Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker kommune

Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker kommune Rapporten presenterer resultatene fra en følgeevaluering av prosjekt «Tidlig innsats ioppvekst» i Asker kommune. Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» ble igangsatt av Asker kommune i 2012, og har varighet ut 2015. En bakgrunn for prosjektet var en observert markant økning i antall vedtak om spesialundervisning, og et opplevd økt press på å få elever som nærmer seg ungdomstrinnet over i alternative og særskilte skoletilbud. Samtidig føyer satsningen seg inn i en nasjonal trend, da «tidlig innsats» er et sentralt prinsipp innenfor oppvekst og skole på nasjonalt nivå. Begrepet «tidlig innsats» ble introdusert med St.meld. nr. 16 (2006-2007) og ingen sto igjen-tidlig innsats for livslang læring, og definerer tidlig innsats som følger: Tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder (St.meld nr. 16 20062007 s10). Tlf: +47 75 41 18 10 nf@nforsk.no www.nordlandsforskning.no En følgeevaluering NF rapport nr.: 8/2015 Postboks 1490 N-8049 Bodø Norge Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker kommune Publisert: Desember 2015 Trond Bliksvær Bjørg Mari Hannås Bent-Cato Hustad Clara Luckner Strømsvik NF rapport nr: 8/2015 ISBN nr: 978-82-7321-664-9 ISSN-nr: 0805-4460

Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker kommune En følgeevaluering Publisert: Desember 2015 Trond Bliksvær, Bjørg Mari Hannås, Bent-Cato Hustad, Clara Luckner Strømsvik NF rapport nr: 8/2015 ISBN nr: 978-82-7321-664-9 ISSN-nr: 0805-4460

Rapport TITTEL: OFF.TILGJENGELIG: NF-RAPPORT NR: Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker Ja 8/2015 kommune. En følgeevaluering FORFATTER(E): PROSJEKTANSVARLIG (SIGN): Trond Bliksvær, Bjørg Mari Hannås, Bent-Cato Trond Bliksvær Hustad, Clara Luckner Strømsvik FORSKNINGSLEDER (SIGN): Iselin Marstrander PROSJEKT: Følgeevaluering av prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker SAMMENDRAG: Rapporten presenterer resultatene fra følgeevalueringen av prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker kommune. Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» ble igangsatt i 2012, og har varighet ut 2015. En bakgrunn for prosjektet var en observert markant økning i antall vedtak om spesialundervisning, og et opplevd økt press på å få elever som nærmer seg ungdomstrinnet over i alternative og særskilte skoletilbud. Evalueringen undersøker faktorer som kan forklare forekomsten av spesialpedagogiske tiltak i Asker kommune; hva som kjennetegner kvaliteten på ordinært barnehage- og skoletilbud og på den spesialpedagogiske hjelpen/ spesialundervisningen; om ressursbruken til spesialpedagogiske tiltak og kompetanse er likeverdig og gir de ønskede resultater; og hvilke tiltak kommunen kan iverksette for å bedre kvaliteten på organisering av opplæringstilbudet i barnehage og skole. Andre rapporter innenfor samme forskningsprosjekt/program ved Nordlandsforskning OPPDRAGSGIVER: Asker kommune OPPDRAGSGIVERS REFERANSE: Tone Tveit Rosenlund EMNEORD: Tilpasset opplæring, tidlig innsats, forebygging, spesialundervisning, oppvekst, skole, inkludering, normalisering KEYWORDS: Adapted education, special needs education, inclusion, inclusive schools, early intervention, normalization ANTALL SIDER: SALGSPRIS: 196 200,00 Nordlandsforskning AS Tlf: +47 75 41 18 10 Postboks 1490 nf@nforsk.no N-8049 Bodø www.nordlandsforskning.no Norge Bankkonto 4500 55 98811 Besøk: Universitetsalleen 11 Foretaksregisteret NO/VAT nr 989 714 309 MVA

FORORD I denne rapporten presenteres resultatene fra Nordlandsforskning sin følgeevaluering av prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker kommune. Prosjekt Tidlig innsats i oppvekst i Asker ble satt i gang i 2012, og varer ut inneværende år. Evalueringen ble startet våren 2014, og avsluttes med denne rapporten som etter avtalen skal være ferdig innen utgangen av november 2015. Asker kommune har vært oppdragsgiver for evalueringen. Evalueringen er utført i et samarbeid mellom forskere fra Nordlandsforskning og Universitetet i Nordland: seniorforsker/post.doc Trond Bliksvær (Nordlandsforskning og Universitetet i Nordland), førsteamanuensis Bjørg Mari Hannås (Universitetet i Nordland), seniorforsker Bent-Cato Hustad (Nordlandsforskning) og forsker Clara Luckner Strømsvik (Nordlandsforskning). Trond Bliksvær har vært prosjektleder. Evalueringen bygger på et bredt tilfang av data, og mange innenfor skole og oppvekst i Asker har brukt av sin tid for å svare på våre spørsmål enten gjennom et spørreskjema, eller som informant i et av våre kvalitative intervjuer. Vi vil rette en stor takk til alle ansatte og elever innenfor skole og oppvekst i Asker kommune (fra skoler, barnehager, PPT) som har deltatt som informanter i kvalitative intervjuer eller gjennom å fylle ut spørreskjemaer. Vi vil takke oppdragsgiver Asker kommune for oppdraget og for et godt samarbeid. En spesiell takk til prosjektleder Tone Tveit Rosenlund for å invitere oss inn i organisasjonen og for god tilrettelegging i forbindelse med våre undersøkelser. Takk også for nyttige og utfordrende innspill til spørreskjemaer og rapportutkast. Sist men ikke minst en takk til seniorforsker Therese Andrews ved Nordlandsforskning for kvalitetssikring av rapporten og nyttige forslag til forbedringer, og til rådgiver Wibeke Bjørkli ved Nordlandsforskning for sluttredigering av rapporten. Alle feil og mangler som måtte hefte ved rapporten står for forfatternes regning. Bodø, desember 2015 1

