Bedre reguleringsplaner Prosess, virkemidler og dokumentasjonskrav Trysil, 30. oktober 2014 Jan Martin Ståvi, Asplan Viak AS
Erfaringsgrunnlag: - Regionale kurs med ca 1500 deltakere - Egen praksis, i møte med kommuner, regionale myndigheter, utbyggere og kolleger PBL-konferanse Hedmark, oktober 2014
Kjøreplan Innlegg Gruppe Plenum Tid Plantype og plansamarbeid JMS Spm. 40 min Planeksempler Ringsaker, Engerdal X X 30 min Virkemidler og dokumentasjon i reguleringsplaner JMS X X 50 min
«Ny» plan- og bygningslov Sterkere vekt på offentlig planlegging Områderegulering er ett grep Det skal lønne seg å følge overordnet plan Klarere krav til dokumentasjon Kommunens og fylkeskommunens (regionens) rolle i praksis uendret Staten har fått en tydeligere rolle Nasjonale forventninger hvert fjerde år Initiativ til felles planleggingsoppgaver ( 3-6) Flere infrastrukturmyndigheter kan fremme planforslag ( 3-7, tredje ledd)
Virkemidler i planbestemmelsene Nivå: Retningslinjer - programmer Midlertidig båndlegging Bindende arealplaner Nasjonalt Nasjonale forventninger Statlige planretningslinjer Statlige planbestemmelser Statlig arealplan Regional planstrategi Regionalt Regional plan og interkommunalt plansamarbeid Regional planbestemmelse Lokalt Kommunal planstrategi Kommuneplanens samfunnsdel og kommunedelplan (Inngår i bindende planer) Kommuneplanens arealdel Områderegulering Detaljregulering
Plansystemet gir flere veier til gjennomføring
Områderegulering eller detaljregulering; når velge hva? PBL-konferanse Hedmark, oktober 2014
Områderegulering eller kommunedelplan; når velge hva? PBL-konferanse Hedmark, oktober 2014
Utrednings- og kunnskapsbehovet Kravet til kunnskap vil generelt være høyere ved detaljregulering enn ved områderegulering (må ha kontroll på flere detaljer!) Kravet til utredninger vil være høyere ved områderegulering enn ved kommunedelplan Undersøkelsesplikten etter 9 i kulturminneloven utløses ved områderegulering (og detaljregulering), men ikke ved kommunedelplan
Hvem utarbeider reguleringsplan? Kommunen: Områderegulering utarbeidet av kommunen selv Detaljregulering utarbeidet av kommunen selv Områderegulering utarbeidet av private/offentlige aktører sammen med kommunen Detaljregulering utarbeidet av private/offentlige aktører sammen med kommunen Offentlig tiltakshaver: Reguleringsplan utarbeidet i samråd med kommunen, f eks etter 3-7 Private og andre offentlige aktører: Detaljregulering utarbeidet og sendt inn til behandling som privat reguleringsplan etter 12-11
Samarbeid ( innenfor ) medvirkning ( utenfor ) Stedets befolkning Myndigheter med innsigelseskompetanse Interessegrupper Kommunen Utbygger/ grunneiere Naboer Andre
