Bruk av planlova for offensiv bustadplanlegging

Transkript

1 Bruk av planlova for offensiv bustadplanlegging Rolf Barlindhaug, NIBR Plankonferansen Hordaland Bergen, 17. oktober 2017

2

3

4 Problemstillinger i prosjektene Framskaffe mer kunnskap om kommunale virkemidler i utbyggingspolitikken Tydeliggjøre kommunenes handlingsrom Få fram storbyenes erfaringer med bruk av virkemidler i utbyggingspolitikken Breddekartlegging av vekstkommuners utbyggingspolitikk Som reguleringsmyndighet Som pådriver Som aktør i tomtemarkedet (grunneierrollen) Helhetlig boligplanlegging hva er det?

5 Kommunene har ulike mål i utbyggingspolitikken Tilrettelegge for at det bygges nok boliger (av private aktører) et velfungerende boligmarked Ytterligere mål om en få til en balansert befolkningsutvikling i byens delområder Ha en helhetlig boligpolitikk ved å inkludere boliger for vanskeligstilte som en del av utbyggingspolitikken Jo flere mål, jo flere virkemidler må en ha Er planloven tilstrekkelig for å oppnå alle disse målene? Fins det andre virkemidler?

6 Virkemidler i utbyggingspolitikken Bruk av reguleringsmyndighet (PBL) Kommune-/område-/detaljreguleringsplaner Rekkefølgebestemmelser Utbyggingsavtaler Forkjøpsrett av boliger til markedspris Kommunale normer (parkering, uteareal, solforhold, størrelsessammensetning) Kommunen som grunneier Bruk av statlige låne- og støtteordninger Kommunale bidrag/subsidier Kommunal organisering for gjennomføring av reguleringsmyndighet og tomtepolitikk

7 Kommunalt handlingsrom (fra storbyprosjektet) Handlingsrommet har blitt mindre over tid: Endringer i Plan- og bygningsloven (2006 og 2008) Endring i konsesjonsloven i 2004 Kommunene utvider handlingsrommet gjennom å bruke grunneierrollen Selge videre med betingelser Selger små arealer for å bedre konkurransen i bransjen Får til gjennomføringsavtaler Få statlige ordninger. Storbykommuner: Ser store behov for investeringer i infrastruktur Vil ha bedre betingelser for privat utleie

8 Utfordringer for (større) kommuner Fra feltutbygging til byomforming og fortetting innenfor byggesonen knutepunktfortetting Kommunene må tilpasse seg overordnende planer og retningslinjer Tomtene er i bruk Det er mange grunneiere i områdene Krever omfattende investeringer, også av regionale og statlige myndigheter Initiativet til prosjektene kommer ofte fra grunneiere/utbyggere Samarbeid med nabokommuner/fylker? Stavanger og nabokommuner har felles boligstrategi Oslo og Akershus ble pålagt et plansamarbeid og har vedtatt en regional plan Sjelden samarbeid med nabokommuner regionale planer bedre?

9 Befolkningsvekst og boligbygging

10 Lav tilbudsrespons kommunenes rolle Finanskrisen i 2008 reduserte boligbyggingen Kostnadsøkning som følge av omfattende bygging innenfor byenes byggesone Kompliserte og langvarige beslutningsprosesser Økte standardkrav (TEK 10) Økte utbyggerbidrag til kommunal infrastruktur Liten kapasitet og lav produktivitet i byggebransjen Rekkefølgebestemmelser som må oppfylles Store prosjekter splittes i flere byggetrinn Tilgang og pris på tomter

11 I 2014: Type utbygging neste 7 år < Alle Bygget på annen måte Bygget som individuell fortetting Bygget som transformasjon Bygget som feltutbygging 1000 innbyggere

12 Kommunen som Planmyndighet Kommuneplanens arealdel (KPA) Områderegulering Må gjøres av kommunen/juridisk bindende Praksis varierer mellom kommunene Detaljregulering Ofte privat innsendte forslag Tomteselskapene regulerer selv Rekkefølgebestemmelser i planene Utbyggingsavtaler, dels for å oppfylle rekkefølgebestemmelser

13 Utbyggingsavtaler 9 av 10 kommuner bruker utbyggingsavtaler Det er som regel bidrag til kommunal teknisk infrastruktur som er gjenstand for avtale Uenighet om hva som er områdeinternt/eksternt Vanskelig i områder med flere grunneiere hvor mye skal den enkelte betale Ofte bygger private ut anleggene som kommunen så overtar. MVA-problematikk Kommunal forkjøpsrett til boliger i nye prosjekter Anleggsbidragsmodell som en del av utbyggingsavtale Kommunen står som byggherre