INNHOLD FORORD... 1 SAMMENDRAG... 7 1 BAKGRUNN OG FORMÅL... 15 1.1 PROSJEKT «TIDLIG INNSATS I OPPVEKST»... 15 1.2 PROSJEKTETS DELER OG GJENNOMFØRING... 16 1.3 PROBLEMSTILLINGER I EVALUERINGEN... 18 1.4 TIDLIGERE FORSKNING OG BEGREPSAVKLARING... 18 1.5 RAPPORTENS OPPBYGNING... 27 2 FORSKNINGSDESIGN OG METODE... 28 2.1 DESIGN... 28 2.2 DELUNDERSØKELSER... 28 2.2.1 Spørreskjemaundersøkelse til skoler og barnehager... 29 2.2.2 Analyser av registerdata... 32 2.2.3 Kvalitative studier av delprosjektene... 32 2.3 TILBAKEFØRING UNDERVEIS... 33 DEL I: RESULTATER FRA BREDDEKARTLEGGINGEN... 35 3 ANALYSE AV REGISTERDATA... 35 3.1 OMFANG AV SPESIALPEDAGOGISKE TILTAK I ASKER KOMMUNE... 35 3.2 ANDEL ELEVER MED ENKELTVEDTAK OM SPESIALUNDERVISNING PÅ SKOLENIVÅ... 39 3.3 ANDEL ELEVER MED ENKELTVEDTAK OM SPESIALUNDERVISNING... 40 3.4 ANDEL SPESIALUNDERVISNINGSTIMER AV LÆRERTIMER... 42 3.5 KORT OPPSUMMERING... 44 4 SPØRRESKJEMAUNDERSØKELSEN TIL SKOLER OG BARNEHAGER... 46 4.1 VURDERING AV KOMPETANSE 2014-2015... 46 4.1.1 Skoler... 46 4.1.2 Barnehager... 48 4.2 BRUK AV ULIKE METODER/TILTAK... 49 4.2.1 Skoler... 49 4.2.2 Barnehager... 51 4.3 SPESIALUNDERVISNING/SPESIALPEDAGOGISKE TILTAK... 51 4.3.1 Vurderinger av ressursbruk... 51 4.3.2 Oppfatninger av spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp - skoler... 52 4.3.3 Oppfatninger av spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp - barnehager... 54 4.3.4 Vurderinger av rutiner knyttet til spesialundervisning - skoler... 56 4.3.5 Vurderinger av rutiner knyttet til spesialpedagogisk hjelp - barnehager... 58 4.4 RESSURSLÆRER/TOLÆRER... 60 4.5 SAMARBEID MED ULIKE INSTANSER... 62 4.5.1 Skoler... 62 4.5.2 Barnehager... 63 4.6 OM PROSJEKT «TIDLIG INNSATS I OPPVEKST»... 64 4.6.1 Kjennskap til målsetningene... 64 4.6.2 Vurdering av om målsetningene er realistiske... 66 4.6.3 Vurderinger av utbytte fra prosjektet... 68 4.7 SAMLET VURDERING AV PROSJEKTPERIODEN... 70 4.7.1 Skoler... 70 4.7.2 Barnehager... 72 4.8 HOVEDPUNKTER... 74 4.8.1 Oppsummering... 78 2

DEL II: DELPROSJEKTENE - RESULTATER... 81 5 DELPROSJEKT 1: TOLÆRERSYSTEM PÅ HOVEDGÅRDEN UNGDOMSSKOLE OG HOFSTAD SKOLE... 81 5.1 COLLABORATIV TEACHING (TOLÆRERORDNING)... 81 5.2 LÆRERASSISTENTER... 82 5.3 CASE 1: HOVEDGÅRDEN UNGDOMSSKOLE... 83 5.3.1 Om skolen... 83 5.3.2 skoleledelsens tilbakemelding... 84 5.3.3 Lærerens tilbakemeldinger... 86 5.3.4 Elevenes tilbakemeldinger... 93 5.3.5 Oppsummering... 96 5.4 CASE 2: HOFSTAD SKOLE... 98 5.4.1 Om skolen... 98 5.4.2 Skoleledelsens tilbakemelding... 99 5.4.3 Lærernes tilbakemeldinger... 100 5.4.4 Elevenes tilbakemeldinger... 103 5.4.5 Oppsummering... 104 5.5 DISKUSJON OG KONKLUSJON... 106 6 DELPROSJEKT 2 SYSTEMRETTET ARBEID I PPT... 109 6.1 INNLEDNING... 109 6.1.1 Målene i Tidlig innsats hvordan oppleves prosjektmålene?... 109 6.1.2 Grenseoppgangen mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning... 113 6.1.3 Spesialpedagogisk hjelp i barnehagen... 118 6.1.4 Hva legger PP-tjenesten i begrepet Tidlig innsats... 120 6.1.5 Hva legger PP-tjenesten i Forebyggende arbeid?... 121 6.1.6 Hva legger PP-tjenesten i Systemrettet arbeid?... 124 6.1.7 De fire nye forventningene... 125 6.2 PP-TJENESTENS INVOLVERING I PROSJEKTET TIDLIG INNSATS... 128 6.2.1 Deltakelse i Prosjektgruppe... 129 6.2.2 Deltakelse arbeidsgrupper... 129 6.2.3 Visjonsstyring... 129 6.2.4 Organisering i en Barne- og familieenhet... 130 6.3 DELTAKELSE I OPERATIVT ARBEID... 131 6.3.1 Deltakelse i Tverrfaglig samarbeidssystem (TFS)... 131 6.3.2 Deltakelse i spesialpedagogiske møter på skolen (SPT-møter).... 132 6.3.3 Samarbeid med barnehagene... 133 6.3.4 Implementering av programmer fra PP-tjenesten... 134 6.3.5 Arbeid med henviste systemsaker (klassemiljøsaker/klasseledelse).... 135 6.3.6 Veiledning (med Marte-meo metodikk)... 135 6.3.7 Kvalitetssikring av spesialundervisning... 136 6.3.8 Drift av samlinger for skolens koordinatorer for spesialpedagogikk... 138 6.3.9 Foredrag på temaer... 138 6.3.10 Innføring av pedagogisk analysemodell... 139 6.3.11 Samarbeidsmøter med BUP... 139 6.3.12 Henvisningsrutinene... 140 6.3.13 Råd om tilpasset opplæring i sakkyndig vurdering... 142 6.4 UTFORDRINGER FOR TIDLIG INNSATS OG SYSTEMRETTET ARBEID... 143 6.5 AVSLUTNING... 145 7 DELPROSJEKT 3 ALTERNATIV SKOLE... 146 7.1 BAKGRUNN... 146 7.2 INNTAK... 147 7.3 ORGANISERING... 148 7.3.1 Organisering av opplæring... 148 7.3.2 Elevkarakteristikk... 149 7.3.3 Samarbeid... 150 3

7.3.4 Fleksibilitet... 151 7.4 OPPSUMMERING... 151 8 DRØFTING OG ANBEFALINGER... 153 8.1 INNLEDNING... 153 8.2 HVILKE FAKTORER KAN FORKLARE FOREKOMSTEN AV SPESIALPEDAGOGISKE TILTAK I ASKER KOMMUNE?... 153 8.3 HVA KJENNETEGNER KVALITETEN PÅ ORDINÆRT BARNEHAGE- OG SKOLETILBUD OG PÅ DEN SPESIALPEDAGOGISKE HJELPEN/ SPESIALUNDERVISNINGEN I ASKER I DAG?... 155 8.4 GIR RESSURSENE SOM I DAG BRUKES PÅ SPESIALPEDAGOGISKE TILTAK OG KOMPETANSE DE ØNSKEDE RESULTATER, OG ER DENNE RESSURSFORDELINGEN LIKEVERDIG SAMMENLIGNET MED ANDRE BARNS OPPLÆRINGSTILBUD OG OPPVEKSTBETINGELSER?... 158 8.5 HVILKE TILTAK KAN KOMMUNEN IVERKSETTE FOR Å BEDRE KVALITETEN PÅ ORGANISERING AV OPPLÆRINGSTILBUDET I BARNEHAGE/SKOLE?... 163 8.5.1 PP-tjenesten og systemrettet arbeid... 163 8.5.2 Retten til spesialundervisning - juridisk grenseoppgang... 165 8.5.3 Tolærerordning forebygging og kvalitetsheving... 165 8.5.4 Alternativ skole del av en endringsprosess... 166 8.5.5 Barnehagenes rolle i Tidlig innsats i oppvekst... 167 8.5.6 Målstyring eller samstyring?... 167 REFERANSER... 169 VEDLEGG... 173 4

