Problemstillinger om differensiert arbeidsgiveravgift i nord

Rapport 2011:6 Problemstillinger om differensiert arbeidsgiveravgift i nord Elisabeth Angell Stig Karlstad Ivar Lie

Tittel : Forfatter : Problemstillinger om differensiert arbeidsgiveravgift i nord Elisabeth Angell, Stig Karlstad, Ivar Lie Norut Alta - Áltá rapport : 2011:06 ISBN : 978-82-7571-211-8 Oppdragsgiver : Prosjektleder : Oppsummering : Emneord : Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag, (LU) Elisabeth Angell EUs regionalpolitikk skal revideres for perioden 2014-2020. Rapporten gjennomgår aktuell litteratur om differensiert arbeidsgiveravgift (DA) og drøfter målet med ordningen samt kostnadene ved DA. Det er også en analyse av demografiske og næringsmessige utviklingstrekk de siste 20 årene for LU-området. Til sist drøftes hvor robust en slik ordning er. Differensiert arbeidsgiveravgift, distrikts- og regional politikk Dato : Prosjektet er gjennomført fra juni-september 2011. Ferdigstilt i mars 2012. Antall sider : 65 Utgiver : Norut Alta - Áltá as Kunnskapsparken, Markedsgata 3 9510 ALTA Foretaksnummer: 983 551 661 MVA Telefon: 78 45 71 00 Telefaks: 78 45 71 01 E-post: post@finnmark.norut.no www.norut.no/alta Trykk : Norut Alta Àltá as Norut Alta Áltá as 2011

1 Forord I forbindelse med at EU forbereder revisjon av retningslinjene for regionalpolitikken som skal gjelde for neste periode fra 2014-2020, ønsket Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU) et problemnotat om differensiert arbeidsgiveravgift (DA). LU vil bruke dette som en forberedelse for hvordan de skal jobbe videre med spørsmålet. Hoveddelen av arbeidet med rapporten ble gjennomført sommeren 2011, med endelig ferdigstillelse i mars 2012. Parallelt med dette prosjektet gjennomfører Norut Alta-Áltá, i samarbeid med Menon, en evaluering av tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms. Dette har vært nyttig, og begge prosjektene har trukket veksler av det. Stig Karlstad har hatt hovedansvar for kapittel 4 og skrevet deler av kapitel 5.2. Ivar Lie har tilrettelagt mye av det statistiske datamaterialet. Elisabeth Angell har vært prosjektleder og har hatt hovedansvar for de øvrige kapitlene. Vi takker LU for oppdraget. Alta, 19. mars 2012 Birgit Abelsen Adm. dir.

2

3 Innhold Forord... 1 Tabelloversikt... 5 Figuroversikt... 6 Sammendrag... 9 1 Innledning... 11 1.1 Innholdet i rapporten... 11 1.2 Metode... 12 2 Mål og begrunnelser for DA... 13 2.1 Dagens satser... 13 2.2 Begrunnelse for DA og mål for ordningen... 14 2.3 Historiske satser for DA... 14 2.4 Regelverket i ulike perioder... 15 2.4.1 Reglene for perioden 2000-2003... 16 2.4.2 Reglene for perioden 2004-2007... 16 2.4.3 Reglene for perioden 2007-2013... 18 2.5 Provenyeffekter av differensiert arbeidsgiveravgift... 20 3 Litteraturgjennomgang... 23 3.1 Kunnskapsstatus fra 2001... 23 3.2 Makrovirkninger og alternative virkemidler... 25 3.3 Differensiert arbeidsgiveravgift og kompetansearbeidsplasser... 27 3.4 Effektutvalgets utredninger, NOU 2004:2 og delrapport fra 2002.... 28 3.5 Distriktskommisjonen, delt syn på DA... 31 3.6 Kompetansarbeidsplassutvalget DA er ikke så treffsikkert... 32 4 Utviklingstrekk i demografi og næringer i LU-sonen... 33 4.1 Innledning problemstillinger og avgrensninger... 33 4.2 Demografiske utviklingstrekk befolkningsutvikling... 34 4.2.1 Fylkene i nord (LU-området)... 34 4.2.2 Bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) i nord etter størrelse... 35 4.2.3 Femdelt sentralitet av regionene i hele landet - nord og sør... 39 4.3 Sysselsettingsutvikling... 42 4.3.1 Fylkesnivå... 42 4.3.2 Bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) etter størrelse... 43 4.3.3 Femdelt sentralitet av regionene i hele landet - nord og sør... 46 4.4 Næringsstruktur status og utviklingstrekk... 48 4.4.1 Fylkesnivå... 48

4 4.4.2 Femdelt sentralitet i nord og sør... 51 53 4.4.3 Oppsummering hovedtendensene og særtrekk ved regional utvikling i nord54 5 DA - robust eller sårbart virkemiddel?... 56 5.1 Rammeverket fra EU... 56 5.2 Bosetting, sysselsetting og virkemidler... 56 5.3 Mulige alternative virkemidler... 60 Litteratur... 64 Vedlegg 1... 66 Vedlegg 2 Befolkningsutvikling, basisår 2001=100... 67 Sysselsetting, basisår 2000=100... 69 Næringsstruktur... 71

5 Tabelloversikt Tabell 2.1 Oversikt over ulike satser og soner fra 1990-2012.... 15 Tabell 2.2 Fordelingen av næringsrettede midler til regional utvikling, kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift (KRDs kapittel 551 post 61) fra 2004-2010. Målt i 1000 kroner.... 18 Tabell 2.3 Anslag over verdien av redusert arbeidsgiveravgift for utvalgte år mellom 2000-2010. Målt i millioner faste 2011-kroneri forhold til full sats... 21 Tabell 2.4 Anslag over verdien av redusert arbeidsgiveravgift for utvalgte år mellom 2000-2010. Målt i løpende kroner i forhold til full sats... 21 Tabell 3.1 Grad av kostnadsoverveltning ved ulik grad av markedsmakt i arbeids- og produktmarkedet... 29 Tabell 3.2 De 15 bo- og arbeidsmarkedsregioner med høyest konstnadsøkning etter tre ulike rangeringer. Tall i 1000 kroner.... 31 Tabell 4.1 Befolkning 1991-2011 etter fylke, tall fra 1. januar... 34 Tabell 4.2 Befolkning 1991-2011 etter kommune fordelt på BA-regioner etter størrelse, tall fra 4. kvartal... 37 Tabell 4.3 Befolkning 1991, 1996, 2001, 2006 og 2011 etter bostedskommune fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør, tall fra 1. januar det aktuelle år... 41 Tabell 4.4 Sysselsetting 1990-2010 etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal... 42 Tabell 4.5 Sysselsetting 1990-2010 etter arbeidskommune fordelt på BA-regioner etter størrelse, tall fra 4. kvartal... 44 Tabell 4.6 Sysselsetting 1990-2010 etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 47 Tabell 4.7 Sysselsetting 2010 i hovednæringer etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal... 48 Tabell 4.8 Sysselsatte 2010, næringers andel av totalsysselsetting etter arbeidsfylke (%)49 Tabell 4.9 Sysselsettingsendring i prosent 2000-2010 i hovednæringer etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 49 Tabell 4.10 Sysselsettingsendring i absolutte tall 2000-2010 i hovednæringer etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 49 Tabell 4.11 Sysselsetting 2010 i hovednæringer etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør, tall fra 4. kvartal... 51 Tabell 4.12 Sysselsatte 2010, næringenes andel av totalsysselsettingen (%)... 51 Tabell 4.13 Sysselsettingsendring i prosent 2000-2010 i hovednæringer etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 52 Tabell 4.14 Sysselsettingsendring i absolutte tall 2000-2010 i hovednæringer etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 52 Tabell V 5.1 Andel av lønnsgrunnlag i prosent opptjent av arbeidstakere bostatt i hver sone fordelt på arbeidsgivers kontorkommune, i 2000.... 66

