Hvordan kan kommunene utnytte planlovgivningen for ta boligsosiale hensyn i planleggingen?

Transkript

1 Hvordan kan kommunene utnytte planlovgivningen for ta boligsosiale hensyn i planleggingen? Plankonferansen 2017 Nordland i omstilling Fylkeskommunen i Nordland Scandic Havet i BODØ nov 2017 Berit Irene Nordahl Forskningssjef Berit-irene.nordahl@NIBR.HIOA.NO

2 2 1. Lokalisering av kommunalt disponerte boliger 2. Tilvisningsavtaler inn i strategien for fortetting? 3. Innflytelse over boligenes profil gjennom eierskap 4. Bruk av kommunens planlegging etter plan og bygningsloven Mulighetsrommet Plansystemet og planprosessen Hvordan komme i posisjon?

3 Innledning: HANDLINGSROM INSTITUSJONALISERE NY PRAKSIS

4 4 Bærekraftige byer og sterke distrikt med bredde i boligtilbudet i byene og tettstedene Hvordan få boligpolitikken integrert i bærekratspolitikken?..fordi: Sosial bærekraft betyr inkluderende lokalsamfunn hvordan få boligpolitikken integrert i bærekratspolitikken Så sier Alice: Jeg er så usikker på hvilken vei jeg skal gå? Hvor skal du hen da, spurte mannen. Det vet jeg ikke helt, svarte Alice. Men da spiller det jo ingen rolle hvilken vei du tar sa mannen 5 dilemma kommunene (bør) stå ovenfor Skal vi koble boligsosiale hensyn på nybygging og sentrumsutvikling? Når vi fortetter - bør noen av de nye boligene inngå i kommunenes eierskap? Når vi fortetter - bør kommunen «gå for» tilvisningsavtaler? Skal kommunen eksplisitt bestille kombinasjoner av boliger gjennom å sikre seg eierskap til noen av tomtene? Skal vi bruke planregelverket for å komme i posisjon? Politikk tilpasset karakteren på lokale boligsosiale utfordringer.

5 5 1 - Skal noen av de nye boligene inngå i kommunenes eierskap? Kjøp av boliger på det ordinære markedet kjøp av nye boliger i sentrale prosjekter: i. Kommunen inngår i budrunder på det ordinære markedet (kjøp og/eller leie) ii. iii. Hvis kommunen ser det som tjenlig å kjøpe i de nye prosjektene krever det en bevisst politikk Gjennomføres som oftest uavhengig av kommunes areal-planlegging. Men en lokalsamfunnsanalyse bør ligge til grunn! Gode grunner til å vurdere dette: Kommunen har generelt kraftig incitament til å kjøpe der prisene er lavest: Dette gir mest bolig for pengene. Dette forsterkes ved at også husholdet vil søke mest bolig for pengene Dermed bidrar konsumrettede virkemidler alene til hoping i tillegg tar det rimelige boliger bort fra marginale selvhjulpne hushold

6 6 2 Skal vi gå for tilvisningsavtaler i de nye prosjektene? Koble boligsosiale hensyn på nybyggingen: 1 Spre den kommunale boligmassen Integrere vanskeligstilte i nye boligprosjekter gjennom ordninger for å bygge flere utleieboliger og reservere deler av disse til kommunen. Også her bør en lokalsamfunnsanalyse ligge til grunn! PP-avtale med utbyggere om kommunal tilvisningsrett: i. Utbygger får grunnlån og tilskudd og sikkerhet for inntekter ved at kommunen inngår avtale om å tilvise boligsøkere til en andel av boligene. ii. iii. iv. I en del tilfeller kobles dette med kommersiell utleie og i så fall bidrar modellen til å øke hele utleie-tilbudet. Mao: kommunen kobler det å løse utfordringer for hushold de har ansvar for, til det å påvirke omfanget av leiemarkedet. Ordningen kan gjennomføres uavhengig av kommunes arealplanlegging, men det være fordelaktig å koble det på

7 7 3 Skal kommunen sikre seg «full kontroll» gjennom å eie tomten -og selge på vilkår som påvirker hvem det bygges for Salg av kommunale tomter hvor kommunen kan diktere vilkår: Utbygger konkurrerer på pris til sluttbruker Utbygger konkurrerer på konsept innen en fastsatt pris Et alternativ er partnerskap med utbyggere gjennom kommunal eiendom (tomt eller bygg) og får innflytelse på målgruppe og utforming. Et liknende alternativ er Joint Venture med utbyggere kommunen kan kjøpe seg inn med en andel på kommersielle vilkår - og øve innflytelse over resultatet. Kommune og utbygger deler risiko!