Figurliste Figur 1: Illustrasjon av «Grunnpakke for tidlig innsats»... 17 Figur 2: Forskningsdesign... 28 Figur 3: Oppfatninger av spesialundervisning. Prosentfordeling for fire av påstandene, etter skoletrinn og år. 54 Figur 4: Vurderinger av påstand: «Det er barn med spesialpedagogiske behov som ikke har enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp». Prosentfordeling 2014 og 2015. Barnehager.... 55 Figur 5: Vurderinger av spesialundervisning, skoler. 2014 og 2015... 57 Figur 6: Vurderinger av påstander om spesialpedagogisk hjelp, barnehager. 2014 og 2015... 59 Figur 7: Kjennskap til målsetningene for prosjektet... 65 Figur 8: Vurdering av om målsetningene er realistiske... 67 Figur 9: Hvor fornøyd er du med det Asker kommune som helhet har fått til i prosjektet? (Skoler)... 71 Figur 10: Hvor fornøyd er du med det du selv har fått til i prosjektet? (Skoler)... 71 Figur 11: I hvilken grad vil du si at prosjekt T.I.O har vært kompetanseutviklende for deg? (Skoler)... 72 Figur 12: Hvor godt ledet vil du si at prosjekt T.I.O (og dets aktiviteter/delprosjekter) samlet sett har vært? (Skoler)... 72 Figur 13: Hvor fornøyd er du med det Asker kommune som helhet har fått til i prosjektet? (Barneh)... 73 Figur 14: Hvor fornøyd er du med det du selv har fått til i prosjektet? (Barnehager)... 73 Figur 15: I hvilken grad vil du si at prosjekt T.I.O har vært kompetanseutviklende for deg? (Barnehager)... 74 Figur 16: Hvor godt ledet vil du si at prosjekt T.I.O (og dets aktiviteter/delprosjekter) samlet sett har vært?... 74 Figur 17 Læreplanmål vs. avvikende læreplanmål (Bargel 2007).... 116 Figur 18: Fagansatte i PPT sin vurdering av oppfyllelse av de 4 nye forventningene som Meld.St. nr. 18 (n=10).... 126 Figur 19: Andel elever med enkeltvedtak og resultater på nasjonale prøver. Barneskoler og ungdomsskoler i Asker, 2014 (Kilder: GSI og skoleporten.no)... 159 Figur 20: Vedtak i sak 40/2011 i kommunestyre i Asker kommune... 181 Tabelliste Tabell 1: Innovasjoner og forbedringer i forskjellige styringsregimer (Hartley 2005).... 26 Tabell 2: Antall svar etter skole.... 30 Tabell 3: Svarfordeling etter rolle og type skole... 31 Tabell 4: Svarfordeling ansatte i barnehager etter rolle, 2014 og 2015... 31 Tabell 5 Andel elever med enkeltvedtak om spesialundervisning. Alle tall i prosent.... 41 Tabell 6: Andel timer brukt til spesialundervisning av skolens og trinnets totale antall lærertimer.... 43 Tabell 7: Vurderinger av fagpersonalets/kollegaers kompetanse, 2014 og 2015. Skoler... 48 Tabell 8: Vurderinger av fagpersonalets/kollegaers kompetanse, 2014 og 2015. Barnehager... 49 Tabell 9: Vurderinger av ulike metoder/tiltak, 2014 og 2015. Skoler... 50 Tabell 10: Vurderinger av påstander om ulike metoder/tiltak, 2014 og 2015. Barnehager.... 51 Tabell 11: Vurderinger av påstander om ressurser til tilpasset opplæring... 52 Tabell 12: Oppfatninger av spesialundervisning med utgangspunkt i situasjonen i egen skole. 2014 og 2015. 53 Tabell 13: Oppfatninger av spesialpedagogisk hjelp med utgangspunkt i situasjonen i egen barnehage. 2014 og 2015... 55 Tabell 14: Ressurslærer: Hvor ofte ca er dere to lærere som underviser samme klasse/gruppe? Prosent. 2014 og 2015... 60 Tabell 15: I hvilken grad brukes ressurslærer eller «to-lærer» for å ivareta følgende? 2014 og 2015... 61 Tabell 16: Vurderinger av påstander om ressurslærer/to-lærer, 2014 og 2015... 61 Tabell 17:VIl du beskrive ordningen med ressurslærer/tolærer som et hensiktsmessig virkemiddel i grunnskolen i Asker? 2015.... 62 Tabell 18: Vurderinger av skolens samarbeid med andre instanser, 2014 og 2015... 63 Tabell 19: Vurderinger av barnehagens samarbeid med andre instanser, 2014 og 2015... 64 Tabell 20: Hvor god kjennskap vil du si at du har til målsetningene for prosjekt Tidlig innsats i oppvekst i Asker? 2014 og 2015. Skoler og barnehager.... 65 Tabell 21: Så langt som du kjenner målsetningene hvor realistiske vil du si at de er for deg og din skole/barnehage? 2014 og 2015.... 66 Tabell 22: Vurderinger av om målsetningene er realistisk etter grad av kjennskap til målsetningene. Prosent. 2015.... 68 5

Tabell 23: I hvilken grad mener du «Tidlig innsats i oppvekst» bidrar til følgende? 2014-2015. Skoler.... 69 Tabell 24: I hvilken grad mener du «Tidlig innsats i oppvekst» bidrar til følgende? 2014-2015. Barnehager.... 70 6

SAMMENDRAG Rapporten presenterer resultatene fra en følgeevaluering av prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker kommune. Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» ble igangsatt av Asker kommune i 2012, og har varighet ut 2015. En bakgrunn for prosjektet var en observert markant økning i antall vedtak om spesialundervisning, og et opplevd økt press på å få elever som nærmer seg ungdomstrinnet over i alternative og særskilte skoletilbud. Samtidig føyer satsningen seg inn i en nasjonal trend, da «tidlig innsats» er et sentralt prinsipp innenfor oppvekst og skole på nasjonalt nivå. Begrepet «tidlig innsats» ble introdusert med St.meld. nr. 16 (2006-2007) og ingen sto igjen-tidlig innsats for livslang læring, og definerer tidlig innsats som følger: Tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder (St.meld nr. 16 2006-2007 s10). Kommunen har vedtatt tre effektmål for sitt prosjekt: For det første skal ressursbruken snus fra sent til tidlig i oppvekstløpet, slik at 80 prosent av midlene anvendes før 5. klasse innen 2015. For det andre skal spesialundervisning gjennom vedtak være redusert ned mot 50 % innen 2015. Og for det tredje skal en større andel barn og unge få et tilfredsstillende utviklings- og opplæringstilbud i barnehage og skole, med mål om at segregerte tiltak begrenses. Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» består av ulike tiltak og tilbud, der noen er eksisterende tiltak som hadde pågått før prosjektet ble vedtatt, mens andre er nye tiltak som er igangsatt som en del av kommunens prosjekt. Asker kommune omtaler de ulike tiltakene som samlet sett er rettet mot målsetningene for «Tidlig innsats i oppvekst», som grunnpakke i tidlig innsats. Grunnpakken omfatter et bredt spekter av virkemidler innenfor oppvekstsektoren, som svangerskapskontroll, skolehelsetjeneste, fritidsklubber, åpen barnehage, foreldrekurs, spesialundervisning, og omsorgstiltak. I tillegg er det igangsatt noen nye tiltak, der noen er under utprøving og noen er definert som delprosjekter. Eksempler på nye tiltak i grunnpakken er «De utrolige årene»; ny veileder for bekymringsfullt fravær; aktivitetsledere på alle barneskoler; og fadder-/mentorordning for ungdomstrinnet. Eksempler på delprosjekter er «Systemisk arbeid i PPT»; bruk av tolærerordning på Hovedgården ungdomsskole og Hofstad barneskole; og organisering av alternativ skole som et fleksibelt tilbud og del av ordinær skole. Evalueringen problemstillinger og gjennomføring I Asker kommunestyres vedtak om å starte opp prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» ble det også lagt til grunn at prosjektet skulle evalueres innen utgangen av 2015. Følgeevalueringen ble utlyst som anbudskonkurranse den 24. januar 2014, og arbeidet ble igangsatt i starten av april 2014. Oppdragsgiver definerte fem problemstillinger, som skal belyses gjennom følgeevalueringen: Hvilke faktorer kan forklare den høye forekomsten av spesialpedagogiske tiltak i Asker kommune? Hva kjennetegner kvaliteten på ordinært barnehage- og skoletilbud og på den spesialpedagogiske hjelpen/spesialundervisningen i Asker i dag? 7