6 Figuroversikt Figur 4.1 Befolkningsutvikling 1978-2011 etter fylke, tall fra 1. januar, 1991=100... 35 Figur 4.2 Befolkningsutvikling 1978-2011 etter bostedskommune fordelt på BAregioner etter størrelse. Tall fra 1. januar, 1991=100... 38 Figur 4.3 Befolkningsutvikling 2001-2011 fordelt på kommuner. Årlig prosentvis endring. De sorte sirklene viser størrelsen (antall sysselsatte) i tilhørende BA-region.... 39 Figur 4.4 Befolkningsutvikling 1978-2011 etter bostedskommune fordelt på regioner etter sentralitet både i nord og sør. Tall fra 1. januar årlig, 1991=100.... 41 Figur 4.5 Sysselsettingsutvikling 1986-2010 etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal, 1990=100... 43 Figur 4.6 Sysselsettingsutvikling 1986-2010 etter arbeidskommune fordelt på BAregioner etter størrelse, tall fra 4. kvartal, 1990=100... 45 Figur 4.7 Sysselsettingsutvikling 2000-2010 fordelt på kommuner. Årlig prosentvis endring. De sorte sirklene viser størrelsen (antall sysselsatte) på tilhørende BA-region.... 46 Figur 4.8 Sysselsettingsutvikling 1986-2010 etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet både i nord og sør. Tall fra 4. kvartal årlig, 1990=100... 48 Figur 4.9 Sysselsettingsendring 2000-2010 i hovednæringer etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 50 Figur 4.10 Sysselsettingsendring 2000-2010 i 5 hovednæringer etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 53 Figur 4.11 Sysselsettingsendring 2000-2010 i 5 hovednæringer fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør. Tall fra 4.kvartal det aktuelle år... 53 Figur V 5.1 Provenygevinst etter sone for nedsatt arbeidsgiveravgift. Prosent av totalt proveny i 1994 og 2000.... 66 Figur V 5.2 Befolkningsutvikling 1978-2011 etter fylker i nord og landet totalt. Tall fra 1. januar. Indeks, basisår 2001=100.... 67 Figur V 5.3 Befolkningsutvikling 1978-2011 etter bostedskommune fordelt på BAregioner etter størrelse i nord, samt landet totalt. Tall fra 1. januar. Indeks, basisår 2001=100.... 67 Figur V 5.4 Befolkningsutvikling 1978-2011 etter bostedskommune fordelt på regioner etter sentralitet både i nord og sør. Tall fra 1. januar årlig, 2001=100... 68 Figur V 5.5 Sysselsettingsutvikling 1986-2010 etter arbeidsfylke i nord og landet totalt. Tall fra 4. kvartal. Indeks, basisår: 2000=100... 69 Figur V 5.6 Sysselsettingsutvikling 1986-2010 etter arbeidskommune fordelt på BAregioner etter størrelse i nord, samt landet totalt. Tall fra 4. kvartal. Indeks, basisår: 2000=100... 69 Figur V 5.7 Sysselsettingsutvikling 1986-2010 etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet både i nord og sør. Tall fra 4. kvartal årlig, 2000=100... 70 Figur V 5.8 Sysselsettingsendring 2000-2010 i 5 hovednæringer etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 71

Figur V 5.9 Sysselsettingsendring 2000-2010 i 5 hovednæringer etter arbeidsfylke, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 72 Figur V 5.10 Sysselsettingsendring 2000-2010 i hovednæringer etter arbeidskommune fordelt på regioner etter sentralitet, i nord og sør, tall fra 4. kvartal det aktuelle år... 72 7

8

9 Sammendrag Norut Alta, Rapport 2011:6 «Problemstillinger om differensiert arbeidsgiveravgift i nord» Av Elisabeth Angell, Stig Karlstad og Ivar Lie Differensiert arbeidsgiveravgift (DA) er det viktigste virkemidlet innenfor regional og distriktspolitikken om en måler i størrelse. Anslagsvis utgjorde statens tapte inntekter av denne avgiften i 2000 9,3 milliarder kroner og 10,5 milliarder kroner i 2010 (målt i faste 2011-kroner). Hhv. 71 prosent og 72 prosent tilfaller de fire nordligste fylkene Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag. Disse fylkene har tradisjonelt utgjort virkeområdet for Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU). Nordland høster størst fordeler, deretter Troms, Finnmark og Nord-Trøndelag. Kapittel 2.5 viser anslagene over statens tapte inntekter. Offentlig sektor, som den klart største arbeidsgiver, høster igjen mest fra denne ordningen. Dagens satser i arbeidsgiveravgiften er gradert i sju soner etter sentralitet. LU-området er omfattet av fire ulike soner og satser. Kapittel 2 gjennomgår de ulike sonene, satsene og endringene som har vært i regelverket siden 2000. I kapittel 3 gjennomgås litteratur om differensiert arbeidsgiveravgift, både faglitteratur og offentlige utredninger. Et punkt som i de faglige utredningene trekkes fram er i hvilken grad en endring i avgiften medfører endring i sysselsetting eller om en reduksjon overveltes til økt lønn eller overskudd i bedriftene. Studiene som refereres drøfter i liten grad dette empirisk. En makroøkonomisk studie, brutt ned på regioner, viser relativt moderate effekter mellom fylkene på lang sikt (ti år). En annen modellering viser større regionale utslag der Finnmark, Troms, Nordland, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag anslås å bli sterkest berørt. Effektutvalget (NOU 2004:2) konkluderte med at DA er treffsikkert, lett å administrere og gir næringslivet rammebetingelser som er enkle å forholde seg til. Imidlertid er det vanskelig å si sikkert hvilke effekter en økt avgift vil kunne få for sysselsettingen i de ulike regionene, på sikt. Distriktskommisjonen (NOU 2004:19) var delt i synet på om DA burde gjeninnføres eller ikke. Kompetansearbeidsplassutvalget (NOU 20011:3) er mer kritisk til differensiert arbeidsgiveravgift. På den ene siden mener dette utvalget at DA er målrettet ved at den direkte bidrar til å redusere kostnadene ved sysselsetting, samtidig er den forutsigbar. På den andre siden påpeker utvalget at kunnskapsintensive bedrifter er mer arbeidsintensive enn andre, men de er samtidig mer tilbøyelig til å bruke kostbar høyteknologi og slik sett er mer kapitalintensive. Dette utvalget konkluderer med at DA er et generelt virkemiddel som ikke er målrettet overfor kompetansearbeidskraft. Kapittel 4 viser utviklingstrekkene i LU-området innenfor befolkning, sysselsetting og næringer for de siste 20 årene. Disse analysene er gjort utfra sentralitet, og LU området er delt inn i fem kategorier etter sentrum- periferi. Utviklingen i LU-området er sammenlignet med landet som helhet, som også er delt inn i fem kategorier etter en sentrum-periferidimensjon.

