Vår dato: Vår ref: 28.03.2019 2019/1244 Deres dato: Deres ref: 18.01.2019 643/2019/L33/1627HAGR Bjugn kommune Alf Nebbs gate 2 7160 BJUGN Saksbehandler, innvalgstelefon Ingunn Øyås Engen, 73 19 91 50 Klagebehandling - Dispensasjon fra kommuneplanens arealdel - Fradeling av tomt til fritidsformål - Bjugn 69/1 - Kommunens vedtak stadfestes Saken gjelder klage på Bjugn kommunes vedtak om avslag på søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og søknad om tillatelse til fradeling av tomt til fritidsformål. Søknaden ble avslått da kommunen vurderte at fordelene ved dispensasjonen ikke er klart større enn ulempene, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) 19-2 andre ledd andre punktum. Fylkesmannen har gjennomgått saken og har i likhet med kommunen kommet til at vilkårene for dispensasjon i pbl. 19-2 ikke er oppfylt. Kommunens vedtak blir etter dette å stadfeste. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages. Fylkesmannen viser til oversendelse fra Bjugn kommune datert 18.01.2019, hvor ovennevnte sak ble oversendt Fylkesmannen for endelig klagebehandling. Sakens bakgrunn Tiltakshaver Vigdis Helene Brun søkte den 22.09.2018 om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og om tillatelse til fradeling av tomt til fritidsbolig fra eiendom gnr/bnr 69/1 i Bjugn kommune. Tomten som ble omsøkt fradelt er på 1 daa og skal benyttes til fritidsbebyggelse. Utsnitt fra situasjonskart vedlagt søknad av 22.09.2018. Omsøkte tomt er skravert. E-postadresse: fmtlpost@fylkesmannen.no Sikker melding: www.fylkesmannen.no/melding Postadresse: Postboks 2600 7734 Steinkjer Besøksadresse: Strandveien 38, Steinkjer Prinsens gt. 1, Trondheim Telefon: 74 16 80 00 www.fylkesmannen.no/tl Org.nr. 974 764 350
Side: 2/7 Bjugn kommune v/planutvalget fattet den 15.11.2018 vedtak om avslag på søknad om dispensasjon og fradeling, med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2. Kommunen mottok klage fra tiltakshaver den 03.12.2018. Bjugn kommune v/planutvalget behandlet klagen den 16.01.2019, og fant ikke grunnlag for å ta klagen til følge. Saken ble den 18.01.2019 oversendt Fylkesmannen i Trøndelag for endelig avgjørelse. Fylkesmannen mottok manglende dokumentasjon pr. e-post fra kommunen den 25.03.2019. Klagen Av klagen fremgår følgende begrunnelse: «Vi ønsker at vedtaket snus og at dispensasjon gis. Dette med bakgrunn i følgende: At det allerede bebyggelse innenfor hundremetersbeltet på eiendommen, og eksempelvis ligger tomta på 69/55 ligger nærmere strandsonen enn det vi søker om. Annen bebyggelse på Tiltrem ligger tett inntil landbruksjord og vi mener at registreringen av selve det fradelte arealet som innmarksbeite er feil. Mener det er for lite vektlagt at arealet er berggrunn/skog. Tiltakshaver er oppvokst på gården og er vant til landbruksdrift og mener at nærhet til landbruksjord ikke er noen ulempe. Flere av tiltakshavers søsken har allerede hytte innenfor samme område. Alle har tilknytning til hovedbruket gnr. 69 bnr. 1. Tiltakshaver mener omsøkte tiltak ikke er til hinder for allmenn ferdsel. Vanlig ferdsel vil gå i fjæra og åkerlappen vil fungere som buffer mellom fritidseiendommen og strandsonen. Mener det er lagt for lite vekt på at eksisterende infrastruktur ligger inntil tomta. Etterfølgende tiltak krever lite eller ingen inngrep, og plassering av vei, vann og kloakk krever heller ingen inngrep Tomta er blitt noe større enn det vi har bruk for, og vi er villig til å innskrenke tomta noe i vestlig retning slik at det blir større avstand til både dyrka mark og strandsone». Fylkesmannen bemerker Fylkesmannens kompetanse som klageinstans Forvaltningsloven (fvl.) 34 danner det rettslige utgangspunktet for Fylkesmannens kompetanse i klagesaker. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken, og kan også ta hensyn til nye omstendigheter. Fylkesmannen skal vurdere de utgangspunkt klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av klageren. Der Fylkesmannen er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune skal det legges stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Fylkesmannen kan stadfeste, oppheve eller fatte nytt vedtak i saken. Klagefrist og rettslig klageinteresse Klageren er part i saken og har rettslig klageinteresse, og det legges til grunn at klagen er rettidig fremsatt, jf. fvl. 28 og 29. Eiendommen Eiendommen gnr. 69, bnr. 1 i Bjugn kommune er en landbrukseiendom, bestående av flere teiger, med et samlet areal på i underkant av 552 daa. Av NIBIOS gårdskart 26.03.2019 fremgår at omsøkte tomt er kategorisert som innmarksbeite og grenser mot et område på 3,6 daa med fulldyrka jord. Omsøkte tomt ligger innenfor 100-metersbeltet mot sjø.