Gir den store andelen ressurser som i dag brukes på spesialpedagogiske tiltak og kompetanse de ønskede resultater, og er denne ressursfordelingen likeverdig sammenliknet med andre barns opplæringstilbud og oppvekstbetingelser? Hvilke tiltak kan kommunen iverksette for å bedre kvaliteten på organisering av opplæringstilbudet i barnehage og skole? Fungerer de tre delprosjektene som prøves ut etter hensikten? De tre delprosjektene som skal evalueres i tilknytning til det siste punktet er: a. Tolærersystem på Hovedgården ungdomsskole og Hofstad barneskole læringsutbytte. b. Systemisk arbeid i Pedagogisk Psykologisk Tjeneste - kvalitet i arbeidet og organiseringen i samarbeid med barnehager og skoler. c. Organisering av alternativ skole som et fleksibelt tilbud og som del av ordinær skole Det empiriske grunnlaget for evalueringen er innsamlet gjennom ulike metodiske tilnærminger. De primærdata som har blitt innsamlet i prosjektet, består av en spørreskjemaundersøkelse til skoler og barnehager i Asker kommune (utført i to omganger), og kvalitative studier av tre delprosjekter i tidlig innsats i oppvekst i Asker. For å samle inn data fra de tre delprosjektene brukte vi kvalitative intervjuer og deltakende observasjon. Vi har også brukt noen registerdata, fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI), og fra skoleporten.no av Utdanningsdirektoratet. Resultater Asker kommune har, i likhet med landet for øvrig, klart å redusere andelen elever med spesialundervisning i årene som har gått siden prosjektstart. Reduksjonen er samtidig betydelig lavere enn Asker kommunes egen målsetting om å redusere andelen spesialundervisning ned mot 50 prosent. Sammenlignet med landet for øvrig kan imidlertid ikke Asker kommune sies å ligge høyt. Vi vil her sammenfatte noen av hovedpunktene fra rapportens kapittel 8: Forekomsten av spesialpedagogiske tiltak Det er ulike faktorer som kan forklare at man ikke i større grad har lykkes i å redusere omfanget av spesialundervisning. Surveyundersøkelsen blant ansatte i skolene og intervjuene med PPT indikerer et potensiale for at PPT kan slippe mer til med systemrettet arbeid i skolene og barnehagene. Ansatte i skolen gir uttrykk for at PPT ikke har tid til å drive med veiledning av lærere. Dette kan være et uttrykk for manglende kapasitet ved PPT eller for at den ikke utnyttes godt gjennom det systematiske samarbeidet som er etablert i dag. Det er sannsynlig at grensedragningen mellom hvilke pedagogiske behov som skal ivaretas gjennom retten til spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning på den ene siden, og hvilke behov som skal kunne dekkes innenfor de ordinære opplæringstilbudene på den andre, ikke har vært tydelig nok. Surveyen blant ansatte i skolene tyder imidlertid på en økende grad av tydeliggjøring ved at det har blitt en økt oppmerksomhet om bruk av avvik fra læringsmål som kriterium for tildeling av spesialundervisning. Det er grunn til å anta at et høyt fagtrykk som følge av blant annet Kunnskapsløftet har innvirkning på forbruket av spesialundervisning i Asker. I tilbakemeldingene fra ansatte i skolene er Kunnskapsløftet LK06, et sterkt fokus på elevresultater, høye forventninger til læring, og testing av barn og 8

unge, det som av mange trekkes frem som de viktigste forklaringene på en høy forekomst av spesialundervisning. Andelen elever med spesialundervisning er ikke bare avhengig av hvor mange elever som får enkeltvedtak, det er også avhengig av i hvilken grad spesialundervisning blir avsluttet når behovet ikke lenger er til stede. Vi finner at det i liten grad har vært en systematisk oppfølging av elever med enkeltvedtak når det gjelder spørsmålet om behovet for spesialundervisning fortsatt er til stede, eller om det kan avsluttes. Videre tyder tilbakemeldingene fra ansatte i skolen på at PP-tjenesten ikke deltar systematisk i elevenes utbytte av spesialundervisning. Når vi spør om rutiner for å vurdere om behovet for spesialundervisning fortsatt er til stede, svarer kun halvparten av lærerne positivt (53 prosent). Den tilsvarende andelen er betydelig høyere hos skolenes ledere (94 prosent). Dette er en overraskende stor forskjell og tyder på sprikende eller manglende felles kunnskap om hvilke rutiner man har for spesialundervisning blant ledelse og pedagogisk personale i skolen. Samtidig viser surveyen at det skjer en positiv utvikling på området, det vil si at andelen lærere som svarer positivt på dette spørsmålet har økt 2014 til 2015. Et godt samarbeid med barnehagene kan antas å være en faktor som kan bidra til å redusere bruken av senere spesialundervisning i skolen. Ansatte i barnehagene gir uttrykk for et godt samarbeid med skolene, men vi ser i vår undersøkelse tegn til at barnehagene ikke opplever et like sterkt eierskap til Asker kommunes satsning på prosjektet Tidlig innsats i oppvekst som det skolene gjør. Svarene fra lærere og pedagoger indikerer at presset økonomi og lav bemanning også kan være en årsak til en høy forekomst av spesialundervisning. Kvaliteten på tilbudet i Asker Vi har i evalueringen lagt til grunn en forståelse av kvalitet som er i tråd med norsk skolepolitikk (St.meld. nr. 31 2007-2008 Kvalitet i skolen, Kvalitetsutvalget 2003 I første rekke). Her gjøres det et skille mellom tre kvalitetsområder (presentert nærmere i kapittel 1): Strukturkvalitet, prosesskvalitet, og resultatkvalitet. Tidlig innsats er fremhevet som et sentralt innsatsområde nasjonalt for å høyne kvaliteten i skolen (St.meld. nr. 31 2007-2008). I evalueringen har vi i hovedsak samlet inn data om sider ved prosesskvalitet og strukturkvalitet. Høy prosesskvalitet eller strukturkvalitet er ikke målsetninger i seg selv, de har først og fremst verdi dersom de bidrar til høy resultatkvalitet. Vi har derfor også sett på foreliggende statistikk om resultatkvalitet. Denne viser at Asker scorer relativt godt både på indikatorene for faglig utbytte, og på indikatorene for sosiale ferdigheter og trivsel. Lærernes kompetanse er fremhevet som en av de aller viktigste enkeltfaktorene for elevenes læring (St.meld. nr. 31 2007-2008). Resultatene viser at ansatte i både skolen og barnehagene generelt vurderer både kollegaers og egen kompetanse som høy på de områder som oppgis. Av de kompetanseområder som vi presenterte som alternativer i undersøkelsen er det en spesielt høy score når det gjelder kompetanse i «å hente inn rett hjelp fra PPT», og «å vurdere om det er behov for spesialpedagogisk hjelp». Vi finner også at ansatte på barnetrinnet gjennomgående vurderer sin egen kompetanse høyere enn det ansatte på ungdomstrinnet gjør. Og lederne vurderer sin egen kompetanse høyere enn det lærerne gjør. 9

