også er behandlet andre søknader om fradeling av deler av det aktuelle lekearealet som tilleggsareal til omkringliggende boligeiendommer. Søker hadde også tidligere søkt om fradeling av deler av det aktuelle lekeområdet som tilleggsareal til gnr. 12 bnr. 1577. Søknaden ble avslått i DS 194/06 av 30.01.06. Avslaget ble etter klage opprettholdt av Komite for teknikk og miljø i KTM 96/06 av 01.06.06 og stadfestet av Fylkesmannen i Hordaland. Fylkesmannen viste i vedtaket bl.a. til at gjeldende reguleringsplan har blitt til gjennom en omfattende prosess, og at man av hensyn til mulige presedensvirkninger derfor bør være varsom med å fravike planen. Administrasjonen vurderte de to saker i stor grad som sammenfallende selv om arealet i saken fra 2008 var noe annerledes avgrenset. En forskjell er også at det nå søkes om mindre vesentlig reguleringsendring, mens det den gang ble søkt om dispensasjon. Administrasjonen kan imidlertid ikke se at disse endringer gir grunnlag for en endret oppfatning av sakens realitet. Det ble også til at det i DS 847/09 av 23.06.09 er gitt avslag på søknad om dispensasjon og fradeling av tilleggsareal for boligeiendommen gnr. 12 bnr. 1634. Etter klage omgjorde Utvalg for teknikk og miljø vedtaket i UTM 217/09 av 30.09.09, dispensasjon ble gitt under henvisning til at arealet ikke skal bebygges. Administrasjonens vurderte at vedtak i UTM 217/09 ikke uten videre ville være avgjørende for utfall i foreliggende sak. Det ble i så henseende bl.a. vist til at omsøkt areal har større utstrekning, samt at det her også søkes om å endre reguleringsformål fra lekeareal til boligområde. Administrasjonen vurderte at overnevnte saker synliggjorde hvilket press det er på fellesarealer i området og at en tillatelse basert på dispensasjon/mindre vesentlig reguleringsendring i en slik situasjon lett ville kunne gi grunnlag for uoversiktlige presedensvirkninger. Dersom det var ønskelig med en endring av fastsatt arealbruk burde det i stedet skje i form av en ordinær reguleringsendring hvor man sikret en helhetlig planmessig vurdering av arealbruken i området. Utvalg for teknikk og miljø fattet følgende vedtak i UTM sak 234/09: Utvalg for teknikk og miljø tar ikke klage fra søker, v/ronny Hansen Abrahamsen, mottatt
18.02.09, til følge, da en ikke kan se at klagen inneholder vesentlige nye momenter, som ikke har vært vurdert tidligere. Utvalget viser til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Utvalget opprettholder DS 123/09. Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Fylkesmannen i Hordaland sluttet seg i det vesentlige til kommunens vurdering og fattet den 23.10.09 vedtak om at klagen ikke hadde ført frem, og opprettholdt DS 123/09. Vurdering: Kommunen har nå mottatt søknad om at DS sak 57/07 vedrørende krav til sikringsgjerde tas opp på nytt, og at området sør for 12/1577 og vest for 12/1236 og 12/1310 får endret status, slik at det ikke lenger er regulert som lekeplass. Når det gjelder forespørsel om å omgjøre statusen for arealet som er regulert til lekeplass vil administrasjonen vise til vurderingene som er gjort tidligere og som er referert til ovenfor, samt det faktum at Plan- og bygningsloven har blitt revidert og at begrepet mindre vesentlig reguleringsendring er erstattet med mindre endring. Med mindre endringer menes endringer som ikke går ut over hovedtrekkene i plan på en måte som forutsetter full medvirkningsprosess. Endringen kan ikke ha nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. En endring, som etter lovens system forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneiere som endringen direkte berører, kan ikke gjennomføres etter reglene om mindre endring. Det samme gjelder når endringen krever avklaring fra sektormyndighet eller endringen er i strid med overordnede planer. Mindre endringer kan f.eks. være arrondering av formålsgrenser, justering av linjeføringer for infrastrukturanlegg. Mindre endringer omfatter ikke innføring av nye eller fjerning av arealformål eller hensynssoner. Derimot vil en justering av grensene mellom to formål kunne anses som en mindre endring. Som mindre endring kan man også justere byggegrenser, frisiktsoner og lignende. Forenklet sagt kan man gjøre justeringer i det som allerede ligger inne i planen, men ikke innføre nye elementer. Er kommunen i tvil om en endring er mindre i lovens forstand, bør endringen følge ordinær saksbehandling for endring av plan. Administrasjonen vurderer at å endre status på et areal fra lekeplass til bolig ikke ligger innenfor rammene av hva som kan karakteriseres som en mindre endring av planen. Endringen må behandles som en vesentlig endring av planen og hvorvidt arealet kan få endret status vil avgjøres i planprosessen. Dersom utvalget skulle vurdere at den omsøkte endringen bør kunne gjennomføres som en mindre endring av planen må planen forelegges berørte høringsinstanser før den tas opp til ny behandling i Utvalg for teknikk og miljø. Utvalget kan med andre ord på dette tidspunkt ikkefatte vedtak om mindre endring. Det delegerte vedtaket knyttet til pålegg om sikring av fjellskrenten fremkom etter at bygningsmyndighetene hadde gjennomført tilsyn på eiendommen. Skrenten er bratt og administrasjonen vurderer fremdeles at den utgjør en sikkerhetsrisiko og må sikres. Teknisk avdeling har opplyst at kostnadene med å sette opp flettverksgjerde normalt vil være ca 1000 kr pr meter, lengden på strekningen som det her er aktuelt å sikre anslås å være ca 50 meter. Pålegget om sikring har blitt sendt til hjemmelshaver som ansvarlig for sikkerheten på eiendommen. Bygningsmyndighetene ser imidlertid at et avslag på søknad om omdisponering av arealet samtidig med at myndighetene fremsetter krav til kostnadskrevende sikring, kan fremstå som urimelig. I brev fra hjemmelshaverne til 12/843 opplyses det at dersom arealet blir
omdisponert og tillagt 12/1577 så vil hjemmelshaver til denne eiendommen sikre arealet. Som det fremgår av vurderingen ovenfor så anser imidlertid ikke administrasjonen endring av formål fra lekeplass til boligformål som en mindre reguleringsendring og arealet kan derfor ikke overføres til 12/1577 uten gjennom en reguleringsplan. For å komme til en løsning på forholdet ville et alternativ til å pålegge grunneier sikring, være at kommunen foretar en vurdering av om det er naturlig og selv ta kostnadene med å få arealet sikret. På bakgrunn av at det har gått så lang tid siden vedtaket ble fattet, og fordi klagen har blitt liggende ubehandlet i 6 år kan det virke rimelig at kommunen bistår med å finne en akseptabel løsning. Kleppestø, 17.09.13 Odd Magne Utkilen Rådmann Knut Natlandsmyr Fagsjef