8 Verktøy 1: Kjøpe enkeltboliger etter en lokalsamfunnsstrategi Kan være dyre enkeltkjøp. Trenger gode argumenter finnes de boligplanen? Verktøy 2: Inngå avtale med utbyggere i sentrumsområdene om bruk av tilvisningsrett Kan være vanskelig å komme i posisjon i sentrale områder. Verktøy 3: Sørge for påvirkning av hvem det bygges for gjennom eierskap eie hele tomten og selge på betingelser inngå et partnerskap: kommune & en utbygger bli medeier i mindre andel: skyte inn kapital mot å få en andel boliger tilbake Alle verktøyene krever politisk vilje Aktiv bruk av eierskap gir større innflytelse, men krever økonomisk handlingsrom og god eiendomskompetanse Mer systematisk bruk dersom det er forankret i planene.

9 9 4 Handlingsrom dersom ambisjonene kobles til arealplanen: Arealplan regulering - avtaleverk Virkemidlene i den boligsosiale politikken: Spre den kommunale boligmassen gjennom kjøp og salg Bruk av tilvisningsavtaler i sentrale deler av kommunen. Bruk av kommunalt (med) eierskap for å sikre at en andel av boligene også kan skaffes av hushold med lave inntekter i. Plan og bygningslovens 17 gir hjemmel til kommunal forkjøpsrett i nye boligprosjekter. ii. iii. Loven krever at utbygger blir kompensert til markedspris. Bruken av denne paragrafen må hjemles i bestemmelser i reguleringsplanen og må (før det) varsles i kommuneplanen iv. Kommuneplanens arealdel og den konkrete reguleringsplanen representer dermed viktige arenaer når dette skal realiseres.

10 10 Mulighetene i koblingen til arealplanleggingen Plan- og bygningslovens kapittel 4 10: Kommunal planstrategi 11: Kommuneplan 12: Reguleringsplan 13: Midlertidig forbud mot tiltak Særlige hensyn som motvirkning av segregering eller tiltak for lavinntektshushold i den ordinære nybyggingen varsles i planstrategi og kommuneplan Boligsosial handlingsplan utdyper hvilke virkemidler som skal brukes 10: Kommunal planstrategi: Skal drøfte kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutviklingen 11: Kommuneplan: Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel. Det kan utarbeides kommunedelplan for bestemte områder, tema eller virksomhetsområder. Arealplanen skal viser sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk Det skal utarbeides et planprogram for kommuneplanen, som fastsettes av kommunestyret.

11 11 Mulighetene i koblingen til arealplanlegging forts. Plan- og bygningslovens kapittel 4 10: Kommunal planstrategi 11: Kommuneplan 12: Reguleringsplan 13: Midlertidig forbud mot tiltak Brukes for å varsle rekkefølge. Det kan varsles at kommunen vil bruke utbyggingsavtale for å detaljere vilkår for bygging. Her kan kommunen varsle at de ønsker å inkludere boligsosiale hensyn og at de vil bruke utbyggingsavtale for å få dette til. 12: Reguleringsplan: Områderegulering utarbeides av kommunen. Detaljregulering - utarbeides (nesten alltid) av private. Private forslag må følge opp hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel og foreliggende områdeplaner ( ) ( 12.5) Arealformål: bebyggelse, samferdsel, grøntstruktur, forsvaret, landbruk/natur/friluft/reindrift, sjø & vassdrag. ( 12.7) Reguleringsbestemmelser Punkt 2: Kommunen kan gi bestemmelse om vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn til forhold utenfor planområdet.

