BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: 201506469/18 Saksbeh.: LBKL Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: 08.07.2015 Klage på vedtak: Åsane gnr 214 bnr 39 Jordalsveien 216. Tilbygg hytte Hvem klager? Tiltaket Vedtaket Planstatus Klagegrunner Behov for ytterligere saksbehandling ved eventuell omgjøring Anbefalt vedtak Vedtaket er påklaget av tiltakshaver Kalleklev AS v/ Tom Kalleklev. Tiltaket gjelder søknad om dispensasjon for tilbygg til hytte med en økning av BRA fra 37 m² til 83 m². Søknaden er avslått i vedtak datert 10.04.2015, hovedsakelig begrunnet med at tiltaket strider mot LNF-formål og restriksjoner mot forurensning av drikkevann, jfr. KPA pkt. 27.1.3 og klausuleringsbestemmelser for Jordalsvatnet Vannbehandlingsanlegg. Eiendommen er uregulert og er i kommuneplanens arealdel vist som LNF-område. Eiendommen ligger innenfor hensynssone sikring nedslagsfelt drikkevann. Klagen er i hovedsak begrunnet med at det ikke foreligger tungtveiende grunner til å nekte dispensasjon, og at vedtaket bryter med prinsippet om likebehandling. Det kreves dispensasjon fra klausuleringsbestemmelsene ved en eventuell omgjøring. Vedtak datert 10.04.2015 opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef Sylvi Søvik Wathne seksjonsleder
1. Om saken Eiendommen ligger få km øst for senterområdet i Eidsvåg i Åsane, et område som består av landbrukseiendommer og spredt bolig- og fritidsbebyggelse rundt drikkevannskilden Jordalsvatnet. Hytten på eiendommen er av eldre dato, uten tilknyttet vann og avløp, og er registrert med BRA på 34 m². Det fremgår av tidligere saksopplysninger at eiendommen trolig har vært brukt ulovlig som helårsbolig av tidligere eier. I tilknytning til ønske om bruksendring til bolig/påbygg på hytte, stilte VA- etaten seg positiv til en påkopling til det offentlige VA-anlegget, men var ellers negativ til en utvidelse av hytten, jfr. jfr. brev datert 30.10.2014. Ny eier har 18.02.2015 fremsatt søknad, med dispensasjon fra reguleringsformålet LNF. Det ble foretatt nabovarsling i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven 21-3. Ingen nabomerknader er registrert. Saken ble sendt til fylkesmannen, Hordaland fylkeskommune, Grønn etat, og Vann- og avløpsetaten for uttalelse. Det foreligger svar fra Vann- og avløpsetaten og Grønn etat. Grønn etat vil ut fra grøntfaglige vurderinger ikke frarå at det gis dispensasjon for det omsøkte tiltaket. VA-etaten konkluderer med følgende i sin uttalelse: Det er VA-etaten sin vurdering at klausulene for Jordalsvatnet ikke gir rom for påbygg/endring av fritidsbolig/hytte. Utvidelse og oppgradering av hytte på gnr 214 bnr 39, Jordalsveien 216, er vurdert å ikke være i samsvar med klausuleringsbestemmelsene. VA-etaten gir ikke tilslutning til omsøkt tiltak. For å redusere forurensningspotesialet fra eiendommen bør hytten koples til offentlig avløpsanlegg, slik det er tilrettelagt for. Med hensyn til forurensingsfare for drikkevannskilden, stiller VA-etaten seg likt i denne saken som til tidligere søkt tiltak for samme eiendom (snr 201427748). Det vises for øvrig til vedtaket hvor uttalelsen er gjengitt i sin helhet. 2. Om klagen Medregnet postgang, legges klagen til grunn som rettidig fremsatt i henhold til forvaltningsloven 29. Klagen inneholder i hovedsak følgende anførsler: - området er relativt tett bebygget (i klynger) - tilbygget har ingen betydning for barn og unges oppvekstvilkår - hensynet til en estetisk utforming av omgivelsene er ivaretatt - ubegrunnet mistanke om fremtidig ulovlig bruk kan ikke vektlegges - tiltaket medfører ingen økt forurensningsfare - utvidelsen gir mulighet for tilkobling til avløpsnettet som vil redusere forurensningsfaren i forhold til direkte utslipp i terreng - klausuleringsbestemmelsene gjelder for bolighus og kan ikke anvendes for fritidsboliger - en rekke andre hytter i Jordalen har fått tillatelse til påbygg 2