Resultatene fra spørreskjemaundersøkelsene gir indikasjoner på at nedgangen i andelen med elever med spesialundervisning delvis kan tilskrives et økt fokus i skolen på å avslutte spesialundervisning når behovet ikke lenger er til stede. Tilsvarende har vi også sett at det er et økende fokus blant ansatte i skolen, på at enkeltvedtak skal være forankret i avvik fra læringsmålene. Vi kan ikke registrere en økt bruk av tolærer/ressurslærer fra 2014 til 2015, men svarene på undersøkelsen indikerer en økt tendens til at begge lærerne har ansvar for undervisning og støtte til alle elever når ordningen først brukes. Ut fra de indikatorene som er vurdert kan kvaliteten på skole- og barnehagetilbudet i Asker kunne beskrives som forholdsvis høy. Ansattes kompetanse fremstår som høy og ansatte i skole og barnehage oppgir høy grad av mestring. Organisasjonen jobber aktivt med utvikling, og ansatte i enhetene opplever i stor grad eierskap til prosessene, men med et delvis unntak i barnehagene. Ressursbruken gir det resultater, likeverdighet? Dersom vi legger til grunn faglige resultater i grunnskolen som helhet, har vi sett at Asker kommune scorer relativt høyt på de fleste indikatorer for læringsmål (skoleporten.no). Resultatene fra undersøkelsen av tolærersystemet ved Hovedgården ungdomsskole og Hofstad barneskole viser at tilbakemeldingene på de to tiltakene var overveiende positive ved begge skolene. Dette er funn som er i samsvar med resultater fra annen forskning på området: Tolærersystemet bidrar til at opplæringen i større grad kan tilpasses individuelle behov og læringsprosesser. Dette gjelder for alle elever, også for elever med behov for spesialundervisning. Ett av suksesskriteriene for tiltaket er at lærerne har et felles ansvar for alle elevene og at de kan veksle mellom de ulike rollene i undervisningen. Et funn fra surveyundersøkelsen er at lærere i barne- og ungdomsskolene i Asker som har tatt i bruk tolærersystemet, oppgir at de i økende grad arbeider likestilt om undervisning og støtte i klasserommet. I surveyen oppgir også 38 prosent av de som har brukt ressurslærer, at ressurslæreren er en lærer med spesialpedagogisk kompetanse halvparten av gangene eller mer. En kvalitet ved tolærersystemet som trekkes frem av lærene både ved Hovedgården ungdomsskole og Hofstad skole, er muligheten til å ta i bruk fleksible opplæringsformer. Det gir økt mulighet til å tilpasse opplæringen til elevenes vekslende og individuelle behov. Det skaper også større variasjon i lærernes arbeidsdager. Et viktig kriterium for at tolærer/ressurslærer-systemet skal fungere såpass bra som det blir beskrevet av våre informanter, synes å være en samlende og støttende skoleledelse. Informantene ved begge skolene gir samlet sett uttrykk for å være godt tilfreds med ledelsen, og beskriver en rektor som en god støttespiller som har tro på de ansatte og på felles verdier. I våre intervjuer med lærere på den alternative skolen, beskriver informantene et tosidig bilde av skolen. På den ene siden forteller lærerne at skolens virksomhet er på lik linje med ordinær skole når det gjelder bruk av læreplaner. På den andre siden påpeker de at det eksisterer et stort skille med tanke på den praktiske virksomheten og nærhet til eleven. Den alternative skolen i Asker fremstår altså som en skole som forholder seg til læreplanføringer på linje med andre skoler, samtidig som de ansatte formidler at skolen er et sted som tilbyr elever som trenger det «noe mer». Oppsummert har vi i denne studien ikke et tilstrekkelig empirisk grunnlag til å kunne uttale oss sikkert om sammenhengen mellom bruk av spesialundervisning og kvalitet på 10

opplæringen. Samtidig som en slik sammenheng kan være vanskelig å måle kan vi imidlertid heller ikke avvise at det eksisterer en slik sammenheng. Det er også andre studier som peker i retning av at en slik sammenheng eksisterer. Det er vår anbefaling at Asker kommune setter et nærmere søkelys på dokumentasjon og kvalitetssikring av spesialundervisning. Dersom man kan dokumentere hva enkeltvedtak/spesialundervisningsressurser blir brukt til, vil deg også gi bedre kunnskap om hvorvidt elever som har vedtak om spesialundervisning faktisk mottar den opplæringen de har vedtak om. Det vil her også være hensiktsmessig å se nærmere på hvor stor andel av spesialundervisningsressursen som blir brukt gjennom tolærersystemet. Tiltak for å bedre kvaliteten på organisering av opplæringstilbudet i barnehage/skole Avslutningsvis i rapporten sammenfatter vi våre innspill og anbefalinger for veien videre i seks punkter: PP-tjenesten og systemrettet arbeid Vi vil anbefale at kommunen arbeider med å utvikle hensiktsmessige føringer og vilkår for at PP-tjenesten skal kunne drive mer systemrettet arbeid i skolene. Våre resultater kan tyde på at de ansatte i PPT samarbeider godt med aktører, men at de ikke i god nok grad «slipper inn i klasserommet». Et suksesskriterium vil her antakelig være at skolene og barnehagene i større grad etterspør PP-tjenesten ved systemrettede behov og i forebyggende arbeid. Dette kan også gjøres ved at man arbeider for å identifisere barrierer for systemrettet arbeid, og ser etter muligheter for å oversette behov som fremstår som individuelle til spørsmål som kan løses systemrettet. Slik kan man oppnå å dreie etterspørselen fra individrettet til systemrettet veiledning fra PPT. Et forslag kan være at det etableres en felles arena/utvalg med deltakere fra PPT, skole, og andre relevante, for å diskutere en plan for mer og bedre systemrettet arbeid. En bør her spesielt se på det systemrettede arbeidet i barnets sosiale miljø (klasser/barnegrupper) og systemrettet arbeid på organisasjonsnivå (skolen/barnehagen). Nordlandsforskning anbefaler at kommunen tar initiativ til en avklaring av roller og mandater mellom PP-tjenesten og Barne- og familieenheten (BFE) for øvrig. Begrunnelsen for dette er at vi har observert uklarheter når det gjelder prioritering av helseforebygging versus forebygging av lærevansker, og når det gjelder hvem som skal gjøre hva. En bakgrunn for at det er slik kan være at sentrale myndigheter i mange sammenhenger er tydelig på at PP-tjenesten er en råd- og veiledningsinstans for opplæringsfeltet, samtidig som de forventes å skulle bidra til helhet og sammenheng som er en av de såkalt "nye" forventningene til PP-tjenesten. Det sistnevnte fordrer i større grad at PP-tjenesten bruker tid i samarbeid med mange kommunale og statlige etater, det vi har valgt å kalle systemrettet arbeid med tverretatlige systemet, fremfor systemrettet arbeid i barnets sosiale miljø og systemrettet arbeid på organisasjonsnivå. I tillegg til at PP-tjenestens tidsressurs i stor grad må brukes til sakkyndige vurderinger, er det til dels høye forventninger om at tjenesten skal være med i tverretatlig samarbeid for å skape helhet og sammenheng. Innen BFE er det også flere aktører som arbeider systemrettet inn i mot barnehager og skoler, mens PP-tjenesten har et lovpålagt mandat om å gjøre dette. Med begrenset kapasitet i PP-tjenesten, er det et spørsmål om hva som er mulig å få til av systemrettet arbeid fra PP-tjenesten. I disse avklaringene er det derfor også grunn til å se nærmere på i hvilken grad barnehagene og skolene inviterer inn PP-tjenesten til systemrettet arbeid. 11