Oppstartsmøtet viktige avklaringspunkter 1) Forholdet til kommuneplanen og eventuelt andre overordnede føringer, som statlige planbestemmelser/retningslinjer 2) Er planspørsmålet av en slik karakter at det bør legges fram til politisk behandling? 3) Aktuelt med samarbeid om områderegulering? 4) Forutsetninger for utforming av planløsninger gitt de overordnede føringene 5) Forslag til hvordan medvirkning skal ivaretas 6) Særlige behov for kontakt med berørte myndigheter 7) Avklaring om planen er KU-pliktig eller evt hvordan dette skal avklares 8) Særskilte utredningstema og krav til innhold i planbeskrivelse og planleveranse (annet underlag som illustrasjonsplan, skisser, visualisering mv) 9) Utbyggingsavtale eller ikke
Forutsetninger for samarbeid og en god prosess Politisk forankring Tydelig og forutsigbar kommune Tillit mellom utbyggere som finansierer planarbeidet og kommunens administrasjon Alle parter skjønner hva slags planprosess dette er og hva som kreves av deres rolle Pol Påvirkning av politikerne fra utbygger Manglende samspill mellom administrasjon og politisk ledelse Dårlig kommunikasjon eller mistillit mellom utbyggere som finansierer planarbeidet og kommunens administrasjon Manglende planfaglig kompetanse og rolleforståelse (hos en eller flere parter) Pol Adm K U Adm K U
Hvilken planleggerrolle krever dette? Fokus på tiltaket/prosjektet (gjennomførbarhet) Fokus på samfunnsperspektivet (samfunnsnytte, myndighetskrav)
Samarbeid om områderegulering Kommunen styrer planarbeidet Private sender ikke inn forslag til 1. gangsbehandling selv om de betaler og utfører planarbeidet Reglene om private planer i 12-11 (tidsfrister mv) gjelder ikke Kommunens administrasjon legger saken fram til 1.gangsbehandling når planen anses god nok Eiersituasjon hvem skal kommunen inngå avtale med o Mange eiere skriftlig avtale o En eller få store eiere overenskomst eller enkel avtale kan være alternativ Avtale formål, organisering, framdrift, kostnadsdeling Privates bidrag kan være utarbeide planforslag med nødvendige utredninger og illustrasjoner fram til høring og offentlig ettersyn (Planjuss nr.1/2012), prosesskostnader (møter), evt også bearbeiding av plankart og underlag etter instruks fra kommunen etter høring og offentlig ettersyn Støtte saksbehandling for eksempel ved at høringsuttalelser har blitt systematisert.
PLANEKSEMPLER!
Momenter til refleksjon og diskusjon Har kommunen gode rutiner for å møte private forslagsstillere? Hva er utfordringene ved å sikre gode og effektive planprosesser, gjennomføringskraft og kvalitet i reguleringsplanene? Når og hvordan bør det samarbeides med berørte myndigheter? Kommunens rolle som planmyndighet ved samarbeid med private om regulering hvordan ivaretas den på en god måte? Hvordan er forholdet mellom kommunens politiske og administrative enheter?
Reguleringsplan som virkemiddel Et produkt basert på virkemidler og prosess gitt i pbl Allmenne reguleringsteknikker som er godt kjent sonering med arealformål og bestemmelser Et juridisk dokument som gir en (betinget) rettighet til utbygging og som begrenser utbygging dvs omfordeling av verdier Godkjent plan er resultat av en prosess som avveier ulike interesser Dette betyr: Et stort ansvar for den som utarbeider forslag til reguleringsplan Reguleringsplan er ikke lykkespill!