I tilleggsbrev til klage datert 02.06.2015, vises det til følgende eiendommer som har fått tillatelse til påbygg: gnr 214 bnr 27, gnr 216 bnr 1075, gnr 214 bnr 23. I tillegg vises det til planer for omfattende utbygging av boliger og næring i nedslagsfeltet for Jordalsvatnet. Det vises til klagen med tilleggsopplysningene i sin helhet. Flyfoto av området 24.07.2014, mot øst. Kilde: http://www.blomurbex.no/bergen/?gnr=214&bnr=39 3. Vurdering av klagen 3.1. Dispensasjonsvurderingen Eiendommen er i KPA 2010 avsatt til Landbruks-, natur-, og friluftsområder (LNF) hvor det gjelder et generelt byggeforbud for tiltak som ikke har tilknytning til stedbundet landbruk m.v. Tiltaket er dermed avhengig av dispensasjon fra arealformålet for å kunne godkjennes, jfr. pbl 11-6 rettsvirkning av kommuneplanens arealdel. Om det er grunnlag for å gi dispensasjon, må vurderes etter pbl 19-2, 2. ledd som lyder: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene bak lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlinsregler.» Kommuneplanens arealdel omhandler den overordnede bruken av kommunens samlede arealer og avklarer konkrete forhold knyttet til arealutnyttelsen innenfor et bestemt område. Den skal videre skal sikre forutsigbarhet ved å være bindende for fremtidig detaljplanlegging og utbygging. Planen er blitt til gjennom en omfattende og grundig beslutningsprosess, og har blitt vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Dispensasjoner vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensyn til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer av planene ikke 3
skjer gjennom enkeltdispensasjoner. Det skal derfor mye til for å fravike vedtatt arealbruk gjennom dispensasjon. Kommunen må ha en saklig grunn for ikke å dispensere dersom vilkårene i 19-2 er oppfylt. Spørsmålet er for det første om en dispensasjon vil medføre at hensynene bak arealformålet LNF blir «vesentlig tilsidesatt». Det fremgår av 19-2, 3. ledd at det ved vurderingen skal legges «særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet». Hensynene bak LNF-formålet er mangeartede, men gjør seg sterkt gjeldende, først og fremst fordi området er nedbørsfelt for drikkevannskilde. Vern mot forurensning står her sentralt, jfr. kommuneplanens bestemmelse 27.1.3, hvor det heter at «Innenfor nedbørfeltet for drikkevann er det forbud mot tiltak som kan forurense drikkevann. VA-etaten opplyser at Jordalsvatnet er den vannkilden i Bergen vannverk som er mest utsatt for forurensning fra bebyggelse i nedbørfeltet. Behovet for vern har derfor blitt sikret gjennom egne forbudsbestemmelser, jfr. nedenfor. Dette tilsier en streng vurdering ut fra føre var og samlet belastning-prinsippene. Videre er hensynet til å bevare eksisterende landskapsbilde og å unngå aktiviteter som generelt kan komme i konflikt med LNF-formålene, også aktuelle. Hytten ligger i en klynge av bolighus, og er per i dag omgitt av vegetasjon som gjør at den fremtrer mindre synlig. Tiltaket vil dermed i seg selv i begrenset grad endre landskapsbildet. Omsøkte tiltak vil imidlertid med en utvidelse fra 37 m² til 83 m², fordoble eksisterende hytte i størrelse og medfører dermed en betydelig økning av bygningsmassen på eiendommen, noe som isolert sett lett kan føre til at hensynene blir vesentlig tilsidesatt. Da det etter vår erfaring er flere mindre hytter og boliger i området som kan ha interesser av en tilsvarende utvidelse av bygningsmassen, vil et enkeltstående tiltak som dette, i sum med andre lignende tiltak over tid, kunne bidra til en økende belastning på arealet som påvirker LNF-formålene negativt. På bakgrunn av tiltakets omfang, vil en dispensasjon dermed føre til en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak LNF-formålet i form av økt forurensningsfare og endringer av et landskap som skal fremstå mest mulig ubebygget. Under forutsetning av at det gjennom en politisk behandling blir vurdert at hensynene ikke blir vesentlig tilsidesatt, må det subsidiært vurderes om fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene. Klager har anført reduksjon av forurensningsfare som en vesentlig fordel, ved at tiltaket muliggjør tilknytning til offentlig avløpsnett som en mer miljøvennlig utslippsordning. I tråd med VA-etatens vurdering, mener også vi at dette isolert sett vil være positivt i forhold til forurensningsrisiko, sammenlignet med dagens forhold. Fagetaten slutter seg imidlertid til vurderingen av at en påkobling må være mulig, uten å gi tillatelse til omsøkte. Som anleggets eier og som nærmeste faginstans til å vurdere forurensningsfaren, har VA-etaten selv gjort en konkret vurdering av tiltaket, og konkludert negativt, til tross for de positive virkningene en oppgradering med tilkopling til offentlig avløpsledning vil kunne gi. En så betydelig utvidelse av BRA som omsøkt, vil etter fagetatens vurdering vesentlig øke hyttens brukspotensial, og dermed kunne medføre uønskede konsekvenser i form av økt aktivitet og mer press på LNF-området. Utvidelsen vil ellers gi fordeler som i all hovedsak er 4