Side: 3/7 Planstatus og rettslig utgangspunkt Det rettslige utgangspunkt i plan- og bygningsloven er at kommuneplanens arealdel er bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak, jf. pbl. 11-6 første ledd. Etter bestemmelsens andre ledd må tiltak ikke utføres i strid med arealformål, bestemmelser eller hensynssoner i plan. Det følger av plan- og bygningsloven 26-1 at opprettelse av ny grunneiendom ikke må gjøres på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot plan- og bygningsloven, forskrift eller plan. Videre følger det at opprettelse eller endring av grunneiendom ikke må gjøres slik at det dannes tomter som er uegnet til bebyggelse på grunn av sin størrelse, form eller plassering etter reglene i plan- og bygningsloven. Eiendom 69/1 og den omsøkte tomta reguleres av kommuneplanens arealdel 2013-2025, vedtatt 29.04.2013. I tilhørende plankart er eiendommen avsatt til «LNFR for tiltak basert på gårdens ressursgrunnlag». (Utsnitt fra plankartet til høyre) I planens 10-1 gis nærmere regulering av LNFRområder, og det følger at: «I LNFR-områder tillates kun tiltak som er i overenstemmelse med arealformålet. Spredt bolig- og næringsbebyggelse er ikke tillatt, med mindre bebyggelsen er knyttet til stedbunden næring». Av retningslinjene til bestemmelsen fremgår følgende: «I LNFR- områder legges hensynet til landbruk, natur, reindrift og allmenn rekreasjon til grunn for kommunens forvaltning. Det tas særlig hensyn til langsiktig forvaltning av natur- og kulturlandskap. Vår kommuneplan har ikke lenger områder satt av til spredt boligbygging eller til spredt bebyggelse for næring eller fritidsbolig i LNFR område. Vi legger til grunn at dette vil medføre en økning i antallet søknader om dispensasjon fra arealformålet LNFR. Disse søknadene må være godt begrunnet, og vi vil særlig nevne at jordvernhensyn, mulighet for sikker vannforsyning, avløp uten forurensingsrisiko og muligheten for trafikksikker atkomst vil bli tillagt betydelig vekt. Slike tiltak bør ikke plasseres med silhuettvirkning mot horisont eller nærmere driftssentrum på landbrukseiendom enn 100 meter. De bør heller ikke plasseres slik at det må bygges privat vei som legger beslag på mye areal. Ved vurdering av slik søknad vil kommunen legge vekt på at det er ønskelig med en videreutvikling av levende bygder, men alltid slik at også arealøkonomi og hensiktsmessig arrondering må tillegges betydelig vekt. Tomt for enebolig i LNFR-område bør ikke legge beslag på mer enn 1,4 daa, inklusive vei. Personlige grunner til søknad om dispensasjon vil normalt ikke bli tillagt vekt ved vurderingen». Det rettslige utgangspunkt i et slikt formålsområde er dermed at det er forbudt å gjennomføre tiltak som ikke er tilknyttet stedbunden næring eller basert på gårdens ressursgrunnlag. I denne sak er det søkt om fradeling av tomt til fritidsbebyggelse, og tiltaket vil således være betinget av at det gis dispensasjon fra reguleringsformålet i kommuneplanens arealdel, jf. pbl. 19-2. Eiendommen ligger utenfor fastsatt byggegrense i kommuneplanens arealdel og innenfor 100- metersbeltet langs sjø. Kommunen har fraveket hovedregelen (100-metersgrensen) i 1-8 andre ledd ved vedtakelse av kommuneplanens arealdel med tilhørende byggegrense. Det fremgår av kommuneplanens arealdel 5 at «I 100-metersbeltet fra strandlinjen langs sjø er det forbudt med byggetiltak. Forbudet gjelder ikke der annen byggegrense fremgår av gjeldende reguleringsplan, eller av
