BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: /13 Saksbeh.: KBUL Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: Fyllingsdalen, gnr 20 bnr 129, Rogges Vei 56 klage på avslag på søknad om dispensasjon fra kommuneplanen for utvidelse av eksisterende brygge 1. Hva saken gjelder Saken gjelder søknad om dispensasjon fra kommuneplanens byggeforbud i funksjonell strandsone for utvidelse av eksisterende brygge med en lengde på 5 meter og en bredde på 3,5 meter. Utvidelsen er på 17,5 m 2. Det ble gitt avslag i vedtak datert Tiltakshaver er Ulf Johan Rieber. Vedtaket ble påklaget av tiltakshaver ved brev datert Hovedtemaet i klagesaken er om det kan gis dispensasjon fra plankrav og byggeforbudet i funksjonell strandsone. Eiendommen er uregulert. Den er i kommuneplanens arealdel vist som byggeområde innenfor funksjonell strandsone. Sjøarealet utenfor er vist som vannareal for særskilt bruk eller vern, nærmere bestemt natur og friluftsområde i sjø og vassdrag. Saken skal behandles etter lov nr. 17 om planlegging og byggesaksbehandling. Søknaden er behandlet etter tidligere kommuneplan (KPA 2006). Ved klagebehandlingen er tiltaket også vurdert i forhold til ny kommuneplan (KPA 2010) godkjent av Miljøverndepartementet den Tiltaket krever to dispensasjoner fra KPA 2006, nærmere bestemt fra bestemmelsen om plankrav i KPA 2006 pkt. 1 og bestemmelsen om byggeforbud i funksjonell strandsone i KPA 2006 pkt. 28. Det er foretatt nabovarsling i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven Det er ikke registrert noen merknader i saken. Det foreligger en negativ uttalelse fra Grønn etat og en foreløpig positiv uttalelse fra Bergen og omland havnevesen i saken. Saken er blitt vurdert på nytt basert på innkommet klage og øvrige opplysninger, uten at det er funnet grunnlag for å ta klagen til følge.

2 2. Forslag til vedtak: Vedtak datert opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef 3. Klage: Klager gjør gjeldende at Trygve Sæle seksjonsleder Det må innvilges dispensasjon fra plankravet. Det vises til at bryggeutvidelsen ikke vanskeliggjør en fremtidig regulering. Det må innvilges dispensasjon fra byggeforbudet i funksjonell strandsone. Det vises i hovedsak til at: o Tiltaket er terrenginngrep som ikke er vesentlig. Det er tale om en mindre utvidelse av eksisterende brygge o Landskapsestetiske hensyn er ivaretatt, og tiltaket er estetisk i seg selv. Utvidelsen er en naturlig forlengelse av eksisterende brygge. o Bryggeutvidelsen øker ikke privatiseringsgraden i området o Tiltaket påvirker ikke negativt de overordnede forvaltningsmål o Lokal marin ekspertise har uttalt at tiltaket vil ikke påvirke marint liv på en negativ måte o Tiltaket påvirker ikke hensynet til almen ferdsel negativt o Bryggeutvidelsen vil i vesentlig grad bedre tilflottet til eiendommen og være av generelt stor praktisk betydning o Fylkesmannen har ikke avgitt negativ uttalelse i saken. Det vises for øvrig til klagen i sin helhet. 4. Merknader/vurderinger - dispensasjoner Tiltaket består i å utvide eksisterende brygge med 17,5 m 2. Tiltaket krever dispensasjon fra KPA 2006 sine bestemmelser om plankrav og byggeforbud i strandsonen. Bestemmelsene sier: «1 Plankrav I områder avsatt til byggeområde (PBL 20-4, 1. ledd nr. 1) kan tiltak som nevnt i PBL 93 ikke finne sted før området inngår i reguleringsplan.» 2