knyttet til private interesser, og som ikke kan tillegges særlig vekt i en dispensasjonsvurdering. Bygningsmyndigheten vurderer på denne bakgrunn at en dispensasjon for omsøkte tiltak ikke kan gis, da ulempene overstiger fordelene. 3.2. Byggeforbud gjennom klausuleringsbestemmelser Gjennom klausuleringsbestemmelse til Bergen vannverk Jordalsvatnet vannbehandlingsanlegg, jfr. drikkevannforskriften 4 og 14, er eiendommen pålagt bl.a. følgende rådighetsbegrensning for å sikre vannkilden mot forurensning fra nærliggende eiendommer, i bestemmelse i punkt 1: Ny boligbebyggelse tillates ikke, med følgende unntak: Påbygg/endring som ikke medfører flere boenheter. Oppføring av ny bolig på gårdsbruk kan tillates som ledd i gårdsbrukets normale drift, samt oppføring og/eller endring av driftsbygg på gårdsbruk. Oppføring av ny bolig eller driftsbygning på gårdsbruk skal ikke medføre økt forurensningsbelastning til Jordalsvatnet. Bygningsmyndigheten er enig med den lovforståelse som VA-etaten legger til grunn om at tillatelse til påbygg/endringer kun gjelder for bolighus, og at hytter faller utenfor. Dette vil også harmonere med intensjonen bak bestemmelsen om at tiltak i størst mulig grad må begrenses for å unngå økte forurensningsbelastninger på Jordalsvatnet. I henhold til pbl 19-1, 1. ledd gjelder dispensasjonsadgangen kun for bestemmelser fastsatt i eller i medhold av pbl, og omfatter således ikke klausuleringsbestemmelsen som er hjemlet i drikkevannsforskriften. Etat for byggesak og privaten planer har dermed ikke myndighet til å sette seg ut over den rådighetsbegrensning som følger av klausuleringsbestemmelsene. 3.3. Påstand om forskjellsbehandling Klager viser til at andre i området har fått lignende tillatelser, og viser til hytter på h.h.v. gnr 214 bnr 27, gnr 216 bnr 1075 og gnr 214 bnr 23 som alle har fått tillatelse til påbygg. Det er et grunnprinsipp i den offentlige forvaltning at like saker skal behandles likt. Det innebærer at usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et vedtak må anses ugyldig. For at en påstand om usaklig forskjellsbehandling skal kunne gjøres gjeldende, må det dreie seg om «like saker både i faktisk og rettslig henseende», jf. Sivilombudsmannens årsmelding av 2002 s. 320. På gnr 214 bnr 27 er det 22.09.2014 registrert en søknad om tilbygg til bolig som er arkivert ubehandlet grunnet manglende dokumentasjon. På gnr 216 bnr 1075 er en sportsbod på 6,2 m² blitt legalisert i vedtak datert 16.11.2010 (saksnr. 201001158). Øvrig tilbygg og platting er imidlertid ikke godkjent, og er under ulovlighetsoppfølgning. Klager skal høres med at saken har enkelte paralleller med tiltak på gnr 214 bnr 23. Her ble søknad om dispensasjon for riving av hytte på 38 m² og oppføring av erstatningshytte med en arealøkning på 17 m², avslått i vedtak datert 20.03.12 (saksnr. 201201620). Vedtaket ble omgjort av Komite for miljø og byutvikling, begrunnet med at et vilkår om tilkopling til offentlig VA-anlegg ville gi økt sikkerhet mot uønsket utslipp til Jordalsvannet. Fagetaten 5
mener at vedtaket ikke kan gis presedensvirkninger for herværende sak, da eksempelet er langt mer beskjedent i omfang enn omsøkte. Anførselen kan derfor ikke føre fram. 4. Konklusjon Vedtak datert 10.04.2015 opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. Vedlegg: 1. Situasjonskart 2. Situasjonsplan med hytte 3. Tilleggsopplysninger til klage datert 02.06.2015 4. Klage datert 07.05.2015 5. Avslag på søknad datert 10.04.2015 6. Plansnittfasade 7. Snitt 8. Søknad om dispensasjon datert 18.02.2015 9. Uttalelse fra Vann- og avløpsetaten datert 30.10.2014 10. Klausuleringsbestemmelser for Bergen vannverk Jordalsvatnet vannbehandlingsanlegg 6