Prosesskrav for reguleringsplaner (generelt) Varsling om planoppstart ( 12-8): Allmenn kunngjøring (1 avis og elektroniske medier) Grunneiere, rettighetshavere, naboer underrettes Myndigheter, organisasjoner mm varsles Avklare evt utredningsplikt (KU; se eget innlegg. Jf også foreslått endring) Legge til rette for medvirkning ( 5-1) Høring og offentlig ettersyn av planforslag i minst 6 uker ( 12-10) Planvedtak (innen 12 uker!) kunngjøres, grunneiere mm varsles særskilt ( 12-12). Klageadgang «Mindre planer» i samsvar med kommuneplan: Delegert vedtak Utfylling av plan: Enklere behandling (erstatter bebyggelsesplan) Egne regler om behandling av private reguleringsforslag ( 12-11)
Arealformål i reguleringsplan ( 12-5) (Gjennomgående formål. Rød skrift: Kun reguleringsplan) Arealformål 1. Bebyggelse og anlegg 2. Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur Underformål Herunder boligbebyggelse, fritidsbebyggelse, sentrumsformål, kjøpesenter, forretninger, bebyggelse for offentlig eller privat tjenesteyting, fritids- og turistformål, råstoffutvinning, næringsbebyggelse, idrettsanlegg, andre typer anlegg, uteoppholdsarealer, grav- og urnelunder. Herunder veg, bane, lufthavn, havn, hovednett for sykkel, kollektivnett, kollektivknutepunkt, parkeringsplasser, traseer for teknisk infrastruktur. 3. Grønnstruktur Herunder naturområder, turdrag, friområder og parker 4. Forsvaret Herunder areal for ulike typer militære formål 5. Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift samlet eller hver for seg 6. Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone Herunder områder for jordbruk, skogbruk, reindrift, naturvern, jordvern, særlige landskapshensyn, vern av kulturmiljø eller kulturminne, friluftsområder, seterområder, og landbruks-, natur- og friluftsområder der kommuneplanens arealdel tillater spredt bolig-, fritidsbolig- og næringsvirksomhet Herunder områder for ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, drikkevann, natur- og friluftsområder PBL-konferanse Hedmark, oktober 2014
12-7 Reguleringsbestemmelser 14 punkter Hjemmelen for bestemmelser endret fra generell ramme til detaljert spesifikasjon I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold: 1. utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet; også grad av utnytting 2. vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet, 3. grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensning, 4. funksjons- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, universell utforming og barns særlige behov for leke- og uteoppholdsareal, 5. antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til tilgjengelighet og boligens utforming der det er hensiktsmessig for spesielle behov,
12-7 Reguleringsbestemmelser 14 punkter 6.bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner, og kulturmiljøer, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør, samt sikre naturtyper og annen verdifull natur, 7. trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser for bil og sykkelparkering, herunder øvre og nedre grense for parkeringsdekning, 8. krav om tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme til ny bebyggelse, jf. 27-5, 9. retningslinjer for særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor arealformålene nr. 3, 5 og 6 i 12-5, 10. krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert, 11. krav om detaljregulering for deler av planområdet eller bestemte typer av tiltak, og retningslinjer for slik plan, kan kun brukes i områdereguleringsplan!
12-7 Reguleringsbestemmelser 14 punkter 12. krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet, tilgjengelighet for alle, og andre samfunnsinteresser, ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne, 13. krav om fordeling av arealverdier og kostnader ved ulike felles tiltak innenfor planområdet i henhold til jordskifteloven 2 bokstav h, jf. 5 andre ledd, 14. hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal.