3 «28 Funksjonell strandsone langs sjø Bestemmelser for byggeområder (PBL 20-4, 1. ledd nr. 1) i den funksjonelle strandsonen Innenfor 25-metersbeltet langs sjøen er følgende tiltak ikke tillatt: oppføring av nye bygninger vesentlig utvidelse av eksisterende bygninger tiltak som gir vesentlige terrenginngrep Unntak: Dette gjelder ikke innenfor kommuneplanens senterområder. I senterområder og utenfor 25-metersbeltet i byggeområder skal tiltak plasseres og utformes slik at forvaltningsmålet for den funksjonelle strandsonen ikke påvirkes negativt.» Dispensasjon kan innvilges dersom vilkårene i pbl annet ledd er oppfylt. Pbl annet ledd sier: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler». Pbl tredje og fjerde ledd er relevant for dispensasjonsvurderingene i denne saken. Pbl tredje og fjerde ledd sier henholdsvis: «Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.» I følge Ot. prp. nr. 32 ( ) (plandelen) s 242 er dispensasjonsadgangen strammet inn. Det vil normalt ikke være dispensasjonsadgang når hensynene bak bestemmelsene det skal dispenseres fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Det er videre ikke lengre tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Om adgangen til å dispensere fra planer, sier Ot. prp. nr. 32 ( ) (plandelen) på s 242 at det ikke skal være en kurant sak å fravike en gjeldende plan. Planene fastsetter arealbruken i planområdene med rettsvirkninger. De er utarbeidet gjennom en omfattende prosess og er vedtatt av kommunens høyeste organ, bystyret. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planer som avgjørelses- og informasjonsgrunnlag. På bakgrunn av hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer av planer ikke skjer ved dispensasjoner, men blir behandlet etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Nedenunder følger fagetatens vurdering av om vilkårene for å innvilge to dispensasjoner fra kommuneplanens arealdel er oppfylt. 3

4 4.1 Vurdering av om det kan gis dispensasjon fra plankravet Avslaget slår fast at det ikke kan innvilges dispensasjon fra plankravet i denne saken. Begrunnelsen er: «Hovedhensynet bak bestemmelsen om plankrav i kommuneplanen, er at hensynet til eiendommen skal vurderes i en større sammenheng. Det skal ikke tillates tiltak som kan vanskeliggjøre en fremtidig regulering. Samtidig ligger tiltaket innenfor funksjonell strandsone hvor det ikke er tillat med tiltak som gir vesentlig terrenginngrep. Sjøarealet utenfor er avsatt til vannareal for annet særskilt bruk eller vern. Det vises til plan og bygningslovens intensjoner hvor dispensasjoner unntaksvis skal foretas.» Fagetaten fastholder den konklusjon og vurdering som er truffet i avslaget med følgende presisering: 1. Det første spørsmålet er om en dispensasjon innebærer en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak plankravet, og formålsbestemmelsen i pbl. 1-1, jf. pbl annet ledd, første punktum. Hensynet bak plankravet er å sikre at arealbruk skjer etter en overordnet, helhetlig plan vedtatt etter en demokratis prosess. Formålsbestemmelsen i pbl. 1-1 sier at planlegging skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Planlegging skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver, og gi grunnlag for bruk og vern av ressurser. Bærekraftig utvikling skal fremmes. Fagetaten anser at å dispensere fra plankravet i denne saken i utgangspunktet vesentlig tilsidesetter hensynene bak bestemmelsen og pbl Fagetaten har spesielt vektlagt at byggetillatelse da vil gis uten at vi har kunnskap om hvilke konsekvenser bygging i strandsonen i dette området har for miljø og samfunn, og uten at det er foretatt nærmere bevisste og fagbaserte valg om bruk og vern av resursene i strandsonen i dette området. Strandsonen er en viktig og verdifull resurs. Enkeltstående byggetillatelser /dispensasjon fra plankravet vil kunne gi en uoversiktlig og uhåndterbar