Planlegging som fag og som politikk samme sak, eller? Terje Kleven Eks. Norsk institutt for by og regionforskning SAMPLAN 5. juni 2015
Hva skal jeg snakke om? 1. Planleggingens rasjonale, dens historiske bakgrunn og politiske forutsetninger 2. Planlegging og politikk norm og virkelighet. ( the twain shall never meet?) 3. Epilog: Planlegging ved sirkelens ende?
Å ville og/eller å måtte? Planlegging som tilpasning ( adaptation ) og planlegging som utvikling ( development ) (John Friedman og Knut Dahl-Jacobsen) Det kan forstås som Planlegging etter instruks fra oven (staten) Planlegging som egeninitiert handling for å løse egne utfordringer
Tre regimer (og et regimes fall) Utbyggingsregimet ( Hierarkiet ) fram til slutten av 1970-tallet: I Bygningslovens og hierarkiets tid (BL 1965) Hierarkiets fall (Planleggingsloven av 1981) Plan m/marked og NPM 1980 og -90 tallet (Pbl 85) Helhetlig, bærekraftig samstyring : Dagens regime (Pbl 2008) 4
Inspirasjonen for gjenreising og nyreising: New Deal som forbilde Økonomisk vekst som mål Sosialøkonomiske modeller og regionplaner som virkemiddel 5
Utbyggingsregimet (BL 1965) En styringsvillig stat (og parti) som satset på fysisk-økonomisk planlegging, planhierarki og regional samordning styrt fra oven: Planhierarki: Lands(dels)plan regionplan generalplan reguleringsplan Regionplanen som hierarkiets sentrum..en oversiktsplan for samordning av utnytting av grunn og for felles løsning av anlegg og innretninger til dekning av allmenne behov i 2 eller flere kommuner (BL 1965 18) 6
Utbyggingsregimet var fysisk planlegging og infrastruktur (areal, vann og kloakk) Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidd generalplaner som angir hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning av allmenne behov innenfor kommunens område (BL 20.2) Men det gjorde de ikke 7
Hierarkiets rise and fall (PL 1981) Planleggingen står i stampe, regionplanene møter sitt endelikt og fylkesplanen oppstår (1973) Arbeiderpartiet ønsker sterkere styring: plankrav og planhierarki, juridisk sanering, speilvending og båndlegging (St.meld. 27 (1971-72)) Derfor kom Planleggingsloven av 1981 Enmannsutredningen NOU 1977:1 med radikale ideer Lov om lokal og regional planlegging av 1981 Vedtatt (AP/Nordli) og opphevet (H/Willoch) 8
Pbl 1985: en Fugl Føniks Ny omgang med planlovutredning 1982-84: Etter 13 år med utredning oppstår Fugl Føniks av planlovens aske: pbl 1985 = bygningsdelen i BL 1965 + PL 1981 Planleggingslovens ideer overlever i stor grad Men loven innhentes raskt av nye ideologiske vinder: avregulering, privatisering, markedsstyring og New Public Management 9
Fra hierarki til New Public Management Og det gjelder kommunene også! Mer effektivitet, takk! 10
Regime 2 Plan m/marked og NPM Mål- og resultatorientert planlegging tydeligere sammenheng mellom plan og økonomi legge til rette for nyskapning og strategisk næringsplanlegging effektivisere kommunene gjennom mål- og resultatstyring, økonomistyring, omstilling slippe utbyggerne og markedet til! 11
Samordning, samordning, samordning Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. (Pbl 1985, 20-1). Pbl 1985 og Utviklingsprogrammet for kommuneplanleggingen (1985-1990) skapte den nye malen for kommuneplanen Boka Planlegging og handling (1990/1998) ble en felles mal for kommuneplanen 12
ROP: Mixed scanning på norsk (Kleven 1986) PLANSTRATEGI ØKONOMIPLAN 13
Pbl 1985 stadfestet fem grunnleggende storylines for norsk planlegging Planlegging er et verktøy for politisk styring Planlegging skal sørge for helhetlig samordning Planlegging er en løpende aktivitet Planlegging skal bygge på kunnskap Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse 14
Hva er GOD samfunnsplanlegging 2014 -> 2015 Fellestrekk? Alle gruppene har flere bud på hva som er GOD planlegging Flere punkter er kommet til om planleggingens verdigrunnlag Mer spesifiserte krav til GOD planlegging Noen av kravene er (delvis) motstridende? Ambisiøs OG tydelig? Robust OG fleksibel?