12 12 Mulighetene i koblingen til arealplanlegging forts. Plan- og bygningslovens kapittel Utbyggingsavtaler: en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan 17: 2: Grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret som angi i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging og som synliggjør kommunens forventninger til den. Eksempel: antall boliger, største og minste bolig, bygningenes utforming mm. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha forkjøpsrett til en andel av boligene til markedspris. Kommunen kan forhandle om kjøpsbetingelser. Utgangspunktet er markedspris Avtalene kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planen og forpliktelser i forbindelse med dette. (Forholdsmessighet, relevans, forutsigbarhet og forbud mot sosial infrastruktur)

13 13 Skal mulighetsrommet brukes må kommunen forhandle med utbyggere i konkrete prosjekter Sakens kjerne: Inngå avtale om at en andel boliger i et nytt byggeprosjekt skal disponeres av kommunen eller den kommunen har pekt ut. Tilby disse boligene til velvalgte hushold, på velvalgte, spesifikke betingelser og kompensere utbygger. Å hjemle at kommunen vil ta boligsosiale hensyn i området og vise til hvilke redskap de vil gjøre bruk av hjelper dem i posisjon.

14 Hvordan komme i inngripen med arealplanleggingen

15 Arealplanlegging er stadig mer dialogbasert og kommunens rolle stadig mer tilretteleggende

16 Endringene i plansystemet i Norge: Arbeidsdeling marked og myndighet på 1970 og 1980 tallet (Plan) myndighetene Markedet

17 Endringene i plansystemet i Norge: på 2000 manifesterte det seg en ny arbeidsdeling (Plan) myndighetene Markedet

18 10 år med sterkt fokus på offentlig effektivitet (Plan) myndighetene Markedet Byråkratiske forbedringer Mer forutsigbar planavklaring Tydeligere retningslinjer - likebehandling relasjonen utbygger planmyndighet i fokus bedre intern koordinering i kommunene Forutsigbare sektormyndigheter

19 Gryende forståelse av markedets problemer (Plan) myndighet Markedet Markedet løserikke alt Ledige tomter i sentrum er ofte mangelvare Sentrumstomter brukes på måter som ikke styrker sentrum Store løft i små markeder Kommunal tilrettelegging er ofte til svært god hjelp:

20

21 Initiativene kommer som oftest nedenfra Hva møter forslagsstiller? Hva burde forslagsstiller forvente?

22 Kommunens boligsosiale strategier må inn samfunnsdelen Dersom nybyggingen ønskes brukt må dette inn i arealplanen

23 Planstatus i fylket Boligplaner Program Samfunns-plan Program Arealplan Hvordan tar boligsosiale planer hensyn til utviklingen I kommunens ulike lokalsamfunn? Hvordan meldes boligbehov inn i planprogrammet? Koblingen mellom behov, lokalisering og budsjett Hvordan kobles boligsosiale hensyn og planer for arealutviklingen i ulike lokalsamfunn? Varsles bruk av utbyggingsavtaler? Gjennomgang av utviklingen I lokalsamfunnene i planen. Differensiert om bruk av utbyggingsavtaler (hva kommunen vil oppnå I ulike lokalsamfunn gjennom avtaleverket)

24 Kommunal tilrettelegging i nybygging i sentrale områder Planprosess og mulighetsrom: Tilrettelegge for dialog mellom grunneiere se muligheter ved felles utviklingsprosjekt Ekspropriasjon for boligformål for å løse opp floker med eierskap Utbyggingsøkonomien: Hjelpe med å dele risiko ved forhåndssalg tar kjøper noe av utbyggers risiko Redusere garantikrav Redusere bidrag til infrastruktur

25 Hvordan komme i posisjon i konkrete prosjekter?

26 26 Forhandlinger med utbygger Separate interesser kommune Felles interesser Konfliktinteresser Separate interesser utbygger Skap en allianse: fra distributive forhandlinger til integrative Poenget er ikke å finne kompromisser men løsninger som gir noe til både utbygger og kommunen(s boligpolitikk) Kommunens prioritet Dimensjon A Dimensjon B Dimensjon C Utbyggers prioritet Interesseanalyse tydelighet i ønsker, tydelighet i virkemidler Finn felles interessene Forstå motparten Gå skrittvis fram Tenk lange og gode relasjoner

27 27 Forhandlinger med utbygger Vinn-vinn// pluss-forhandlinger Separate interesser kommune Felles interesser Konfliktinteresser Separate interesser utbygger Sett fra utbyggers ståsted betyr salg redusert risiko ved at antall forhåndsolgte enheter forut for igangsetting blir redusert. Kommunens prioritet Dimensjon A Dimensjon B Dimensjon C Utbyggers prioritet Interesseanalyse tydelighet i ønsker, tydelighet i virkemidler Forhandlinger kan sikre at målgruppen tilpasses prosjektets profil utbygger sikres innflytelse.