utvikling, og skaper også usikkert om hvorvidt hensynet til bærekraftig utvikling alt i alt er ivaretatt. Siden KPA 2006 pkt. 1 selv åpner for at det kan innvilges dispensasjon fra plankravet for «mindre tiltak» etter nærmere kriterier fastsatt i veileder, har vi vurdert hvorvidt dette tiltaket er et «mindre tiltak» i KPA pkt. 1 s forstand. Veileder til KPA pkt. 1 sier i pkt at dispensasjon kan gis i «særskilte tilfeller» når tiltaket er av en «slik karakter at en plan ikke gir et bedre beslutningsgrunnlag». Tiltaket i denne saken er å bygge en permanent kai på 17 m 2 i den funksjonelle strandsonen, i et område der sjøarealet utenfor eiendommen er regulert som område i sjø til særskilt bruk og vern, jf. arealplankartet til KPA Tiltaket må utføres delvis på land og delvis i sjø, hvilket i seg selv tilsier en varsom tilnærming. Fagetaten viser til momentene nevnt i forrige avsnitt, og anser det som klart at det hverken foreligger et «særskilt tilfelle» i denne saken, eller at «en plan ikke vil gi et bedre beslutningsgrunnlag». Vi viser også til at veilederen slår fast at dispensasjon «som hovedregel ikke skal innvilges for boligprosjekter som ligger funksjonell strandsone, da det her er et ønske om helhetlige planer». Det er noe usikker om en privat kai er omfattet av begrepet «boligprosjekt», men tatt 4

5 i betraktning at det skal bygges både i sjø og på land, anser vi at hensynet bak bestemmelsen gjør seg gjeldende også ift. bygging av kai, og at dette derfor er et moment som taler for at dispensasjon ikke skal innvilges. Hertil vil fagetaten også vise til at KPA 2010 pkt. 1 om plankrav slår fast at «unntaket fra plankravet etter pkt. B gjelder ikke innenfor byggeforbudsgrense langs sjø, jf. pkt 4.1». Siden denne bestemmelsen spesifikt slår fast at bygging i strandsonen ikke er tillatt på bebygget eiendom uten reguleringsplan, selv om det er tale om et mindre utbyggingstiltak, så tilsier denne bestemmelsen, etter vår vurdering, at det skal mye til før det er anledning til å dispensere fra plankravet i saker som foreliggende. At KPA 2010 opprettholder det strenge utgangspunktet vedrørende bygging i strandsonen, er et moment som taler for at dispensasjon ikke bør innvilges. På denne bakgrunn konkluderer fagetaten med at en dispensasjon vesentlig vil tilsidesette hensynene bak plankravet i KPA 2006 pkt. 1, og formålsbestemmelsen i pbl. 1-1, jf. pbl annet ledd, første punktum. 2. Det andre spørsmålet er om fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. pbl annet ledd, annet punktum. Klager har ikke gjort gjeldende eller redegjort for hvilke fordeler som vil foreligge ved at det innvilges dispensasjon fra plankravet i denne saken. Ulempene er at byggetillatelse i strandsonen evt. innvilges uten at den bygger på en helhetlig og overordnet plan basert på analyser om konsekvenser for miljø og samfunn. Klager anfører at bryggeutvidelsen ikke vanskeliggjør en fremtidig regulering av området. Fagetaten bemerker at dette alene ikke er avgjørende for hvorvidt en dispensasjon skal innvilges eller ikke. Fagetatens konklusjon er at fordelene ved å gi dispensasjon ikke er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, og at dispensasjonsvilkåret i pbl annet ledd, annet punktum ikke er oppfylt. Ingen av de 2 formelle vilkårene for å innvilge dispensasjon etter pbl 19-2 er oppfylt i denne saken. Anførselen har ikke ført frem. 4.2 Vurdering av om det kan gis dispensasjon fra byggeforbudet i funksjonell strandsone Avslaget slår fast at det ikke kan innvilges dispensasjon fra byggeforbudet i funksjonell strandsone i denne saken. Begrunnelsen er: «Samtidig ligger tiltaket innenfor funksjonell strandsone hvor det ikke er tillat med tiltak som gir vesentlig terrenginngrep. Sjøarealet utenfor er avsatt til vannareal for annet særskilt bruk eller vern. Det vises til plan og bygningslovens intensjoner hvor dispensasjoner unntaksvis skal foretas. I den konkrete saken søkes det om å utvide bryggen med 17,5m2. Bygningsmyndighetene sin vurdering er at utvidelsen av bryggen er å defineres som et 5