10 I LU-området er knapt befolkningen opprettholdt de siste 20 årene, til tross for en betydelig innvandring og at folketallet i landet har vokst med hele 16 prosent fra 1990-2011. Finnmark og Nordland har hatt den svakeste folketallsutviklingen. Omtrent for alle sentrum-periferi kategorier har folketallsutviklingen i nord vært svakere enn i sør. I LUområdet er det i første rekke Bodø og Tromsø («Byregionene) som har hatt vekst, sammen med noen «regionale senterregioner» først og fremst Alta og Stjørdal. Sysselsettingen har vokst med 10 prosent i LU området (og 25 prosent for landet) fra 1990-2010, og det innebærer en sysselsettingsvekst som er høyere enn veksten i folketallet. I nord har sysselsettingen vokst mest i Troms og Nord-Trøndelag, om en ser på hele perioden. De fem siste årene det har imidlertid veksten vært mer lik for alle fylkene i nord. Men det er betydelige forskjeller etter sentralitet. Av alle regiontypene var det kun de mest perifere regionene «Distriktsregioner i nord» som hadde reduksjon i sysselsettingen både på 1990-tallet og på 2000 tallet. Den høye arbeidskraftetterspørselen de senere år er til dels dekt av innvandring og mange utlendinger på korttidsoppdrag samt økt pendling. Det er en utfordring med sterk vekst i deler av næringslivet som bl.a. skyldes noen store megautbygginger (for eksempel petroleumsutbygging i Hammerfest) og mismatch mellom kompetansen som etterspørres og det som er tilgang til lokalt. Distriktene utgjør en større del av LU området enn om en ser på landet som helhet. Utviklingen i distriktsområdene blir dermed mer dominerende i LU-området, og nedgangen for primærnæringene virker tungt. Samtidig har reduksjonen i sysselsettingen innen industri og offentlig administrasjon i disse områdene vært større enn i landet og de er mindre representert av vekstnæringene. Avstandene i nord gjør at mange regioner har lite omland som gir mulighet til dagpendling. I første rekke er det veksten i «Byregioner» (dvs. Tromsø og Bodø) og «Regionale senterregioner» som løfter sysselsettingsveksten i LU området, men selv disse er i liten grad tett integrert med pendling til nabokommuner, til det er avstandene for store. I siste kapittel (kapittel 5) drøftes differensiert arbeidsgiveravgift nærmere i forhold til hvor robust dette virkemidlet er. Situasjonen i dag er forskjellig fra 2000, ettersom Norge nå har fått godkjent av EU ordningen med DA for inneværende periode. Dagens virkemidler er i stor grad knyttet opp til sysselsetting, mens målene i distrikts- og regionalpolitikken er knyttet til bosetting. Demografi og flytting blir derfor viktig i norsk distrikts- og regionalpolitikk. I någjeldende retningslinjer for regionalstøtte fra EU åpnes det i større grad for støtte etter kriteriet om spredt bosetting og disse kriteriene kommer LU området klart innenfor. Sysselsettingsutviklingen i de fire nordligste fylkene har vært klart bedre særlig det siste tiåret, enn folketallsutviklingen. Samtidig er det forskjell i hvor sårbare næringer og næringsstrukturer ulike regioner har, om en ser hvor robuste de er for en eventuell økt arbeidsgiveravgift. Tjenesteytende arbeidsintensive næringer og regioner er særlig sårbare, det samme er regioner som er preget av en hjørnesteinsbedrift. I dagens situasjon med høy sysselsetting og sysselsettingsvekst er det mange som strever med å få rekruttert (nok) arbeidskraft med riktig kompetanse. Om det skal vurderes en omlegging av virkemidlet DA er det nødvendig å analysere i hvor stor grad dette er en mer kortsiktig høykonjunktur eller om dette er mer strukturelle endringer i næringslivet også i nord. Mot slutten av kapitlet drøftes kort alternative generelle virkemidler slik som differensiert moms og redusert personskatt, samt selektive tiltak slik som infrastrukturtiltak, næringsstøtte og nedskriving av studielån.

11 1 Innledning Arbeidsgiveravgift er en avgift som arbeidsgivere må betale for sine ansatte som en del av finansieringen av folketrygden. Avgiften betales av lønn og annen avgiftspliktig godtgjørelse for arbeid og oppdrag i og utenfor tjenesteforhold 1. Denne avgiften er videre geografisk differensiert etter hvor arbeidsstedet er lokalisert. Differensiert arbeidsgiveravgift (DA) ble innført i 1975 etter en omfattende teoretisk drøfting (NOU 1975:2 og NOU 1976:36). I løpet av tiden den har eksistert har den utviklet seg til å bli det viktigste regionalpolitiske virkemiddel og hadde en samlet provenyeffekt i 2010 på ca. 10,4 milliarder kroner totalt, av dette tilfaller ca. 7,5 milliarder de fire nordligste fylkene. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift har i mange sammenhenger vært vurdert og analysert (bl.a. Hervik et al. 2001, NOU 2004:2). Fordeler med DA som er trukket fram er at det er treffsikkert i forhold til målet om økt sysselsetting i distriktene, enkelt å administrere og har vært stabilt over lang tid, ulempen er i første rekke at det koster mye per arbeidsplass (NOU 2004:2). Opprinnelig var satsen på arbeidsgiveravgiften knyttet til arbeidstakers bosted og statlig sektor var ikke med i denne ordningen 2. En dom i ESA medførte at Norge ikke kunne opprettholde regelverket slik det hadde vært (jfr. kapittel 2.4). Rundt 2000 var det en stor aktivitet for å vurdere og dokumentere ulike virkninger av ordningen. Det ble foretatt flere runder med regelendringer for å tilpasse det norske regelverket rammene satt fra EU/ESA. I forkant av EUs regionalpolitiske perioden for 2007-2013 var den nok en runde med ESA og da fikk Norge gjennomslag for å gjeninnføre differensiert arbeidsgiveravgift i stor grad etter tidligere modell. 1.1 Innholdet i rapporten I denne rapporten skal vi først gjennomgå ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, med målene for ordningen, innholdet i regelverket og endringer som har vært i reglene i løpet av de siste tiårene. Denne ordningen er en lettelse i arbeidsgiveravgift etter sentralitet, der bedriftene i de mest sentrale kommunene betaler full sats (14,1 prosent) mens i de øvrige regionene er avgiften lavere. I kapittel 3 gjennomgås relevant litteratur om virkninger av differensiert arbeidsgiveravgift, deriblant trekkes det fram hva ulike offentlige utvalg de seinere årene har uttalt om DA. En stor del av notatet er viet en beskrivelse og analyse av utviklingstrekkene i Nord- Norge og Nord-Trøndelag og omfatter både demografisk utvikling og næringsutvikling. 1 Kilde: http://www.skatteetaten.no/alt-om/arbeidsgiveravgift/ 2 Statlig sektor hadde lik sats over hele landet og det skyltes måten arbeidsgiveravgiften for statlig sektor ble beregnet