Side: 4/7 kommuneplanens arealdel. Byggetiltak for å fremme friluftslivet kan tillates så fremt viktige økologiske funksjoner i strandsonen blir ivaretatt. ( )». Fradeling av tomt utenfor denne byggegrensa vil derfor være betinget av at det gis dispensasjon fra byggegrensa i kommuneplanens arealdel. Dispensasjon I henhold med pbl. 11-6 fastsetter kommuneplanens arealdel fremtidig arealbruk for området og er rettslig bindende for nye tiltak og utvidelse av eksisterende tiltak. Den lovfestede rettsvirkningen av en kommuneplan innebærer en plikt for forvaltningen til å ta stilling til om det omsøkte tiltaket er i tråd med vedtatt plan, herunder planens utfyllende bestemmelser. Dersom tiltaket er i strid med planen, har forvaltningen ikke rettslig adgang til å godkjenne tiltaket, med mindre det gis dispensasjon fra planen i medhold av pbl. 19-2. Plan- og bygningsloven 19-2 første ledd gir kommunen hjemmel til å gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det følger av pbl. 19-2 andre ledd at «dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt». Videre må «fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering». Vilkårene i 19-2 andre ledd er kumulative vilkår. Det vil si at begge vilkårene må være oppfylt før kommunen har rettslig adgang til å gi dispensasjon etter denne bestemmelsen. Det må i hvert enkelt tilfelle foretas en konkret og individuell vurdering av om vilkårene for å kunne gi dispensasjon er oppfylt. Vurderingen av om vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt eller ikke, er et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Forvaltningslovens regel om å vektlegge det kommunale selvstyret kommer således i betraktning kun ved interesseavveiningen om dispensasjon skal gis når lovens formelle vilkår for dispensasjon er oppfylt. Ingen kan sies å ha krav på å få en dispensasjonssøknad innvilget. For å kunne gi dispensasjon må kommunen først avklare hvilke hensyn som ligger bak den bestemmelsen det søkes dispensasjon fra. Når dette er avklart, må kommunen vurdere om disse hensynene blir «vesentlig tilsidesatt» dersom det gis dispensasjon. Av forarbeidene til pbl. 19-2 fremgår det at det ikke vil være adgang til å gi dispensasjon dersom hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt «gjør seg gjeldende med styrke». Bestemmelsen angir i tredje og fjerde ledd konkrete forhold som skal tillegges særlig vekt i dispensasjonsvurderingen. Etter tredje ledd skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Det følger videre av fjerde ledd at det skal legges særlig vekt på statlige og regionale rammer og mål, og at kommunen ikke bør dispensere når statlige og regionale myndigheter har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Fylkesmannen viser dessuten til lovens forarbeider, jf. Ot.prp.nr. 32 (2007-2008) s. 242, hvor det er uttalt at «Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan». Forarbeidene viser til at hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen tilsier at endringer i planer skjer gjennom en planprosess og ikke ved dispensasjoner. Dispensasjonsvurdering
Side: 5/7 Dispensasjon fra LNFR-formålet Det første spørsmålet i saken er om hensynet bak arealformålet kommuneplanens arealdel åpner for, blir vesentlig tilsidesatt ved dispensasjon i saken. Hensynet bak LNFR-formålet er å ivareta hensynet til landbruksproduksjon, herunder jordbruk, skogbruk og reindrift, og natur- og friluftsområder. Tiltakshaver har i dispensasjonssøknaden anført at hun har rettighet til tomt på hjemgården, at tomten vil plasseres i eksisterende bebyggelse og at infrastruktur ligger ved tomta. Videre er det anført at tomta er berggrunn/skog og ikke dyrkamark. I kommunens vurdering er det lagt vekt på at statlige og regionale myndigheter har uttalt seg negativt til dispensasjonssøknaden, at det ikke foreligger forvaltningspraksis som tilsier at søknaden bør godkjennes, samt vist til at jordvernhensyn tilsier