14 Hvordan brukes utbyggingsavtaler i kommunen? Prosentandel Brukes for å avtale konkret kostnadsfordeling mellom kommune og utbygger(e) for å oppfylle et rekkefølgekrav Alle kommuner 89 % Brukes for å gi større forutsigbarhet om utbyggers bidrag 70 % Brukes for å gi utbygger større forutsigbarhet om kommunens bidrag i forhold til å realisere et utbyggingsprosjekt 64 % Brukes for å avtale tidsperspektivet i en utbygging 56 % Brukes for å oppnå kvaliteter i prosjektene som ikke kan avtales på andre måter enn uten utbyggingsavtaler Brukes for å avtale utbyggerbidrag på andre områder enn det som er regulert gjennom rekkefølgekravet Brukes for å avtale fordeling av ulike disposisjonsformer i utbyggingsprosjektet 49 % 41 % 3 %

15 Hvorfor bruke rekkefølgebestemmelser? Alle kommuner For å sikre at utbyggere bidrar til finansiering av teknisk infrastruktur For å sikre at også øvrige infrastrukturer (skole, barnehage mv.) kommer på plass 93 % 36 % For å styre hvor i kommunen nybygging skal komme 32 % For å ha et utgangspunkt for forhandlinger med grunneiere/utbyggere 26 % Andre begrunnelser 20 %

16 Kommunal tomtepolitikk/ grunneierrollen Salg av kommunalt eid areal for å Sikre jevn og høy boligproduksjon Legge inn ekstra kvaliteter/disposisjonsform Stykke opp areal for å få små aktører inn Påvirke eie/leie struktur Affordable housing (under markedspris/leie) Noen kommuner eier lite og ønsker ikke å kjøpe Vil ikke konkurrere med private - prisdrivende For stor risiko ved markedssvingninger Noen eier lite, ønsker å kjøpe, men.. Må konkurrere med private på pris, ingen forkjøpsrett Opsjonsavtaler med private på aktuelle tomter Ønsker ikke å ekspropriere

17 Prosentandel boliger på tomter solgt av kommunen Antall innbyggere i 1000 < Alle Siste 7 års boligproduksjon Neste 7 års boligproduksjon

18 Situasjoner som ofte oppstår for kommuner som vil kjøpe areal Grunneier vil ha høyere pris enn det kommunen vil betale (70 %) Private utbyggere betaler mer enn kommunen (43 %) Arealene er disponert av private utbyggere gjennom opsjonsavtaler (30 %) Grunneiere vil ikke selge til kommunen (23 %)

19 Hva utsetter prosjekter? Rekkefølgekrav som må oppfylles av andre enn utbygger (kommune, fylke, stat) Manglende samordning med regionale og statlige myndigheter (vei, kollektivløsninger) Kommunene vil ha optimal utnyttelse av kommunal infrastruktur vil styre utbyggingsrekkefølgen Utbyggerne ønsker å spre byggingen for at markedet skal kunne avta de nye boligene

20 Årsaker til at konkrete prosjekter er utsatt kommuneundersøkelsen Alle kommuner Manglende gjennomføringsevne hos utbygger (planlegging, finansiering osv.) 77 % Naboprotester og annen lokal motstand 48 % Avklaring om veikapasitet 46 % Manglende enighet med berørte grunneiere om prosjektet 45 % Manglende enighet mellom grunneiere om fordeling av kostnader og inntekter 33 % Avklaring om støybestemmelser 27 % Avklaring om skolekapasitet 25 %

21 Områder med mange grunneiere. Grunneierstrategier: Være først ute og få tillatelse til høy utnyttig av sin tomt Vente til området er delvis utviklet og selge sitt areal til utbygger for en høy pris Inngå samarbeid ved å legge alle arealer inn i et utbyggingsselskap Løsere samarbeid: sameiemodell - bygge ut felles infrastruktur, men selv stå for utvikling av egen tomt Løsningene varierer noe etter som opprinnelig initiativ kommer fra kommunen eller private

22 Mange grunneiere i prosjektene - Hva kan kommunene gjøre? La det planfaglige være førende og la grunneiere ordne opp seg i mellom Lage planprogram for området Bidra til beregning og fordeling av kostnader til infrastruktur mellom grunneiere Stå for investeringer og kreve anleggsbidrag Oppmuntre grunneiere til å samarbeide om planlegging Opprette felles utbyggingsselskap Kjøpe seg inn i området/områdeselskap