12 Dette gir bedre innsikt i hvordan situasjonen i nord er nå og blir viktig i en videre drøfting av virkemidler. I siste kapittel drøfter vi robustheten av ordningen med DA. Rammeverket fra EU gir i dag et annet utgangspunkt enn situasjonen rundt 2000. Dermed kan en i større grad rette fokus på forhold innenlands slik som forholdet mellom sysselsetting og bosetting og valg av virkemidler. På slutten av kapitlet trekkes det fram noen andre virkemidler som har vært framme i diskusjonene når det har vært snakk om å finne alternativer til DA. 1.2 Metode Dokumentgjennomgang har vært en sentral kilde til den første delen av problemnotatet. Det er gjennomgått ulike forskningsrapporter, offentlige utredninger og dokumenter samt annen informasjon fra departementene, særlig Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Det er også gjennomført to intervjuer med personer i departement. I tillegg er det gjennomført en statistisk analyse som viser utviklingstrekk innen næring, sysselsetting og befolkning, for det geografiske området som Landsdelsutvalget for Nord- Norge og Nord-Trøndelag tradisjonelt har omfattet, dvs. fylkene Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag. Disse dataene er delt inn etter sentralitet hvor LU-området er delt i fem kategorier. I tillegg sammenlignes det med data for hele landet, også disse dataene er delt inn etter en fem-delt sentralitetskategorisering. Metodisk er framstillingen basert på registerdata om befolkning på kommunenivå fra Statistisk sentralbyrås (SSBs) Statistikkbank. Sysselsettingstallene er basert på den registerbaserte sysselsettingsstatistikken til Statistisk sentralbyrå (fra 2000), samt datagrunnlaget i PANDA (Plan- og Analysesystem for Næringsliv, Demografi og Arbeidsmarked) for perioden 1986-2010.

13 2 Mål og begrunnelser for DA 2.1 Dagens satser Arbeidsgiveravgift er altså en avgift arbeidsgivere betaler for sine ansatte og den betales av lønn og annen godtgjørelse. Dette betyr at selvstendige som ikke har ansatte heller ikke betaler arbeidsgiveravgift. Avgiften er geografisk differensiert etter hvor arbeidsstedet er lokalisert og det er fra 2007 sju ulike soner der satsen varierer fra helt fritak til full sats på 14.1 prosent. Inndelingen er som følger (www.krd.dep.no): Sone I: Sats 14,1 prosent. Dette omfatter de mest sentrale kommunene og regionsentra. Sone I a: Sats 10,6 prosent innenfor et fribeløp, deretter 14,1 prosent. Dette omfatter de litt mer sentrale kommunene i Sør-Norge, som likevel ikke er regionsenter og storbyer. Sone II: Sats 10,6 prosent. Dette er distrikter i Sør-Norge som gjerne grenser opp mot de regionale sentrene. Sone III: Sats 6,4 prosent. Dette omfatter utkantkommuner i Hedmark, Oppland og Møre og Romsdal, Fjellregionen og Snåsa. Sone IV: Sats 5,1 prosent. Omfatter kommunene i Troms (bortsett fra Nord- Troms og Tromsø), Nordland (unntatt Bodø), de nordligste kommunene i Nord- Trøndelag. Fem utkantkommuner i Sør-Trøndelag og Smøla i Møre og Romsdal. Sone IV a: Sats 7,9 prosent omfatter Tromsø og Bodø. Sone V: fritak for arbeidsgiveravgift. Gjelder i Finnmark og Nord-Troms. Endringen fra og med 2007 medfører videre en mer næringsnøytral ordning enn den som var før 2004. Bl.a. ble hele transportsektoren, telekommunikasjonssektoren og kraftproduksjonen innlemmet i DA-ordningen. For skipsbygging er det et eget regelverk og enkelte stålprodukter er fortsatt unntatt fra ordningen (St.prp. nr. 1 (2006-07):57 KRD). Andre endringer i denne nye differensierte arbeidsgiveravgiftsordningen (fra 2007) er at statlig sektor omfattes av differensiert avgift, ut fra hvor enheten er lokalisert (St.prp. nr. 1 (2006-07):57 KRD), den beregnes ikke lengre etter en felles nasjonal sats. Videre skal satsen på arbeidsgiveravgiften beregnes på grunnlag av hvor virksomheten er lokalisert, og ikke slik det tidligere var, at satsen fulgte arbeidstakers bosted. Begge disse siste punktene, om å innlemme statlig sektor samt å knytte arbeidsgiveravgiften til bedriftens lokalisering har vært trukket fram i diskusjonene rundt

14 virkemiddelutformingen for tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark, nå er det gjeldende regelverk for hele landet. Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU) omfatter de fire nordligste fylkene 3, og omfattes av fire ulike satser for arbeidsgiveravgiften (sone III, sone IV, sone IVa og sone V). 2.2 Begrunnelse for DA og mål for ordningen Differensiert arbeidsgiveravgift ble innført i Norge i 1975 og har i løpet av årene utviklet seg til å være det viktigste regionalpolitiske virkemiddel. Bakgrunnen var en teoretisk plattform om at det var det mest treffsikre virkemiddelet for å stimulere sysselsetting i distriktene, tanken var at økt etterspørsel etter arbeidskraft i distriktene ville føre til at færre valgte å flytte. Kostnadene ved å bruke arbeidskraft bosatt i distriktene ble dermed gjort lavere enn kostnadene ved å bruke arbeidskraft bosatt i sentrale strøk. I tillegg ønsket man å øke etterspørselen etter arbeidskraft i arbeidsintensiv tjenesteproduksjon. Et hovedformål med avgiftsomleggingen må være å få en bedre balanse mellom den støtte som gis til investeringer i utbyggingsdistriktene og den støtte som gis til bruk av arbeidskraft (NOU 1975:2, gjengitt i Hervik et al. 2001:7). Videre: geografisk differensiering av arbeidskostnader, for eksempel ved differensiering av arbeidsgiveravgiften [kan] være formålstjenlig med sikte på å styrke de svakt utbygde distriktenes konkurranseevne overfor resten av landet når det gjelder tjenesteytende og annen arbeidsintensiv virksomhet som har en skjev geografisk fordeling (NOU 1976:36, gjengitt i Hervik et al. 2001:8). Virkemidlet DA er vurdert som å ha flere gunstige egenskaper. For det første retter det seg direkte inn mot den en ønsker å oppnå, nemlig redusert pris på arbeidskraft, videre er det lett å administrere ved at det avhenger av arbeidstakeres registrerte bosted etter folkeregistret, noen ser det også som en fordel at det ikke framkommer som bevilgninger i statsbudsjettet. Ved at det er knyttet til skatteregimet oppfattes det som mer troverdig, langsiktig og stabilt. Et annet viktig moment er at det er næringsnøytralt, selv om arbeidsintensive næringer får fordeler framfor kapitalintensive (NOU 2004:2:111). 2.3 Historiske satser for DA Fra arbeidsgiveravgiften ble innført i 1967 til 1975 var det en felles avgiftssats for hele landet. Fra og med 1975 ble det innført en geografisk differensiert arbeidsgiveravgift. Satsene for arbeidsgiveravgiften og den geografiske inndelingen i soner har variert noe siden avgiften ble innført, og dette ble fastsatt ved de årlige skattevedtakene i Stortinget. De første årene med differensiering i satsene var det tre soner hvor høyeste sats var 17,0 prosent og laveste sats var 14,0 prosent. Fra 1981-1989 var det fire soner og satsen ble mer differensiert mellom høyeste sats på 17,2 prosent til laveste sats på 2,7 prosent, fra 1990 var det en femdeling i sonene mer etter det mønsteret som også gjelder for i dag (Helde 1998). Fra 1995 har satsene på arbeidsgiveravgift holdt seg uendret for de ulike sonene. Det geografiske området har variert noe, også de siste årene, slik at enkeltkommuner kan ha blitt flyttet til en annen sone. 3 Det blir endringer fra 2012, da Troms fylkeskommune trekker seg ut av samarbeidet.