Dersom PP-tjenesten kan arbeide mer i barnets sosiale miljø (klasserommet/barnegruppen), vil dette i neste omgang kunne innebære at behovet for å bruke PP-tjenesten til å utarbeide sakkyndige vurderinger reduseres. Her er det en forutsetning at PP-tjenesten innehar kompetanse til å tilby slikt systemrettet arbeid i barnets sosiale miljø. Retten til spesialundervisning juridisk grenseoppgang Et grep som vil kunne bidra til oppnåelse av resultatmålene i prosjektet, er å gå nærmere inn på grenseoppgangen mellom rettighetene til spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning og de ordinære opplæringstilbudene. Nordlandsforskning vil anbefale en grenseoppgang hvor en ser kompetansemålene i Kunnskapsløftet som markør for grenseoppgangen mellom spesialundervisning og ordinær opplæring. Retten til spesialundervisning må kunne sies å være like mye et juridisk fritak fra opplæringsrettighetene til å følge Kunnskapsløftet som til å få spesialundervisning. Alle elever med avvik fra kompetansemål utgjør en gruppe som det er juridisk nødvendig å gi vedtak om spesialundervisning. De elevene som jobber i mot alle kompetansemål for sitt trinn må kunne sies å følge det ordinære opplæringstilbudet. Hjelp og støtte for at elever skal kunne følge de ordinære kompetansemålene anses da som tilpassinger av opplæringen. Nordlandsforskning viser til at komite for oppvekst fremhevet begrepet «læringsutbytte» som grunnlag for vedtak om spesialundervisning i forarbeidene til kommunestyresak 40/2011. Denne anbefalingen er således å følge opp det som komite for oppvekst har lagt til grunn for satsningen på Tidlig innsats i oppvekst i Asker Tolærerordning forebygging og kvalitetsheving Vi har undersøkt to skoler, som har to litt ulike modeller for tolærer/ressurslærer. De to modellene har litt ulike styrker og svakheter. Alt i alt fremstår tiltakene ved begge skolene som eksempler på tiltak som i praksis kan bidra både til å gi alle elevene en bedre tilpasset og mer likeverdig opplæring. Begge tiltakene er uttrykk for en tro på at kvaliteten ved opplæringstilbudet vil kunne styrkes ved hjelp av tiltak som fører til økt lærertetthet. Det som i første rekke skiller tiltakene fra hverandre synes å være omfanget av tiltaket ved de to skolene. Tolærersystemet ved Hovedgården synes å være betraktelig mer omfattende enn ressurslærersystemet ved Hofstad skole. Som en konsekvens av dette er det også rimelig å anta at ordningen ved Hovedgården omfatter en større del av den totale opplæringen ved skolen og kommer flere elever til gode, enn ordningen ved Hofstad skole. Med forbehold om utenforliggende forhold, som eventuelt kan tale for det motsatte, kan det derfor av flere grunner være nærliggende å konkludere med at en tolærerordning lik den som praktiseres ved Hovedgården, kan være å foretrekke fremfor et system med ressurslærer lik det som praktiseres ved Hofstad skole. Den største fordelen med den omtalte tolærerordningen ligger i at den gir mulighet til en atskillig mer omfattende satsing på å forebygge spesialundervisning ved at flere elever får hjelp gjennom en god tilpasning av den ordinære opplæringen. Av naturlige årsaker vil det imidlertid ta tid før man kan se og vurdere resultatene av en satsing på denne typen forebyggende virksomhet. Det samme gjelder også i forhold til denne undersøkelsen. Det er vanskelig å knytte de registrerte endringene i omfanget av spesialundervisningen direkte til de aktuelle tiltakene. Med støtte i resultatene fra surveyene og funnene fra de kvalitative undersøkelsene er det derimot ikke urimelig å anta at en tolærerordning, som også tar hensyn til de kritiske punktene som kom fram i undersøkelsen, er et godt utgangspunkt for et mål om at færre elever skal ha behov for spesialundervisning i fremtiden. 12