23 Bruker kommunen noen insitamenter for å få i gang utbygging? 45 % tar en stor andel av grunnlagsinvesteringene i området Detaljregulering: 45 % hjelper grunneiere i gang med samarbeid om detaljregulering 20 % tar ansvar for å lage felles detaljregulering 30 % beregner og fordeler kostnader til infrastruktur 20 % investerer i offentlige bygg for å øke attraktiviteten

24 Boligutredninger Alt 1 Andre utredninger Boligpolitisk plan Kommuneplanens arealdel Handlings/ gjennomføringsplan Tid Alt 2 Boligutredninger Kommuneplanens arealdel Boligpolitisk plan Investeringsbudsjett Andre utredninger

25 Hva gjør kommunene? Dokumentanalyse i 9 kommuner Bærekraft- og folkehelse-dimensjonen synes å ha blitt godt ivaretatt i kommuneplanene Signaler og krav i nasjonale styringsdokumenter synes å ha fått gjennomslag som sentrale målsettinger i de lokale planene Blandet befolkningssammensetning: Planmyndigheten brukes for å styre sammensetningen av hva som bygges

26 Boligsosiale hensyn Boligsosiale hensyn blir først og fremst ivaretatt gjennom å tilby tilstrekkelig mange (nye) kommunalt disponerte boliger Behovet framstår som et resultat av en kartlegging (lite dokumentert) Kommunene bygger selv, kjøper i forbindelse med utbyggingsavtaler, leier langsiktig av private (ofte etter konkurranse) Sandnesmodellen vurderes brukt også av andre kommuner

27 Andre forhold Viktig å legge til rette for «nok» boliger I forhold til ønsket befolkningsvekst (presskommuner) I forhold til forventet befolkningsvekst Perifere kommuner (realisme SSBs prognoser) Noen sentrale kommuner vil ha kjøpers marked (Kristiansand) Svakt kunnskapsgrunnlag i forhold til preferanser og etterspørsel Enkle antakelser om flyttevillighet blant eldre Ønske om at eldre skal bo lengst mulig hjemme (men hjemme bør være en sentral blokkleilighet?)

28 UK: Betinget regulering for å skaffe boliger til økonomisk vanskeligstilte Kommunene kan kreve en andel rimelige boliger i nye boligprosjekter (drar nytte av verdistigning på areal) Betingelsene i reguleringsplanen: En andel av boligene skal selges/leies ut til below market price Det forhandles om hvordan andelen best kan brukes: Eie-leie fordeling Tildelingskrav-målgruppe-innretningen på boligene Det forhandles om bidragets størrelse Statlig produksjonstilskudd kan gis i tillegg Tilskudd/subsidier kan gis til løpende boutgifter Det forhandles om organiseringen

29 Utfordringer med UK-modellen Bare noen få nås, i en målgruppe som er noe bedre stilt enn de som får tildelt en kommunal utleiebolig Utbyggere får et nytt kostnadselement (men noe kan skyves over på grunneier ved tomtekjøp). Kan redusere total nybygging Kompliserte og langvarige forhandlinger som trekker ut planprosessen Krever god kommunal kompetanse i eiendomsøkonomi i forhandlinger og krever forvaltningsressurser Priser og leier må reguleres ved framtidige omsettinger

30 Avslutning Vær tydelig på kommunens egne målsettinger på det boligsosiale området Spesielt om kommunen skal ha/har boligsosiale mål knyttet til nybygging Vær sikker på at det er egnede virkemidler knyttet til egne boligsosiale mål Eventuelle målkonflikter må avklares Vær klar over kommunens handlingsrom i utbyggingspolitikken Begrensninger i Norge i forhold til andre land Kan/vil kommunen bruke grunneierrollen stille krav ved salg? Da er det flere muligheter og modeller

31 Relevante NIBR-prosjekter Utbyggerstyrt byutvikling (NIBR 2009:20) Boligbyggingens prisrespons. For mange hensyn eller for lite tilrettelegging? (NIBR 2011:31) Boligbygging med sosial profil. Muligheter og begrensninger i den kommunale utbyggingspolitikken (NIBR notat 2012:114) Fremtidige boligbehov (NIBR 2013:25) Boligpolitisk analyse Jæren. (Rapp. IRIS /168) Boligbygging i storbyene virkemidler og handlingsrom (NIBR 2014:8) Kommunenes tilrettelegging for boligbygging (NIBR 2014:13) Helhetlig boligplanlegging. Hvilke elementer inngår? (NIBR 2015:21)