15 Tabell 2.1 Oversikt over ulike satser og soner fra 1990-2012. 1990 4 1992 1993/ 1994 1995-2003 2004-2007 2007-2012 Sone 1 (Sør-Trøndelag og sørover langs kysten og ved store byer) Sone 1 a (Innenfor grensen for bagatellmessig støtte) Sone 2 (Resten av Sør-Norge med unntak av nordre Oppland og Hedmark) 16,7 16,7 14,3 14,1 14,1 14,1 - - - - - 10,6 13,2 13,2 10,8 10,6 14,1 10,6 Sone 3 5 (Nordre Oppland, Hedmark og sørlige Sør-Trøndelag) Sone 4 (Nordre Nord-Trøndelag, Nordland og Troms unntatt Nord-Troms) 10,0 9,0 6,6 6,4 Gradvis opptrapping til 14,1 7,7 7,7 5,3 5,1 Gradvis opptrapping til 14,1 6,4 5,1 Sone 4 a (Bodø og Tromsø) Sone 5 (Nord Troms og Finnmark (tiltakssonen)) - - - - - 7,9 2,2 0 0 0 0 0 Kilde: Helde 1998, Strøm 2002 og www.krd.dep.no 2.4 Regelverket i ulike perioder Det norske offisielle synet har vært at differensiert arbeidsgiveravgift har vært en del av den generelle skatte- og avgiftspolitikken og at den derfor ikke kom inn under reglene i EØS-avtalen om statsstøtte 6. EFTA-domstolen stadfestet (20.5.1999) sitt vedtak av 2.6.1998 om at differensiert arbeidsgiveravgift må betraktes som en statsstøtte i hht artikkel 61 i EØS-avtalen og Norge måtte endre ordningen slik at den ble i samsvar med reglene i EØS-avtalen. Norge 4 Kilde: Helde 1998. I 1990 og 1991 ble det gjort flere nye inndelinger mellom distriktskommunene. 5 Hvilke kommuner som inngår i sone 3 har variert noe. Fra 1992 utgjorde sone 3 totalt 6 kommuner, 5 kommuner i Sør-Trøndelag og en i Møre og Romsdal. Nå er dette utvidet. Fra 2000 ble Snåsa kommune, som eneste kommune fra de fire nordligste fylkene (LU-området) innlemmet i denne sonen. 6 Det har også vært fremmet synspunkt om at det ville bli vanskelig å beholde den norske arbeidsgiveravgiften innenfor EØS-regelverket, men det har ikke vært det offisielle norske synet.

16 endret næringsavgrensningen og det innebar at bedrifter i enkelte næringer måtte betale høyeste sats uavhengig av lokalisering. Dette ble godkjent av ESA (22.sept 2000) for perioden 1.1.2000-31.12.2003 (Hervik et al. 2001:12). Det ble videre tatt forbehold om at den norske ordningen skulle gjennomgås på nytt innen utgangen av 2003. 2.4.1 Reglene for perioden 2000-2003 Ordningen for denne perioden (se f.eks. Hervik et al. 2001) innebar at det skulle betales høys sats på arbeidsgiveravgiften for: A. Stedbundne næringer, slik som foretak som produserer elektrisitet fra vannkraft, foretak som utvinner råolje- og gassutvinning, bore- og brønnservice etter nærmere beskrivelser, foretak som bruker metallholdig malm, med visse unntak. B. Næringer med spesifikke sektorregler for støtte, som foretak som produserer EKSF-stål, foretak som bygger/reparerer sjøgående kommersielle fartøy etter bestemte regler. C. Enkelte konkurranseutsatte tjenesteytende næringer, uavhengig av arbeidstakerens bosted slik som foretak med mer enn 50 ansatte som driver godstransport på vei, foretak som produserer telekommunikasjonstjenester, foretak innenfor finansieringsvirksomhets-loven eller verdipapirhandelloven etter nærmere bestemmelser. For næringene i A) og B) (med unntak fra godstransport på vei og produsenter av EKFS stål) ble det innført et bunnfradrag (om lag kr 270 000.- per år i 2000, (dette omtales som bagatellmessig støtte)). Det medførte at mange småbedrifter selv innen de nevnte næringene kunne opprettholde differensiert avgift. Hervik et al. (2001) påpeker at det er særlig unntakene fra C) som er mest betenkelig ut fra problemer med grensedragning og mulige uheldige tilpasninger samt at disse begrensningene strider mot målsetningene som lå til grunn ved innføringen av hele ordningen, der en nettopp mente å styrke tjenesteytende næringer i distriktene. ESA tillot den norske ordningen overfor vareproduserende virksomhet etter reglene om transportstøtte, men mener at tjenesteytende næringer og såkalte ikke-vareproduserende virksomheter ikke kan komme inn under reglene. De godtok en videreføring utfra begrunnelse om at størsteparten av tjenesteytende næringer pga bagatellstøtteregelverket og ut fra at deler av tjenesteytende sektor ikke driver konkurransevridende aktivitet og dermed ikke omfattes av statsstøttereglene i EØS-avtalen. I følge Hervik et al. (2001) utgjør disse endringene totalt en øking i arbeidsgiveravgiften på under tre prosent. Ordningen slik den forelå her ble godkjent som en indirekte transportstøtteordning, begrunnet ut fra kompensasjon for avstand (op.cit :13). Hervik et al. (2001) påpeker videre at det er lite sannsynlig å få godkjent et virkeområde som er større enn denne ordningen som dekker om lag 25 prosent av befolkningen. Med denne tilpasningen fikk altså Norge akseptert å videreføre hovedtrekkene i DAordningen ut fra en fleksibel tolkning av retningslinjene for transportstøtte, selv om enkelte næringer måtte betale full sats fra og med 2000. 2.4.2 Reglene for perioden 2004-2007 I desember 2000 behandlet Kommisjonen en liknende svensk ordning med reduserte sosiale avgifter. Kommisjonen la til grunn en mer ordlydstro tolkning av gjeldende