Noen nye krav Gruppe 1: Samspill mellom politikk og fag/adm. Dialog/prosess /kommunikasjon Gruppe2: De viktigste utfordringene samtidig ambisiøse og tydelige mål Gruppe 3: Tverrfaglighet Robust/fleksibel/kontekstuell Forankret i fortid, nåtid og framtid Gruppe 4: Habilitet, transparens, demokrati politisk forankring
Gro satte en ny dagsorden men beholdt også Kåres modernisering og NPM 17
Større ambisjoner, nye verdier, komplekse utfordringer Markedet tar over for kommunal utbygging og ambisjonene ble å ta tak i mange, store og komplekse utfordringer og mangemålssituasjoner Risikosamfunnet Klimaendringene Et utvidet bærekraftbegrep, folkehelse blir planoppgave Tidens tann tærer også på Pbl 1985 AP konkluderer nok en gang: NY LOV MÅ TIL! (Jagland, St.meld. 29, 1996-97) 18
Enda et planlovutvalg får et oppdrag (1998) Planleggingen må få flere storylines Planlegging for bærekraftig utvikling og ressursvern Bygde omgivelser for alle, dvs. universell utforming Barns rettigheter må styrkes Helse og sikkerhet (RoS) skal styrkes Større vekt på estetisk utforming av omgivelsene og de gamle storylines må styrkes Bedre politisk styring, styrket samordning, mer kunnskap, bedre deltakelse fra næringsliv og sivilsamfunn 19
Fra styring til samstyring Partnerskap planleggingens nye mantra? Plan 6/2002 20
Regime 3: Samordnet, bærekraftig samstyring (Pbl 2008)..fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner..bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om vern og bruk av ressurser..sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter..fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet (pbl 2008 1-1, utdrag) 21
Alt og alle skal med Pbl 2008 innebærer strategisk planlegging med vekt på bærekraft, økonomistyring og arealplanlegging som skal ivareta kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen. (pbl 11-1) 22
Planlegging norm og virkelighet Hvor hen Hvordan
Planleggingens logikk en gang til: Fra verdier og visjoner, gjennom kunnskap til samordnet handling, Planleggingen skal sette mål for fysisk, miljømessig, økonomisk, sosial og kulturell utvikling i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses, [ 3-1 a] dvs. Planene skal ha et klart, eksplisitt verdigrunnlag Være basert på fakta, kunnskap og etterprøvbare (vitenskapelige) metoder Formålet: å finne beste løsning i samsvar med definerte/ prioriterte politiske mål Løse konflikter, avveie interesser, fordele goder, ulemper, makt og innflytelse bare logikk og rasjonalitet?
Politikk (og fag) som logikk Forutsetninger: Problemer løses i klart atskilte faser Søking etter beste utfall Vi har kunnskap om årsak og virkning Kunnskap blir brukt Vedtak blir gjennomført som vedtatt
Planlegging og virkelighet II Planlegging har ikke alltid politisk interesse Planlegging kan brukes som symbol på god vilje Planlaging kan utsette vanskelige beslutninger Planlegging kan også komme i veie for handlekraft Planlegging som opprydding etter handling Planer som hinder for forhandlinger og kompromisser om løsninger på tvers
Ideal og virkelighet Samordning Samstyring?
Samstyringens utfordringer Markedet Politikeren Sivilsamfunnet Planen DER, har jeg jo sagt! 28
Planlegging og politikk ulike rasjonaliteter Planleggingsrasjonaliteten utfordrer politisk fornuft i synet på: Perspektivet på virkeligheten helhet versus deler Synet på mål versus midler Objektivitet versus partiskhet Det beste versus det mulige Iverksetting i en lydig black box
I politikken kan det være fornuftig Å vente med beslutninger til en er sikret oppslutning Å unngå konflikt i alle fall rasjonere med dem Å ta andre hensyn (forhold utenfor planen) Å søke kompromisser og selge hest Å sørge for å ha rom for manøvrering Altså: Rett og slett la det gå politikk i saken!
Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Idealet Helhetsperspektiv Heldekkende og komplekst bilde Innsikt og forståelse av sammenhenger og virkninger Virkeligheten: Bildet er fragmentert Enkelt og saksorintert Manglende innsikt, kunnskapsmangel og hull
Mål og virkemidler Målhierarki Idealet Klare, konsistente og stabile mål/ preferanser Først sette mål, så velge virkemidler Virkeligheten: Mål og virkemidler er sammenvevd Mål er uklare, ustabile og ofte i innbyrdes konflikt Valg av virkemidler (løsning) er like viktige som målene
Hvordan finnes løsningene? Idealet Gjennom nøytrale/ objektive analyser av foreliggende (mange) alternativer Virkeligheten: Partisk (subjektiv) analyse, til støtte for løsninger som ivaretar egne interesser Analyse av fakta og alternativer er del av argumentasjon og maktforhold
Beslutningssituasjon Idealet Beslutning som en konsekvens av oppsatte mål og alternativenes konsekvenser Å finne beste løsning er teknikk Virkeligheten: Partisk (subjektiv) analyse, til støtte for løsninger som ivaretar egne interesser Analysen av fakta og alternativer er del av argumentasjon og maktforhold
Kriterier (verdier) for valg av løsning Idealet Optimalitet, dvs beste løsning innenfor tilgjengelige ressurser Fordeler avveies systematisk mot ulemper (i forhold til oppsatte mål) Virkeligheten: Legitimitet, dvs. løsning som er politisk akseptabel, forsvarbar og gjennom-førbar Beste løsning = det alternativ som kan få oppslutning Minst mulig konflikt, dvs. endringer gjennom kompromisser, forlik og pakkeløsninger
Det optimale versus det legitime Det optimale kan beregnes, men er det verdifritt? Legitimitet dreier seg om skillet mellom akseptable (verdimessig forsvarbare) og ikkeakseptable utfall og beslutningsprosedyrer Legitimitet er ikke en målbar størrelse, men en funksjon av politisk skjønn (beslutningen) og utfallet av sluttresultatet (iverksettingen)
Iverksetting av beslutninger Idealet Iverksetting er atskilt fra beslutning Iverksetting er en oppgave for eksperter Iverksetting er nøytral (upolitisk) og lojal oppfølging av politiske vedtak Virkeligheten: Iverksetting skjer i forvaltninger med egeninteresser Ulike fag og profesjoner har ulike oppfatninger om hva som er riktig fortolkning av politiske vedtak og mål
Planlegging en felles arena for leg og lærd Planlegging bør først og fremst (?) og grunnlag for å fatte legitime løsninger, ikke nødvendigvis de optimale Planlegging er et møte mellom leg og lærd mellom politiske og faglige verdier og kompetanser Da er det problematisk å dele skille arenaen mellom de to
Skisse til en dialogmodell Politikk: Verdier Ideologier Interesser Oppslutning Legitimitet Foreberedelse av beslutning Vedtak om handling Fag: Kunnskap Plankompetanse Troverdighet Brukbarhet Problem og kontekst
Et alternativ til Banfield Mål og verdier Lokalkunnskap Problemforståelse Virkelighetsoppfatning Vedtak om viktige tiltak Plan for gjenomføring Viten og løsninger Beslutningsgrunnlag: Fag + politikk Vedtak: Politikk Iverksetting: Fag?
Epilog: Sirkelens ende? Når alt og alle skal med, har vi historisk flyttet fokus fra arealstyring til atferdsstyring? Ambisjonen er at planleggingen (også) skal være et virkemiddel for å endre økonomisk, sosial og kulturell atferd. Sivilsamfunnet skal være en sentral aktør: Bærekraftutfordringer miljø, forbruk, livsstil Klima mobilitet, energibruk, konsum Kulturarv og -vern vårt felles ansvar Folkehelse din helse er vår felles helse 41
Sirkelens ende (2) Governing at a distance Fra samordning fra oven til samordning gjennom frivillighet og deltakelse Fra statlige pålegg til oppfordringer og forventninger Fra offentlige løsninger til partnerskap Kan atferd styres på avstand? Er medvirkning og samstyring svaret på alle styringsutfordringer? Er planleggingssystemet det beste styringsmidlet hvis målet er å endre folks atferd? Når alle skal med, hva skjer med det representative demokratiet fra folkevalgt (sleeping) partner? Les mer: http://kommunetorget.no/aktuelt/fra-areal-styring-tiladferdsstyring--kommunal-planlegging-ved--sirkelens-ende/.
Og det var det! Lykke til! 43