at det ikke bør gis dispensasjon. I vedtaket av 15.11.2018 oppgir kommunen at «Omsøkte fradeling vil tilsidesette hensynet bak arealformålet LNFR, pbl. 1-8 og lovens formålsparagraf, men ikke i vesentlig grad». Kommunen har ikke funnet grunnlag for å gi dispensasjon i saken, og begrunnet dette med at hensynet bak bestemmelsen ikke blir tilsidesatt i vesentlig grad. Det andre spørsmålet i saken er om fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene. Kommunen har lagt vekt på at tomten er omsøkt nær eksisterende bebyggelse og at den således ikke vil legge beslag på nytt areal, samt at det er mulighet for tilknytning til eksisterende infrastruktur. Kommunen har vurdert at fordelene ved dispensasjonen ikke er klart større enn ulempene. I klagebehandlingen har kommunen fastholdt sin vurdering fra vedtaket av 15.11.2018. Kommunen har vurdert klagers anførsler og finner ikke grunnlag for å endre sin vurdering i saken. Kommunen viser blant annet til å eiendommen er registrert som innmarksbeite i gårdskartet, at det generelt sett er/kan bli en ulempe for landbruket når det plasseres boliger og fritidsboliger nær dyrkbar eller dyrka jord, og at det ikke kan tillegges vekt at tiltakshaver er oppvokst på gård eller har søsken som har hytter i området. Fylkesmannens vurdering av dispensasjonen Kommunen har foretatt en samlet vurdering av dispensasjon fra arealformålet og byggegrensen, både i vedtaket av 15.11.2018 og ved klagebehandlingen 16.01.2019. Kommunen har også foretatt en samlet vurdering av om vilkårene for å innvilge dispensasjon er oppfylt. Etter Fylkesmannens vurdering kunne kommunen med fordel vært tydeligere i sin argumentasjon. Med dette menes at kommunen burde vurdert vilkårene for dispensasjon separat og også behandlet dispensasjon fra arealformål og dispensasjon fra byggegrense separat. Det fremgår uklart for Fylkesmannen hvilke momenter som tillegges vekt ved vurderingen av det enkelte vilkår, og hvilke argumenter som anføres for dispensasjon fra arealformål og byggegrense. Kommunen burde først vurdert om hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt og komme til en konklusjon, før deretter å ha vurdert om fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene og fattet en konklusjon. Fylkesmannen mener at fradeling av tomt til fritidsbebyggelse på denne eiendommen setter hensynet bak arealformålet vesentlig til side. LNFR-formålet har til hensikt å verne om viktige landbruks-, natur-, friluftslivs- og reindriftsområder, og en fritidsbolig i et slikt område er ikke i samsvar med arealformålet eller de hensyn dette formålet skal verne om. I dette området er det kun
Side: 6/7 tillatt med tiltak som er i tråd med LNFR-formålet, herunder tiltak som er nødvendige for knyttet til driften av gården eller bygger på gårdens ressurser, jf. planbestemmelsene 10-1. En fradeling av omsøkte tomt vil etter Fylkesmannens vurdering legge beslag på landbruksområde (innmarksbeite), og kan også legge beslag på dyrka jord i området. Disse momentene gjør seg fortsatt gjeldende med styrke. Fylkesmannen har kommet til at hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt som følge av en dispensasjon i denne saken. Det er etter Fylkesmannens vurdering en fordel at det allerede er etablert infrastruktur nær omsøkte tomt, at omsøkte tomt ligger i nærheten av eksisterende bebyggelse og at tiltakshaver er villig til å redusere størrelsen på tomta. Fylkesmannen mener på den annen side at den mulige presedensvirkningen en dispensasjon i denne saken vil kunne ha for andre lignende saker i samme område i fremtiden, er en klar ulempe som må tillegges avgjørende vekt i saken. Etter Fylkesmannens vurdering kan det ikke tillegges