retningslinjer enn tidligere, og Sverige ikke fikk godkjent sin ordning. I juni 2002 ble Norge formelt varslet om at ESA ville gjennomgå den norske ordningen på nytt for å sikre lik håndheving av statsstøtteregelverket innenfor EØS-området. ESA signaliserte at vurderingen ville bli foretatt i lys av Kommisjonens vedtak i den svenske saken (St.prp. nr 1, 2003-2004 FIN). EU krevde at virkemidlene måtte tilpasses EØS avtalens regler med virkning f.o.m. 1.1. 2004. Denne omleggingen innebærer at kun deler av ordningen med DA kunne videreføres. Regelverket ble som følger (St.prp. nr 1 (2003-2004) KRD): 17 videreføre fritaket fra arbeidsgiveravgiften i Finnmark og Nord-Troms. Det lot seg gjøre ved å ta i bruk en unntaksbestemmelse i EØS-avtalen. Beholde gjeldende differensierte satser i arbeidsgiveravgiften (dvs. for 2003) for fiskeri og landbruk. Videreføre differensiert arbeidsgiveravgift i sonene 2, 3 og 4 innenfor frisummen, dvs. innenfor reglene om bagatellmessig støtte For perioden 2004-2007 ble det overgangssatser med en gradvis opptrapping av arbeidsgiveravgiften i sone 3 og 4. Sone 2 fikk 14,1 pst, uten overgangsperiode. Full kompensasjon for offentlig sektor Fjerne el-avgiften for all næringsvirksomhet i sonene 2-4 En ordning for direkte transportstøtte, som kompensasjon for ekstra transportkostnader. Dette omfattet transport av varer utover 350 km til og fra virkeområdet for transportstøtte og for transport over 350 km innenfor virkeområdet. Det var et eget støttenivå for transport mellom 350 km og 700 km avhengig av hvor foretaket var lokalisert. For transport utover 700 km var støttenivået høyere. Midler til næringsrettet utviklingstiltak i de aktuelle regionene (jfr. Tabell 2.2) Det ble lagt opp til at de økte inntektene til staten som følge av økt avgifter skulle tilbakeføres til de områdene som ble direkte berørt. Dette ble organisert som et tilskudd gitt over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett til fylkeskommunene (kap. 551 post 61, næringsrettede utviklingstiltak, kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift) ofte kaldt RDA-midlene. Dette var midler som gikk til de områdene som ikke fikk annen kompensasjon for den økte avgiften. Det var forutsatt fra KRD at næringslivet skulle ha en sentral plass i å bestemme prioriteringene av disse midlene, og at det skulle utarbeides handlingsplaner for bruken av disse midlene. Tabellen viser bevilgningene som er gitt til kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift (dvs. kap. 551 post 61 7 i KRDs budsjett). De totale bevilgningene var høyest i 2005 og 2006, altså i overgangsperioden. Bevilgningen fortsatte også etter 2007 for den ble videreført for de områdene som ikke fikk gjeninnført differensiert arbeidsgiveravgift eller fikk gjeninnført DA med en høyere sats. Fra og med 2007 ble det i tillegg gitt tilskudd til bredbånd og annen infrastruktur og næringstiltak over denne posten (disse beløpene er ikke inkludert i tallene i tabellen over). Nordland og Troms er de fylkene som hele tiden har mottatt mest av disse kompensasjonsmidlene, fordi næringslivet i disse fylkene har 7 Posten endret navn fra næringsrettede utviklingstiltak, kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift til Næringsrettede midler til regional utvikling, kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift fra og med 2007.

18 vært sterkest berørt av endringene i satsene på DA. Etter 2007 fikk Tromsø og Bodø høyere sats på DA (sone IVa med 7,9 prosent) og det forklarer hvorfor disse fylkene fortsatt får så mye i kompensasjonsmidler. Finnmark (og Nord-Troms) har hele tiden hatt fritak fra arbeidsgiveravgift, også i perioden 2004-2007, og har dermed ikke noe som skal kompenseres. Tabell 2.2 Fordelingen av næringsrettede midler til regional utvikling, kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift (KRDs kapittel 551 post 61) fra 2004-2010. Målt i 1000 kroner. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Hedmark 31 740 47 700 58 685 8500 9115 11600 11300 Oppland 28 280 55 600 78 500 2200 3333 4500 3900 Buskerud 17 690 21 600 22 200 1400 1779 2400 2600 Telemark 26 030 32 000 34 130 2100 2449 3200 3500 Aust-Agder 10 380 12 800 13 750 800 2217 2800 2500 Vest-Agder 4 120 5 700 5 750 1600 2118 2800 3300 Rogaland 19 700 22 400 22 460 8200 8864 9200 11700 Hordaland 47 760 67 500 77 400 29000 34636 42600 48300 Sogn og Fjordane 51 810 71 100 94 230 21200 24875 33300 36100 Møre og Romsdal 35 390 54 200 64 950 31500 49722 72300 77400 Sør-Trøndelag 14 440 28 200 60 600 6200 8782 11800 13200 Nord-Trøndelag 16 750 32 100 30 450 900 752 1100 1300 Nordland 123 240 200 600 347 940 133700 136079 151100 147600 Troms 77 670 142 500 257 955 171700 180142 199900 203100 Kommunal- og regionaldepartementet 5 000 1 000 1 000 1000 1000 Sum 510 000 795 000 1 170 000 420000 465863 548600 565800 Kilde: St.prp. nr 1 (2006-2007) KRD, St.prp. nr 1 (2010-2011) KRD 2.4.3 Reglene for perioden 2007-2013 Fra norske myndigheters side ble det jobbet sterkt for å få gjeninnført muligheten til å differensiere arbeidsgiveravgiften og det ble arbeidet aktivt da retningslinjene for EUs regionalpolitikk for perioden 2007-2013 skulle legges. I desember 2005 vedtok Kommisjonen nye retningslinjer for regionalstøtte som skulle gjelde fra 1.1.2007 og ESA vedtok seinere tilsvarende retningslinjer for EFTA-landene 8. Et viktig mål for EUkommisjonen var å få til en generell reduksjon av statsstøtten (som andel av BNP) samt en mer målrettet bruk av støtten. I hovedsak vil regionalstøtte bare være tillatt i de fattigste landene i EØS-området, i sammenheng med overgangsordninger og i mindre avgrensede områder med spesielle utfordringer slik for eksempel lav folketetthet. For mange EU land gav dette en vesentlig reduksjon i omfanget av det geografiske virkeområdet for regional støtte, og Norge er det eneste landet som fikk økt sitt tak for folketall som grunnlag for virkeområdet. Beløpsgrensen for bagatellstøtte ble hevet og på noen områder der støtte kan fremme vekst foreslo Kommisjonen større fleksibilitet (St.meld. nr 21(2005-2006)). KRD trekker fram følgende hovedpunkt som de viktigste for Norge (op.cit.): 8 19.juli 2006 godkjente ESA en ny ordning for differensiert arbeidsgiveravgift innenfor regelverket om regionalstøtte for perioden 2007-2013.