6 vesentlig terrenginngrep og vil kunne føre til ytterligere privatisering av strandsonen. Grønn etat vil ut fra grøntfaglige vurderinger frarå at det gis dispensasjon. Bygningsmyndighetene støttet seg til Grønn etat sin uttalelse. Ved en helhetlig avveining vil etter bygningsmyndighetens vurdering ikke fordelene ved tiltaket være klart større enn ulempene.» Klager har anført at tiltaket er et terrenginngrep som ikke er vesentlig. Det er tale om en mindre utvidelse av eksisterende brygge. Fagetaten viser til at eksisterende brygge skal permanent utvides med 17,5 m 2. Bryggen skal bygges over svaberget, og tiltaket innebærer at det må bygges både på land og i sjø. Strandsonen er per definisjon et sårbart område, og det er sikker rett at treskelen for å kvalifisere som vesentlig terrenginngrep da er lav. Etter vår vurdering er det derfor klart at tiltaket er et «vesentlig terrenginngrep» og omfattet av forbudet i KPA 2006 pkt. 28. Anførselen har ikke ført frem. Spørsmålet er da hvorvidt vilkårene for å innvilge dispensasjon er oppfylt. 1. Det første spørsmålet er om en dispensasjon innebærer en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak byggeforbudet i funksjonell strandsone, og formålsbestemmelsen i pbl. 1-1, jf. pbl annet ledd, første punktum. Hensynene bak byggeforbudet i funksjonell strandsone er å ta vare på og videreutvikle kvaliteter knyttet til biologisk mangfold, landskap, kulturminner, bygningsmiljø og allmenn ferdsel. Pbl. 1-1 sier at bærekraftig utvikling skal fremmes. Grønn etat har avgitt negativ uttalelse i saken og det vises til at «Av hensyn til biologisk mangfold kan det være uheldig med en bit for bit utbygging av kystlinjen, og det er rimelig å anta at det omsøkte tiltaket kan få konsekvenser for marint liv i sjøområdet.» Fagetaten anser at tiltaket vesentlig tilsidesetter hensynet bak byggeforbudet i den funksjonelle strandsonen. Vi har spesielt vektlagt at tiltaket kommer i strid med målsettingen om å verne, ta vare på og videreutvikle kvaliteter knyttet til biologisk mangfold og landskap, samt at skaper usikkerhet ift. hvorvidt bærekraftig utvikling fremmes. Det vises i denne sammenheng til at sjøarealet utenfor omsøkt eiendom i plankartet til KPA 2006 er avsatt til særskilt vern eller bruk, nærmere bestemt naturområde i sjø og vassdrag, og friluftsområde i sjø og vassdrag. Det vises videre til uttalelsen fra Grønn etat som fraråder at det gis dispensasjon. Fagetaten viser også til den generelle aktsomhetsplikten og føre-var-prinsippet 1, til at svaberget ved eksisterende brygge blir bygget ytterligere ned, til at tiltaket innebærer bygging i sjø, og til at tiltaket innebærer en forsterket privatisering av den funksjonelle strandsonen. Forsterket privatisering følger av at det i det hele tatt bygges mer på eiendommen, samt at en utvidelse av bryggen på 17 m 2, kan bidra til en annen bryggebruk enn det en brygge faktisk er ment å brukes til. Det vises i denne sammenheng til argumentasjonen i Fylkesmannens avgjørelse i sak 2010/5464 av Jf. Naturmangfoldsloven 6 og 7. 6