vekt at tiltakshaver er oppvokst på går og ikke ser det som noen ulempe at tomta ligger nær landbruksareal. Det kan heller ikke tillegges vekt at tiltakshaver har en avtale med grunneier om å erverve en tomt for fritidsbebyggelse i området. Det er presisert i retningslinjene til planbestemmelsen 10-1 at personlige grunner til dispensasjonssøknad normalt ikke skal bli tillagt vekt ved vurderingen. Fylkesmannen kan i likhet med kommunen ikke se at fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene. På bakgrunn av det ovennevnte har Fylkesmannen funnet å stadfeste kommunens vedtak om avslag på søknad om dispensasjon fra LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel. Dispensasjon fra byggegrensen i kommuneplanens arealdel Av kommunens klagebehandling 16.01.2019 fremgår følgende: «I søknaden er det ikke konkret angitt hva det søkes dispensasjon fra. Ved vurderingen i vedlegg 2 ble dette tolket som en søknad om dispensasjon fra det generelle byggeforbudet i strandsona, jf. pbl. 1-8 samt arealformålet LNFR. Dette er ikke helt riktig da det generelle byggeforbudet på dette stedet er erstattet av en konkret byggegrense mot sjøen vedtatt i kommuneplanens arealdel som delvis er nærmere sjøen og delvis ligger lenger fra sjøen enn de 100-meterne som generelt sett gjelder i strandsona. Rådmannen legger til grunn at for alle faktiske formål er hensynene bak byggeforbudet i pbl. 1-8 og hensynene bak den konkrete vedtatte byggegrensen er sammenfallende, jf. også ordlyden i KPA-bestemmelsene 5». I vedtak av 15.11.2018 har kommunen gitt avslag på søknad om dispensasjon fra forbudet mot tiltak i hundremetersbeltet langs sjø. Fylkesmannen har tolket sakens dokumenter slik at det i nevnte vedtak er gitt avslag på dispensasjon fra pbl. 1-8 andre ledd. Det følger av bestemmelsens tredje ledd at forbudet i andre ledd gjelder så langt det ikke er fastsatt annen byggegrense i kommuneplanens arealdel. Korrekt hjemmelsgrunnlag for dispensasjon fra byggegrensa vil i denne saken være kommuneplanens arealdel. Etter Fylkesmannens vurdering har ikke dette hatt betydning for vedtakets innhold. Vurderingen av om det kan gis dispensasjon fra en byggegrense mot sjø fastsatt i kommuneplanens arealdel eller fra pbl. 1-8 andre ledd vil som hovedregel bygge på de samme momentene, da begge byggegrensene er hjemlet i pbl 1-8. Omsøkte fradeling er betinget av dispensasjon fra både arealformålet og byggegrensen i kommuneplanens arealdel. Da det er gitt avslag på søknad om dispensasjon fra LNFR-formålet, finner ikke Fylkesmannen grunn til å gå nærmere inn på vurderingene av dispensasjon fra byggegrensen i kommuneplanens arealdel.
Side: 7/7 På bakgrunn av det ovennevnte mener Fylkesmannen at dispensasjon i saken vil føre til at hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt, og at fordelene ved dispensasjonen ikke er klart større enn ulempene. Fylkesmannen har gjennomgått klagen, og sakens dokumenter, og finner ikke grunnlag for å sette til side Bjugn kommunes avgjørelse i saken. Fylkesmannen finner at Bjugn kommune har foretatt en dispensasjonsvurdering som bygger på et lovlig og forsvarlig skjønn. I medhold av pbl. 1-9 og delegering fra departementet fattes følgende vedtak: Bjugn kommunes vedtak av 15.11.2018 sak 18/99 der det ble gitt avslag på søknad om dispensasjon for fradeling av eiendommen 69/1 stadfestes. Klagen har ikke ført frem. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen. Med hilsen Ingrid Gjelten (e.f.) seniorrådgiver Kommunal- og justisavdelingen Ingunn Øyås Engen juridisk rådgiver Kommunal- og justisavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent Kopi til: Vigdis Helene Brun Tampereveien 4 B 7020 Trondheim