19 regioner med mindre enn 8 innbyggere per km2 kan gi driftsstøtte for å motvirke avfolking og dette gav Norge åpning for gjeninnføring av differensiert arbeidsgiveravgift. område med færre enn 12,5 innbyggere per km2 på NUTS III-nivå (fylke) blir fortsatt inkluderte i regelverket for ordinær regionalstøtte, f.eks. investeringsstøtte og transportstøtte. At næringssvake regioner i fylker som har flere enn 12,5 innbyggere per km2 kan bli inkludert i det distriktspolitiske virkeområdet i stedet for sterke regioner i fylker med færre enn 12,5 innbyggere per km2. At de maksimale støttesatsene til investeringer blir 15 prosent for store bedrifter, 25 prosent for mellomstore bedrifter (opp til 250 tilsatte) og 35 prosent for små bedrifter (opp til 50 tilsatte) i det distriktspolitiske virkeområdet. Driftsstøtte i form av transportstøtte er fortsatt tillatt i område med færre enn 12,5 innbyggere per km2 på NUTS III-nivå. Det åpnes for særskilt støtte til nyetableringer Det er altså disse retningslinjene som gjenåpnet for bruk av differensiert arbeidsgiveravgift i svært tynt befolkede områder (regioner med under 8 innbyggere per km2) samt at landene påviser at ordningen er nødvendig for å hindre vedvarende befolkningsnedgang (St.prp. nr 1 (2006-07) FIN). De norske bestrebelsene om å gjeninnføre differensiert arbeidsgiveravgift hadde lyktes. Etter 2007 fikk Norge gjennomslag for gjeninnføring av store deler av ordningen men noen endringer ble det: Satsen ble knyttet til hvor virksomheten utøves og er registrert. Tidligere ble satsen beregnet etter arbeidstakers bostedskommune. Hvis et foretak driver virksomhet i flere geografiske områder vil avgiftssatsen bestemmes av i hvilken sone den enkelte enhet/underenhet er registrert. En mer næringsnøytral ordning. Fra 2007 var det færre næringsunntak (enn 2003- ordningen). Olje- og gassproduksjon og tilknytende tjenester, utvinning av enkelte industrimineraler, skipsbygging, produksjon av visse stålprodukter og telekommunikasjon fikk beholde lav sats innenfor fribeløpsordningen. Kun unntaket for deler av transportnæringen ble videreført, i tillegg ble det gjort noen unntak for bygging og reparasjon av skip (pga. et eget sektorregelverk) og for produksjon av enkelte stålprodukter (op.cit). Både kommunal og statlig sektor omfattes av differensierte satser i arbeidsgiveravgiften. Det er nytt at statlig sektor inngår. Det geografiske virkeområdet ble i hovedsak viderefør fra perioden før 2004, men noen av kommunene som tidligere hadde redusert sats fikk ikke gjeninnført ordningen til det tidligere nivået. Disse får kompensert differensen mellom den nye satsen og satsen i 2003, tilsvarende slik de fikk for 2004-2007. Mange av disse kommunene kom inn under reglene for bagatellmessig-støtte (sone 1 a). I tillegg fikk Tromsø og Bodø, som har hatt en relativt høy befolkningsøkning over lang tid en ny og høyere avgiftssats (sone IVa). Etter 2007 ble ordningen med nasjonal transportstøtte (over kap 551, post 70) ikke videreført, ut fra begrunnelsen at den ble etablert som en form for kompensasjon for

20 bortfall av differensiert arbeidsgiveravgift, og når DA ble gjeninnført var det ikke grunnlag for en slik nasjonal ordning (St.prp. nr 1 (2006-2007) KRD:68). Det vil være mulig å videreføre en regional transportstøtte. Å innlemme statlig sektor i fritaket for arbeidsgiveravgift har flere ganger vært drøftet, bl.a. ble det foreslått i den strategiske gjennomgangen av tiltakssonen (Hervik, Ohr og Rye 2002). Fra og med 2004 ble det foretatt en regelendring som medførte at enkelte statlige virksomheter 9 innenfor tiltakssonen fikk nullsats (St. meld. nr. 8 (2003-2004):44), men først fra 2007 ble statlig sektor behandlet som øvrige sektorer. Hervik og Rye (2010) mener at endringene som ble gjort i 2007 har gjort virkemidlet differensiert arbeidsgiveravgift mer komplisert og mer utsatt for feil og tilpasninger. Dette eksemplifiseres bl.a. med at ved å knytte det til personers bosted fulgte folkeregisteret opp i forhold til personer flytting, mens at det ikke finnes like tett oppfølging av bedriftene. De trekker også fram at den nye ordningen i noen sammenhenger kan være sterkere incentiv til avgiftsplanlegging enn tidligere. 2.5 Provenyeffekter av differensiert arbeidsgiveravgift Kostnadene ved å ha en differensiert arbeidsgiveravgift har vokst over tid. Mange trekker det fram som en fordel at dette ikke synliggjøres som en utgift i statsbudsjettet, men blir tapte inntekter for staten og ikke er avhenger av årlige bevilgninger. Anslagene over statens tapte inntekter ved den differensierte arbeidsgiveravgiften, (se Tabellene 2.3 og 2.4) utgjorde i 2000 9,3 milliarder kroner, målt i faste 2011-kroner. Dette økte til 10,5 milliarder kroner i 2010 (målt i faste 2011-kroner). Andelen som er anslått fra LU-området utgjorde i 2000 6,6 milliarder kroner og i 2010 7,6 milliarder kroner eller hhv 71 prosent og 72 prosent av det totale anslaget for alle sonene med redusert avgift. Variasjonene i løpet av tiårsperioden kommer vi straks tilbake til. Slik disse anslagene er gjort skal en riktignok være varsom å sammenligne over tid fordi regelendringer har gjort at beregningsgrunnlaget er endret etter 2007. Det er arbeidsgivere i Nordland som høster størst fordeler, deretter Troms, Finnmark og minst fordeler har arbeidsgivere i Nord-Trøndelag. Dette avhenger både av hva satsen i de ulike sonene er, størrelsen på fylkene dvs. antallet ansatte samt hvordan næringsstrukturene er sammensatt. I perioden 2004-2006 var det en overgangsordning, med en gradvis opptrapping av satsen på differensiert arbeidsgiveravgift (jfr. kapittel 2.4.2) for både sone 3 og 4, der for eksempel sone 4 fikk 7,3 prosent avgiftssats for 2004 (en økning fra 5,1 prosent), i tillegg fikk fylkeskommunene kompensasjon for denne økningen, se Tabell 2.2, og disse midlene skal disponeres i samarbeid med næringslivet i fylket. Dette er hovedforklaringen på at summen for 2004 falt så kraftig. Dette gjelder både for hele landet og for Troms, Nordland og Nord-Trøndelag. For Finnmark og Nord-Troms fikk Norge beholde fritaket for arbeidsgiveravgift. Imidlertid ble det klart at Norge fikk 9 Statsforvaltningen har (fra 1978) hatt en ordning med forenklet beregning og oppgjør for arbeidsgiveravgift. Denne ble sentralt beregnet og ut fra høyeste avgiftssats. Regelendringen i 2004 medførte at avgiften skulle beregnes lokalt i den enkelte statlige virksomheten (St.meld. nr 8:44 (2003-2004)). Dermed fikk enkelte statlige virksomheter i tiltakssonen nullsats.