Elevene får best utbytte av tolærerordningen dersom det er et visst minimum av planlegging av undervisningen på forhånd, og rolle- og ansvarsfordelingen mellom lærerne i klasserommet er avklart. Dersom PP-tjenesten trekkes mer systematisk inn som systemrettet veiledning av tolærere/ressurslærere, vil tjenesten også øke sin erfaring og kompetanse med slik veiledning. PPT kan spre tolærerordningen til andre skoler i kommunen. Kommunen kan involvere skolene og PPT i å utvikle et mer systematisk og bedre organisert samarbeid. En av oppgavene til PPT kan være å, gjennom en systemrettet innsats, bidra til å spre tolærerordningen til flere skoler i kommunen. Dette vil i neste omgang også komme andre skoler til gode, og vil slik sett være et bidrag til økt likeverdighet. Alternativ skole del av en endringsprosess Vår kartlegging gir et innblikk i den alternative skolen som praksis, sett fra ståstedet til de som arbeider innenfor skolen til daglig. Beskrivelsene reflekterer, slik vi oppfatter det, også på ulike måter den endringsprosessen som den alternative skolen Asker er inne i. Denne endringsprosessen består av flere forhold, blant annet brytninger mellom ulike kunnskapsgrunnlag, verdier og interesser. En del av de diskusjonene som pågår om den alternative skolen i Asker, kan sies å omhandle skolens forhold til normalskolen og elevenes «hjemskoler». Argumentene omfatter både innhold, pedagogiske metoder, organisering og fysisk lokalisering. Sakkyndige vurderinger har blitt viktigere (samtidig som informantene peker på at det er rom for skjønn), det stilles sterkere fagkrav og faglig prøving av elevene (selv om elevens sosiale utvikling står sentralt), og skolene skal drive mer ambulant virksomhet (tilby sin kompetanse i normalskolen). Samtidig som den alternative skolen har blitt mer fleksibel, så tyder våre data på at den også beveger seg innholdsmessig mer i retning av normalskolen. Informantene beskriver at de problemene som den alternative skolen skal ta seg av, i økende grad handler om skoletretthet/skolevegring og i minkende grad om utagering/adferdsproblemer, der endring i det fysiske og sosiale miljø har vært oppfattet som løsningen. Vi hører også om en endring fra typiske «gutteproblemer» til problemer som i økende grad også omfatter jenter. Ut fra disse beskrivelsene synes de problemene som den alternative skolen skal løse i dag, i sterkere grad å være knyttet til direkte utfordringer ved normalskolen og dens innhold og prestasjonskrav, mens utfordringene tidligere var relatert til ulike former for problemer med sosial tilpasning. Basert på datamaterialet vi har samlet inn i evalueringsprosjektet, mener vi at det kan være fruktbart å beskrive situasjonen for den alternative skolen i Asker som posisjonert et sted mellom ulike veivalg (skissert i en tabell i kap 8). Et sentralt spørsmål vil være hvor treffsikker (eller relevant) den alternative skolen ved de ulike tenkte utviklingsretningene vil kunne være for å løse det nye problembildet som beskrives (faglige prestasjonskrav i normalskolen, skoletretthet). Ved å legge slike spørsmål til grunn for de veivalg man skal gjøre fremover, og være åpen for mellomformer, kan man også unngå noe av de ideologibaserte posisjonene som lett preger diskusjonen om alternativ skole. Barnehagenes rolle i prosjekt Tidlig innsats i oppvekst Skal barnehagene kunne fylle en rolle i tidlig innsats i tråd med aktuelle signaler fra offentlige myndigheter (systemrettet innsats og forebyggende arbeid), er det nødvendig å foreta tydelige grep for å involvere barnehagene i et mer systematisk samarbeid med skolene. Overgangsmøter mellom skoler og barnehager er det tiltaket som ansatte i både 13

skolene og barnehagene oftest fremhever som egnet for å nå målsetningene i tidlig innsats. Det er eksempel på en type tiltak som Asker bør forsøke å styrke. På et mer overordnet nivå er det også behov for å gjennomføre en drøfting og vurdering av hvordan rollefordelingen (eller samarbeidet) mellom barnehager og skole skal være når det gjelder tidlig innsats og forebygging. Det er behov for at Asker kommune finner grep som gjør det mulig å involvere barnehagene i større grad i arbeidet med Tidlig innsats i oppvekst. Dette gjelder ikke minst de private barnehagene. Målstyring eller samstyring? Vår vurdering er at resultatmålene i Tidlig innsats i oppvekst synes å være vanskelig å oppnå innen prosjektperioden uten en sterkere målstyring mot de politiske målene. Fra vår datainnsamling i PP-tjenesten, finner vi at det i hovedsak synes å være en omforent forståelse av hva tidlig innsats innebærer i kommunen. Det er i seg selv en god ting at man har lykkes i å samarbeide på tvers av de kommunale etatene om tidlig innsats, men det er ikke nødvendigvis slik at prioritering av samarbeid mellom PP-tjenesten og f.eks. barnevernstjenesten gir direkte effekt på de politiske målene om å redusere andelene elever med behov for spesialundervisning. Snarere tvert i mot. På den annen side kan et samarbeid mellom PP-tjenesten og barnevernstjenesten bidra til bedre livskvalitet for de barna som PPT og barnevernstjenesten samarbeider om. Nordlandsforskning anbefaler derfor at kommunen har sterkere styring mot målene, og at det skapes sterkere forpliktelse til å jobbe mot effektmålene som resultat for prosjektsatsningen. 14

1 BAKGRUNN OG FORMÅL 1.1 PROSJEKT «TIDLIG INNSATS I OPPVEKST» Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker ble vedtatt som et fireårig prosjekt i Asker kommunestyre i 2011 1. Prosjektet ble startet opp 1. januar 2012, med varighet ut 2015. På bakgrunn av kommunestyrets vedtak vedtok styringsgruppa for prosjektet i 2012 tre effektmål for prosjektet 2 : For det første skal ressursbruken snus fra sent til tidlig i oppvekstløpet, slik at 80 prosent av midlene anvendes før 5. klasse innen 2015. For det andre skal spesialundervisning gjennom vedtak være redusert ned mot 50 % innen 2015. Og for det tredje skal en større andel barn og unge få et tilfredsstillende utviklings- og opplæringstilbud i barnehage og skole, med mål om at segregerte tiltak begrenses. Forebygging og tidlig innsats er i Asker kommune sitt handlingsprogram for 2012-2015 pekt ut som en av hovedutfordringene i årene fremover. Asker kommune har definert «tidlig innsats» ved hjelp av tre punkter. Definisjonen retter seg mot både tjenestetilbudene, barn, unge og deres familier, og mot barnet selv: Tidlig innsats innebærer forebyggende arbeid i tjenestetilbudene, og at adekvat hjelp gis før problemer blir for komplekse og fastlåste. Barn, unge og deres familier skal gis hjelp og bistand til rett tid, på rett sted, med riktig hjelp og så tidlig som mulig. Tidlig innsats skal skje så tidlig som mulig i barnets utvikling, men også så tidlig som mulig når hendelser/problemer oppstår uavhengig av alder (Asker kommune 2014:3). En bakgrunn for at prosjektet ble igangsatt i Asker var en observert markant økning i antall vedtak om spesialundervisning, og et opplevd økt press på å få elever som nærmer seg ungdomstrinnet over i alternative og særskilte skoletilbud. Fra 2010-2012 økte andelen elever med spesialundervisning i grunnskolen i Asker fra 6,8 til 8,3 prosent. Dette er samtidig en utvikling som ikke Asker kommune er alene om, men som også omfatter andre kommuner i landet (se f.eks. Knudsmoen mfl 2012). Samtidig kan «tidlig innsats» også sies å være et av de toneangivende prinsippene innenfor oppvekst og skole på nasjonalt nivå, på linje med «tilpasset opplæring». Begrepet «tidlig innsats» ble introdusert med St.meld. nr. 16 (2006-2007) og ingen sto igjen-tidlig innsats for livslang læring. Stortingsmeldinga definerer tidlig innsats som følger: Tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder (St.meld. nr. 16 2006-2007 s10). Som vi ser er begrepet «tidlig innsats» tosidig: Definisjonen innebærer en forståelse av at tiltak bør gis på et tidlig tidspunkt i barns liv, men tar også inn over seg at problemer kan oppstå på et senere tidspunkt i livet. Det innebærer at man både bør identifisere problemer tidlig og gripe tidlig inn i forhold til disse problemene. Begrepet rommer både betydninger av «tidlig innsats» i barn og unges livsforløp og «tidlige 1 Asker kommunestyre, utvalgssak 40/11 2 Asker kommunes prosjektavtale for «Tidlig innsats i oppvekst», datert 25.06.2012. 15