Råd om reguleringsbestemmelser Spesifisert hjemmelsgrunnlag i pbl 12-7 Bestemmelsene er grunnlaget for forvaltning av planen tenk på byggesaksbehandleren! Ikke bestemmelser med krav som går ut over andre forskrifter (miljø, TEK innendørs) eller som er strengere enn det en særlovsbehandling ville ha gitt men mulig å utdype og konkretisere slike Ikke nødvendig å vedta Norges lover på nytt
Fysisk avgrensning av område der en reguleringsbestemmelse skal gjelde 1) Ved å knytte bestemmelsen til et eller flere angitte arealformål 2) Ved å bruke hensynssone og vise hvor bestemmelsen gjelder Hjemlene til bestemmelsene hentes fra 12-7 reguleringsbestemmelser 3) Ved bruk av RP-bestemmelseslinje (f eks midlertidig anleggsområde)
Hensynssoner ulik bruk i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan Hensynssone i kommuneplanens arealdel angir først og fremst et hensyn som må legges til grunn for videre planlegging (regulering, byggesak) Hensynssone kommuneplanens arealdel Hensynssone i reguleringsplan: Arealet kan bebygges ( friskmeldt ) Arealet kan bebygges på vilkår Arealet kan ut fra angitt hensyn ikke bebygges Ny hensynssone i reguleringsplan Byggesak: Krav i pbl 28-1 gjelder uansett Informasjon om arealrestriksjoner etter annet lovverk Bestemmelser uavhengig av formål hjemmel for type hensynssone i 11-8 (kommuneplan) og juridisk innhold i 12-7 (reguleringsplan) Erfaringer: Unyansert og ukritisk bruk; regionale myndigheter pålegger hensynssoner, uten at dette er planleggingsrelevant; tredjevalget i reguleringsplan (etter formål og bestemmelser)
Om endring av reguleringsplaner (pbl 12-14) 1. Mindre endring og utfylling av plan: Som selvstendig saksbehandling Som del av behandling av byggesaken Skal forelegges grunneiere og berørte myndigheter Hva er «mindre»? - «Ikke-mindre» endringer krever ny planprosess 2. Spesielt om reguleringsplan vedtatt etter gammel lov: Ved endring av plan skal i utgangspunktet tegnereglene etter 2008- loven legges til grunn Flytting/justering av eksisterende elementer i planen, slik som formålsgrenser, byggegrenser eller endret juridisk tekst, dvs ingen nye egenskaper i planen, er unntatt fra den generelle bestemmelsen (ref Nasjonal produktspesifikasjon del 1, kap 1.9)
Reguleringsmoral: Planbestemmelsene byr på ei stor verktøykasse for stor? Gir valgmuligheter (+) Fare for «overregulering» (-) Mange veger til samme mål velg det enkleste!
Dokumentasjonskrav i PBL Krav: Planprogram Alle Alle Hvis vesentlig virkning Regional plan Kommuneplan Områderegulering Detaljregulering [Hvis vesentlig virkning] Planbeskrivelse Alle Alle Alle Alle Konsekvensutredning Hvis rammer / retningslinjer for framtidig utbygging Hvis rammer / retningslinjer for framtidig utbygging Hvis vesentlig virkning eller nye områder til utbyggingsformål; plan med «vedlegg I-sak» Hvis vesentlig virkning eller vesentlig avvik fra overordnet plan ROS-analyse Planer for utbygging Planer for utbygging Planer for utbygging Planer for utbygging Samordning andre lover NML KML, NML, evt andre KMN, NML, evt andre
KU kommuneplan reguleringsplan: To viktige formål med KU kommunedelplan: 1.Underlag for beslutning om utbygging eller ikke Til dette trengs overordnete, strategiske vurderinger Alternativvurdering hører hjemme her 2.Avdekke viktige hensyn som må avklares og belyses ved videre planlegging = forutsetninger for reguleringsplan (forskr 9, 4. ledd og 12, 4. ledd) Til dette kan det være behov for mer detaljert kunnskap Muligheten for å ta utredningsbehovet i kommuneplanen
Hvilke reguleringsplaner - 2 PBL-konferanse Hedmark, oktober 2014
Prosess rundt KU-forskriften 3 og 4 Ansvarlig myndighet (= planmyndigheten) skal tidligst mulig ta stilling til om reguleringsplanen faller inn under forskriften (dvs har vesentlige virkninger) Avgjørelsen baseres på tiltakshavers opplysninger, foreliggende og kjent kunnskap og evt opplysninger fra berørte myndigheter Dersom vurderingen konkluderer med at planen ikke faller inn under kriteriene i 4, skal dette framgå av varsel og kunngjøring av planoppstart (forskr 5, 3. ledd) Berørte myndigheter, berørte parter og interesseorganisasjoner kan i høringsperioden for planvarsling si seg uenig i denne vurderingen Kommunens endelige vurdering skal begrunnes (se forskr 5, 4. ledd!) NB: Varslet lov-/forskriftsendring her!