21 Tabell 2.3 Anslag over verdien av redusert arbeidsgiveravgift for utvalgte år mellom 2000-2010. Målt i millioner faste 2011-kroner 10 i forhold til full sats Anslått skatteutgift i 2000 (mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2003 (mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2004 (mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2007(mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2010 (mill. kroner) Finnmark 1 400 1 400 1 500 1 500 1 700 Troms 2 000 2 100 1 700 2 100 2 100 Nordland 2 700 2 900 2 200 3000 3 200 Tabell 2.4 Anslag over verdien av redusert arbeidsgiveravgift for utvalgte år mellom 2000-2010. Målt i løpende kroner i forhold til full sats Anslått skatteutgift i 2000 (mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2003 (mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2004 (mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2007(mill. kroner) Anslått skatteutgift i 2010 (mill. kroner) Finnmark 1 100 1 200 1 300 1 400 1 700 Troms 1 600 1 800 1 500 1 900 2 100 Nordland 2 200 2 500 1 900 2 700 3 200 Nord- 500 500 300 500 500 Trøndelag Totalt i LU 6 600 6 800 5 800 7 100 7 600 området Totalt for 9 300 9 900 6 400 9 800 10 500 hele landet LUområdets andel av totalt 71 % 69 % 89 % 73 % 72 % Kilder: Finansdepartementet har tilrettelagt anslag for statens tapte inntekter av redusert arbeidsgiveravgift. Anslagene er basert på regnskapstall det respektive året og rundet av til nærmeste 100 mill. kroner. Regelendringene har medført at tallgrunnlaget er endret etter 2006 og tallene er ikke direkte sammenlignbare. Nord- 400 400 300 500 500 Trøndelag Totalt i LU området 5 300 5 900 5 000 6 500 7 500 Totalt for 7 500 8 600 5 600 8 900 10 400 hele landet LU områdets andel av totalt 71 % 69 % 89 % 73 % 72 % Kilder: Finansdepartementet har tilrettelagt anslag for statens tapte inntekter av redusert arbeidsgiveravgift. Anslagene er basert på regnskapstall det respektive året og rundet av til nærmeste 100 mill. kroner. Regelendringene har medført at tallgrunnlaget er endret etter 2006 og tallene er ikke direkte sammenlignbare. gjeninnført differensiert arbeidsgiveravgift slik at den igjen fra 2007 var på 5,1 prosent i sone IV, samme sats som før 2004, imidlertid fikk også Tromsø og Bodø innført sin særegne sats (7,9 prosent for Sone 4a) fra 2007. 10 Beregnet fra SSBs kalkulator for konsumprisindeksen.

22 Disse anslagene varierer noe med det som er anslått tidligere (Effektutvalget 2002) anslår samlede provenyeffekten i 2000 til 6,8 milliarder kroner, og at det er en vekst på 50 prosent siden 1994. Anslaget som Finansdepartementet har gjort og som er gjengitt i Tabell 2.3 og 2.4 viser at totalt for hele landet utgjorde differensiert arbeidsgiveravgift i 2000 7,5 milliarder kroner (i løpende kroner) (jfr. Tabell 2.4). Dette skyldes ulike måter å beregne provenyen på. Dette prosjektet har ikke hatt mulighet til å foreta selvstendige analyser over disse dataene, men vi konstaterer at det er forskjeller i beregningsmåten. Når det gjelder hvordan provenyeffekten er fordelt mellom næringer så viser studier fra 1994 og 2000 (Effektutvalget 2002) at fylkeskommunal og kommunal sektor sto for 34 prosent av provenyen for begge årene. Industrisektoren sto for hhv 17 prosent og 15 prosent. Varehandel, hotell og restaurant sto for 14 prosent begge årene. Dette viser noe om hvor de mest arbeidsintensive næringene er fordelt. Disse tallene er ikke oppdatert, men det vi vet er at statlig sektor er innlemmet i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift etter denne tiden, slik at offentlig sektor står for en større del av provenyen enn det som var tilfelle i 1994 og 2000. Tabell 4.8 viser hvordan sysselsettingen er fordelt etter næring, det viser at industrien sysselsetter 8 prosent i 2010 i LU området, videre omfatter varehandel, hotell og restaurant 16 prosent, forretningsmessig tjenesteyting sysselsetter 10 prosent, offentlig sektor er ikke skilt ut som egen kategori, men offentlig administrasjon står for 8 prosent av sysselsettingen, undervisning og helse og sosial er storparten kommunal og statlig, det sysselsetter 33 prosent i LU området i 2010. Offentlig sektor, med kommunal, fylkeskommunal og statlig sektor høster en stadig større andel av gevinsten med differensiert arbeidsgiveravgift. At offentlig sektor er arbeidsintensiv og budsjettstyrt (det vil si at de ikke driver ut fra kravet om overskudd og profitt) og om budsjettene økes vil sysselsettingen med stor sannsynlighet også øke, styrker dette. Arbeidsintensive næringer høster større fordeler av differensiert arbeidsgiveravgift enn mer kapitalintensive næringer.

23 3 Litteraturgjennomgang Rundt århundreskiftet var det en rekke utredninger og analyser som belyste ulike sider av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Bakteppet var at det forelå en dom i EFTAdomstolen om at den norske ordningen var i strid med reglene i EØS-avtalen og det måtte Norge forholde seg til. EU har hatt liten tradisjon for å bruk av arbeidskraftsubsidier som regionalpolitisk virkemiddel 11 og de tiltakene som har vært prøvd er blitt avviklet. 3.1 Kunnskapsstatus fra 2001 Hervik et al. 2001: Differensiert arbeidsgiveravgift Kunnskapsstatus. Dette er en rapport fra et uavhengig ekspertutvalg nedsatt av kommunal- og regionaldepartementet. Kunnskapsstatusen gjennomgår historien og bakgrunn for innføringen av differensiert arbeidsgiveravgift. Dokumentet drøfter sammenhengen mellom demografiske forhold (flytting og bosetting) og arbeidsmarked og gjennomgår litteratur som tar for seg disse forholdene. Kunnskapsstatusen gjennomgår ulike analyser av effekter og effektivitet av virkemidlet DA. En studie tar utgangspunkt i en makromodell (basert på Kolsrud og Nesset 1992). Gevinsten av lavere arbeidsgiveravgift kan fra arbeidstakernes side anvendes til tre formål: Økte lønninger, reduserte priser (og dermed økt produksjon og sysselsetting) eller økt overskudd (som kan tas ut i utbytte eller investeringer). Utfra at lønnsdannelsen er ulik mellom sektorene kan en vente å se ulike effekter av virkemiddelet avhengig av om det er a) offentlig contra privat sektor b) skjermet contra konkurranseutsatt sektor c)arbeidsintensiv contra kapitalintensiv sektor eller d) tjenesteytende contra vareproduserende sektor. Mer elastisk etterspørsel etter arbeidskraft trekker i retning av en sterkere effekt i virkemidlet. En annen studie Hervik (1997) analyserer provenyeffekter av differensiert arbeidsgiveravgift ved å koble arbeidstaker- og arbeidsgiverregistrene. Denne analysen er basert på 1994-tall og viser at provenytapet fordeler seg med 34 prosent på privat tjenesteytende sektor og 34 prosent innenfor kommuner og fylkeskommuner. Industrisektoren står for kun 17 prosent og bygg/anlegg og transport/kommunikasjon med hhv 7 prosent hver. Virkemidlet DA vurderes å være treffsikkert ved å gi størst bidrag innenfor arbeidsintensive næringer, der er effekten størst. At provenyen av den reduserte avgiften i hovedsak tilfaller SMB i skjermede næringer tilsier at konflikten i forhold til internasjonal handel burde være liten. Ordningen med DA foretar ingen forskjellsbehandling mellom utenlandske og norske bedrifter i Norge (op.cit:27). 11 Storbritannia avviklet sitt eneste tiltak av denne type i 1976 etter protest fra EU og Sverige fikk avslag på opprettholde sin nordsvenske ordning med 8 prosent generell reduksjon i sosialutgifter til et begrenset antall tjenestesektorer.