intervensjonstiltak» ved konkret oppståtte behov. Asker kommune bygger sin forståelse av «tidlig innsats» på den nasjonale forståelsen. De tre effektmålene til prosjekt Tidlig innsats i oppvekst er å tolke som konkrete målsettinger for Asker kommunes inkluderingsambisjoner. Vi ser at samtidig som Asker kommune bygger sin forståelse av tidlig innsats på den statlige forståelsen slik den er beskrevet i offentlige meldinger og utredninger, så har Asker også vektlagt virkemidlene litt annerledes. Det tredje effektmålet kan leses som en erkjennelse av at gjennomføringen av både ordinær opplæring og spesialundervisning kan organiseres mer eller mindre inkluderende og at segregerende tiltak bør begrenses. 1.2 PROSJEKTETS DELER OG GJENNOMFØRING Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» i Asker er beskrevet i ulike dokumenter, som prosjektplan, presentasjoner av prosjektet, og statusrapporteringer fra prosjektleder. I Asker kommunes prosjektplan beskrives fem faser i prosjektet: Fase 1: Konseptfasen. 1.1.2012 30.06.2012 Fase 2: Planleggingsfasen (Styringsunderlag). 1.7.2012-31.12.2012 Fase 3: Gjennomføringsfase (definere grunnpakke, nye tiltak, utprøvinger). 1.1.2013 31.12.2013 Fase 4: Implementeringsfase (følgeevalueres). 1.1.2014 30.6.2015 Fase 5: Avslutningsfase (overlevering, evaluering). 1.7.2015-31.12.2015. Prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» består av ulike deler og inneholder både eksisterende tiltak som hadde pågått før prosjektet ble vedtatt, samt nye tiltak som skulle prøves ut i form av delprosjekter. Asker kommune omtaler de ulike tiltakene som samlet sett er rettet mot målsetningene for «Tidlig innsats i oppvekst», som grunnpakke i tidlig innsats, som vi skal komme tilbake til nedenfor. Organisering av prosjektet Prosjektet er vedtatt i Asker kommunestyre, 3 med direktør for oppvekst og utdanning i Asker som prosjekteier. Det er nedsatt en styringsgruppe for prosjektet på syv personer, og som ledes av oppvekstdirektøren. Den daglige driften av prosjektet ivaretas av en prosjektleder, i samarbeid med en prosjektgruppe som består av ledere/mellomledere fra ulike enheter innenfor oppvekst og skole: Den alternative skolen i Asker, barnehagene, barneverntjenesten, barneskolene, ungdomsskolene, PPT, og Tverrfaglig samarbeidssystem (TFS). Det er også nedfelt en rekke referansepersoner og grupper, med ulik relevant kompetanse (som spesialundervisning, PPT), som benyttes for å utvikle prosjektet. 3 Asker kommunestyre, saksnr. 40/11. 16

Prosjektets praktiske deler På bakgrunn av en ståstedsanalyse for oppvekstområdet, utført vinteren 2012/2013, 4 ble det i samarbeid med virksomhetslederne innenfor oppvekst definert en grunnpakke for oppvekstområdet, som beskriver hvilken kvalitet det ordinære tjenestetilbudet skal ha. Grunnpakken er illustrert som en pyramide (se figur 1), med universelle tiltak for alle barn nederst (allmennforebyggende), selektive tiltak i midten (sekundærforebyggende), og indikative tiltak øverst (tertiærforebyggende). Modellen blir også omtalt som «grunnpakke for tidlig innsats». Grunnpakken omfatter således både et bredt spekter av allerede eksisterende virkemidler innenfor oppvekstsektoren, som dekker alle de tre nivåene i pyramiden (som svangerskapskontroll, skolehelsetjeneste, fritidsklubber, åpen barnehage, foreldrekurs, spesialundervisning, omsorgstiltak). I tillegg er det igangsatt noen nye tiltak, noen er under utprøving, og noen er definert som delprosjekter. Eksempler på nye tiltak i grunnpakken er «De utrolige årene»; ny veileder for bekymringsfullt fravær; aktivitetsledere på alle barneskoler; og fadder-/mentorordning for ungdomstrinnet. Eksempler på delprosjekter er «Systemisk arbeid i PPT»; bruk av tolærerordning på Hovedgården ungdomsskole og Hofstad barneskole; og organisering av alternativ skole som et fleksibelt tilbud og del av ordinær skole. Figur 1: Illustrasjon av «Grunnpakke for tidlig innsats» (Kilde: PPT-presentasjon, Asker kommune, 2014) 4 Rapport Ståstedsanalysen vinter 2012-13; prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst». Notat, Asker kommune. 17

1.3 PROBLEMSTILLINGER I EVALUERINGEN I Asker kommunestyres vedtak (40/11) om prosjekt «Tidlig innsats i oppvekst» ble det også lagt til grunn at prosjektet skulle evalueres innen utgangen av 2015. Følgeevalueringen ble utlyst som anbudskonkurranse den 24. januar 2014, og arbeidet ble igangsatt i starten av april 2014. Formål og problemstillinger Oppdragsgiver har definert fem problemstillinger som skal belyses gjennom følgeevalueringen 5 : Hvilke faktorer kan forklare den høye forekomsten av spesialpedagogiske tiltak i Asker kommune? Hva kjennetegner kvaliteten på ordinært barnehage- og skoletilbud og på den spesialpedagogiske hjelpen/spesialundervisningen i Asker i dag? Gir den store andelen ressurser som i dag brukes på spesialpedagogiske tiltak og kompetanse de ønskede resultater, og er denne ressursfordelingen likeverdig sammenliknet med andre barns opplæringstilbud og oppvekstbetingelser? Hvilke tiltak kan kommunen iverksette for å bedre kvaliteten på organisering av opplæringstilbudet i barnehage og skole? Fungerer de tre delprosjektene som prøves ut etter hensikten? De tre delprosjektene som skal evalueres i tilknytning til det siste punktet er: a. Tolærersystem på Hovedgården ungdomsskole og Hofstad barneskole læringsutbytte. b. Systemisk arbeid i Pedagogisk Psykologisk Tjeneste - kvalitet i arbeidet og organiseringen i samarbeid med barnehager og skoler. c. Organisering av alternativ skole som et fleksibelt tilbud og som del av ordinær skole Følgeforskningen skal samlet sett identifisere faktorer som kan bidra til å forklare den situasjonen som per i dag eksisterer i kommunen. Videre skal det på bakgrunn av analysene fremmes forslag til mulige tiltak for videre utvikling med hensikt å forbedre kvaliteten på opplæringstilbudet som gis i barnehager og skoler i Asker kommune. I metodekapittelet beskrives gjennomføringen av følgeevalueringen nærmere. 1.4 TIDLIGERE FORSKNING OG BEGREPSAVKLARING I problembeskrivelsen som prosjekt tidlig innsats i Asker tar utgangspunkt i, står blant annet en høy og økende bruk av spesialundervisning sentralt. Det er også formulert konkrete og målbare effektmål for spesialundervisning. Men hva er spesialundervisning? Hva er årsakene til at noen tilbys spesialundervisning, hvilke elever er mottakere, hvorfor oppfattes høy bruk av spesialundervisning som et problem, og hvem er de sentrale aktørene? Vi skal i dette 5 Se også saksdok for kommunestyre april 2011: http://www.asker.kommune.no/lokalpolitikk/motekalenderog-sakspapirer/ 18