Planprogram for utredningspliktig reguleringsplan Innholdskrav etter KU-forskriften: Redegjøre for formålet med planen Redegjøre for problemstillinger, herunder utredningsbehov vedlegg III kan brukes som støtte Omtale relevante og realistiske alternativer Redegjøre for planprosess (frister, medvirkning mm) Høring og offentlig ettersyn regionale myndigheter skal påpeke mulig konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn Fastsettes av planmyndigheten, normalt innen 10 uker etter uttalefristen Forelegges MD dersom konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn (NB: Kun reguleringsplan, ikke kommuneplanens arealdel!) Forelegges Dirmin dersom planen gjelder masseuttak Fastsatt program sendes dem som har uttalt seg
Planbeskrivelsen Generelt for alle reguleringsplaner: Formålet med planen, hovedinnhold og virkninger (pbl 4-2) Viktig å redegjøre for forutsetningene for valgte formål, bestemmelser og evt hensynssoner Etterprøvbar dokumentasjon (angi kilder, metoder, usikkerhet) Dokumentasjon i hht kulturminneloven; dokumentasjon og vurderinger i hht naturmangfoldloven; flom og skred osv (Heldigvis) ingen forskrift med detaljerte krav Sjekkliste/momentliste i MDs veileder Reguleringsplan med KU: Ett dokument! Men usikkerhet her! Eget sammendrag? Innhold i hht planprogrammet og som for planer for øvrig Generelle KU-krav: Etterprøvbar dokumentasjon, gjennomsiktige vurderinger, skille mellom fakta og vurderinger Saksframlegget: Det skal framgå hvordan uttalelser og konsekvenser er vurdert og hvilken betydning disse er tillagt ( 12-12)
Spesielt om (andre) dokumentasjonskrav Generelt krav
Naturmangfoldloven Dokumentasjon i hht 8 12: Kunnskapsgrunnlaget ( 8) hvordan løser vi det? Føre-var-prinsippet ( 9) hvis utilstrekkelig kunnskap Økosystemtilnærming og samlet belastning ( 10) viktig i plansaker! Kostnader ved miljøforringelse bæres av tiltakshaver ( 11) omfatter også kostnader til «miljøriktige» løsninger? Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder ( 12) i plansammenheng omfatter dette «miljøriktige» løsninger Samlet redegjørelse om dette forventes i planbeskrivelsen!
Plan-ROS: Tilnærming Risiko knyttet til liv og helse, ytre miljø og samfunnsfunksjoner Dagens situasjon og planlagt situasjon; risikofaktorer i/ved planområdet og ved planlagt utbygging Risiko som funksjon av sannsynlighet og konsekvens avklar kriteriene! Risikomatrise 3x3, 4x4, 4x5 osv mindre viktig Naturrisiko Sårbare naturområder, kulturmiljøer mm Menneskeskapt situasjon: - Teknisk og sosial infrastruktur - Virksomhetsrisiko Kartlegge risiko unngå risiko redusere risiko håndtere restrisiko
Dokumentasjonskrav reguleringsplan oppsummert (illustrert med KU-sak) Samfunnssikkerhet (dvs ROS-analyse) Dokumentasjon naturmangfoldloven Dokumentasjon kulturminneloven NB: Tilgang til grunn? Evt dokumentasjon vannressursloven Evt koordinering/dokumentasjon forurensningsloven Samt krav i planprogrammet
Erfaringer med reguleringsplaner til diskusjon: Hvordan klarer vi dette? Hva er vanskelig? Sjekker vi kvaliteten på innsendte planer? Andre erfaringer? Nyttig: Spørsmål- og svartjenesten under planlegging.no http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/tema/plan--ogbygningsloven/plan/planveiledere/sporsmal-og-svar-til-ny-plan--ogbygning.html?id=576821
Kvalitet i reguleringsplan hva er det? Riktig plangrep og avgrensing av planoppgaven Tilstrekkelig underlag for å utforme planløsninger Planen er utarbeidet av fagkyndige ( 12-3) Planprosess som har involvert berørte aktører Relevant beslutningsunderlag (planbeskrivelse og eventuelt KU) Entydig og klar i rettslig innhold Uten innebygde målkonflikter Mulig å gjennomføre Den vedtatte planen og planløsningen den viser er en politisk beslutning med avveining av mange interesser