7 Det er ingenting i KPA 2010 som tilsier at avslaget skal omgjøres til en tillatelse, eller som taler for en mindre streng anvendelse av KPA 2006 sin bestemmelse om byggeforbud i strandsonen. Klager har anført at tiltaket ikke påvirker hensynet til almen ferdsel negativt, til at bryggeutvidelsen øker ikke privatiseringsgraden i området, og til at lokal marin ekspertise har uttalt at tiltaket vil ikke påvirke marint liv på en negativ måte. Fagetaten viser til drøftelsen ovenfor der det fremgår hvilke momenter som er tillagt avgjørende vekt i saken og hvorfor tiltaket privatiserer eiendommen ytterligere. En generell henvisning til at lokal marin ekspertise har uttalt at tiltaket vil ikke påvirke marint liv på en negativ måte, kan ikke tillegges vekt i vurderingsgrunnlaget. Klager anfører at tiltaket ikke negativt påvirker de overordnede forvaltningsmål og at Fylkesmannen har ikke avgitt negativ uttalelse i saken. Fagetaten viser til drøftelsen ovenfor som viser at tiltaket nettopp påvirker negativt/vesentlig tilsidesetter overordnede forvaltningsmål. Fagetaten viser i denne sammenheng også til de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, vedtatt ved kongelig resolusjon den , der det fremgår at strandsonen er en viktig og verdifull ressurs som er under sterkt nedbyggingspress, og at strandsonevernet derfor skal praktiseres strengt. På denne bakgrunn er det fagetatens konklusjon at det første formelle vilkåret for å dispensere etter pbl. 19-2, annet ledd første punktum er ikke oppfylt. 2. Det andre spørsmålet er om fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf annet ledd, annet punktum. Klager fremholder at fordelene ved å innvilge dispensasjon fra byggeforbudet er at det er tale om en mindre utvidelse av eksisterende brygge, at landskapsestetiske hensyn er ivaretatt, at tiltaket i seg selv er estetisk godt, og at bryggeutvidelsen i vesentlig grad vil bedre tilflottet til eiendommen og være av generelt stor praktisk betydning. Ulempene er at tiltaket er egnet til negativt å påvirke det biologiske mangfoldet, at landskapet endres ved at svaberget ved bryggen bygges ytterligere ned, at det må bygges i sjøområder som har vernestatus og at tiltaket medfører en ytterligere privatisering i strandsonen. Fagetaten viser til Statlig veileder av februar 2012 om kommunens behandling av dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven s 16, der det fremgår at det i utgangspunktet er fordeler og ulemper for de almene interesser som skal avveies. Det vil derfor i hovedsak være samfunnsmessige hensyn av planfaglig og arealdisponeringsmessig karakter som har vekt i avveiningen. Personlige fordeler vil bare unntaksvis kunne vektlegges i en dispensasjonsvurdering. Til dette bemerker fagetaten at vi ikke kan se at det er spesielle forhold som tilsier at et privat ønske om å bygge skal gå foran de offentlige og almene vernehensyn i denne saken. Klager har allerede en permanent brygge av en viss størrelse og en flytebrygge som synes å ivareta de viktigste praktiske behov som følge av at eiendommen grenser til sjø. 7

8 På denne bakgrunn er det fagetatens konklusjon at fordelene ved å gi dispensasjon ikke er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, og at dispensasjonsvilkåret i 19-2 annet ledd, annet punktum derfor ikke er oppfylt. Ingen av de 2 formelle vilkårene for å innvilge dispensasjon etter pbl er oppfylt i denne saken. Med denne presisering fastholder fagetaten den konklusjon og vurdering som er truffet i avslaget. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. Trykte vedlegg: 1. Situasjonskart 2. Situasjonsplan 3. Tegninger 4. Bilder 5. Oversiktsfoto 6. Klage av Avslag av Uttalelse fra Grønn etat av Uttalelse fra Bergen og omland havnevesen av