28 28 Forhandlinger med utbygger forts: Markedspris er ikke entydig: Gjennomsnittlig kvadratmeterpris varierer Leilighetens størrelse Beliggenhet i bygget Størrelsen på bygget Hvor i byen her må detaljkunnskapen inn Når i byggeprosjektet rabatt for tidlige kjøpere(?)

29 29 Oppsummert mulighetene i koblingen til arealplanleggingen Bruke bestemmelser i reguleringsplanen om boligtyper, størrelse, romfordeling og utforming av uteområder Bruke rekkefølgebestemmelser til å stille vilkår om inngåelse av utbyggingsavtale Forhandle seg fram til variert eierstruktur i nye boligprosjekter. Forhandle seg fram til hva som er markedspris på enheter kommunen vil kjøpe Varsle ( 10 & 11), hjemle ( 12-7), forhandle ( 17-2). Kommunen kan kjøpe til markedspris det antall de ønsker, men eierseksjonsloven ( 22) & borettsloven ( 4.2) begrenser vanligvis til 10 % borettslagsloven ( 4-3) åpner for ytterligere 20 % på særskilte vilkår Kommunen kan forhandle på markedspris versus løsninger og omfang. Kommunen har mulighet til ekspropriasjon til boligformål.

30 30 Inkluderende sentrumsutvikling med boligpolitikk som virkemiddel Kommunen trenger en «pool» Bosettingsmodell av modeller skreddersydd for ulike typer hushold. Målgruppe Finansiering Kjøp av enkeltboliger i nye prosjekter: hvor, hvorfor til hvilken pris Kjøp av enkletboliger PBL & regulating og avtaleverk Bruke kommuneplanens arealdel for å sette boligdekning for vanskeligstilte på dagsordenen. Bruke kommunens egne tomter og partnerskap med utbyggere Kjøp av grunn Bruke plansystemet og regulerings- instituttet til å nå boligsosiale målsettinger.

31 Nye tanker? Husk at Norge har få virkemidler! Norge kan ikke bestemme disposisjonsform gjennom reguleringsbestemmelser det kan danskene Norge har ingen særstilling når det gjelder kjøp av tomter selv ikke der de skal utvikle og investerer i oppgradering. Det har Nederlenderne Norge kan ikke kreve at utbygger skal tilby noen av boligene i et nytt prosjekt til under markedspris I England, Skottland, Irland og Australia har dette vært politikk I 20 år. Etc etc etc

32 32 Oppsummert: Ambisjonsnivåer i arbeidet med boligframskaffelse 1. Bedre spredning av den kommunale boligmassen mer bruk av sentrumsområder? 2. Nybygg med tilvisningsrett avtaler med utbyggere være nøye med hvor! 3. Salg (og kjøp) av kommunale tomter i kombinasjon med ulike modeller for målgrupper og disposisjonsformer: full kontroll som kan brukes mer målrettet i forhold til boligsosiale utfordringer og god lokalsamfunnsutvikling. 4. Kommunal forkjøpsrett i nye prosjekter: Pris og konsep tilpasset typer av vanskeligstilte 5. Muligheter som ligger i planloven og reguleringsinstituttet, kjøp til «markedspris» Husk - 10 % regelen i nye prosjekter ved kommunalt eierskap. Hva med leie-til eie i slike prosjekter? Varsle politikken i kommuneplanen Forhandle med utbyggere: se etter felles interesser Nødvendigheten av å ha modeller på plass når rett til forkjøp skal brukes Målgruppe Disposisjonsform Finansiering

33 33 Fra enkeltprosjekter til kontinuerlig politikk: Handlingsrommet der det boligsosiale kobles mot nybyggingen, for sentrumsområdene som inkluderende, sosiale fellesskap. Kommunene må vite hvor de vil og være godt forberedt Myndighetene må huske at kommunenes behov er forskjellige