Erfaringer med praktisk bruk av lovbestemmelsene om utbyggingsavtaler resultater fra evaluering

Transkript

1 Erfaringer med praktisk bruk av lovbestemmelsene om utbyggingsavtaler resultater fra evaluering Ingeniørenes hus 2-3 mars 2010 Erik Plathe Asplan Viak AS 1

2 Evaluering høsten 2009 Få oversikt over i hvilken utstrekning og hvordan utbyggingsavtaler benyttes i dag, og en vurdering av om lov, forskrift og veiledning fungerer etter intensjonene Dybdekunnskap om praksis fra konkrete plan- og avtalesituasjoner 18 kommuner og 25 utbyggere (inkludert avdelinger hos større utbyggere) Intervju og dokumentstudier av et utvalg avtaler og forutsigbarhetsvedtak etter 64 a Alt materiale er anonymisert 2

3 Kommunene i utvalget har inngått 169 utbyggingsavtaler Kode Kommunetype Antall i undersøkelsen 1 Primærnæringskommuner 2 2 Blandede landbruks- og industrikommuner 3 3 Industrikommuner - 4 Mindre sentrale, blandede tjenesteytings- og 2 industrikommuner 5 Sentrale, blandede tjenesteytings- og 2 industrikommuner 6 Mindre sentrale tjenesteytingskommuner 2 7 Sentrale tjenesteytingskommuner 7 Sum 18 3

4 Type arealutvikling avtalene er knyttet til 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Bolig By og tettsted Hytte og reiseliv 4

5 Kommunenes ansvarsplassering for forhandling av utbyggingsavtaler 50 % 45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % 5 Teknisk etat el tilsvarende Planavdeling Sentraladministrasjon Ekstern kompetanse som tillegg

6 Grunnlaget for kommunens forhandlingsposisjon 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Utbyggers egen interesse, annen grunn Kommunens planmyndighet og rekkefølgekrav Kommunal eiendom 6

7 Plantype og tilknytning til planprosess 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 7 Kommune(del)plan Reguleringsplan som en del av planprosessen Reguleringsplan fremforhandlet etter planen er vedtatt

8 Utbyggerne opplever generelt utbyggingsavtale som et nyttig verktøy for plangjennomføring 80 % - nyttig verktøy 20 % - pressmiddel for å dekke kostnader til infrastruktur 2/3 av utbyggerne har inngått utbyggingsavtaler de selv oppfatter som urimelig tyngende Hvorfor er utbyggingsavtale nyttig: Sikrer gjennomføring og binder også kommunen som part og skaper derved forutsigbarhet. Er et godt alternativ når kommunen ikke selv kan ta ansvaret for å bygge offentlig infrastruktur. Er et svært viktig virkemiddel i komplekse utviklingsområder med mange private og offentlige parter. Er blitt et bedre og ryddigere verktøy etter at lovbestemmelsene kom. 8

9 Hvorfor inngå avtaler som er urimelig tyngende? Hvorfor urimelig tyngende: Bidrag til tiltak som ikke oppfattes som nødvendige Ikke forholdsmessighet i forhold til kommunens andel og bidrag fra andre utbyggere Manglende forutsigbarhet økte krav underveis i avtaleprosessen Hvorfor er avtalen likevel inngått: Har ikke noe valg, forhandlingene er ikke reelle Prosjektet kan tåle dette slik det så ut på avtaletidspunktet Manglende fremdrift prosessen trekker ut i tid Kan ikke gå i konflikt med kommunen. Er avhengig av et godt framtidig samarbeid 9

10 Kommunene har en sterk forhandlingsposisjon I de fleste avtalesituasjonene setter kommunene forutsetninger utbyggerne ser seg nødt til å godta Kommunene har et stort ansvar for å sikre balanserte avtaler i tråd med lovbestemmelsene 10

11 Andre aktører enn kommune og utbygger/grunneier i avtalene 5 av 18 kommuner har inngått utbyggingsavtaler hvor Statens vegvesen også inngår. 2 av kommunene har inngått utbyggingsavtale med eget eiendomsselskap. En tredjedel av kommunene bruker andre avtaletyper parallelt med eller i stedet for utbyggingsavtaler. 64. Definisjon Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov, og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan. 11

12 Bruk av områdemodeller Modeller kommunene etablerer for finansiering av felles infrastruktur innenfor et område Plankrav for delområder og rekkefølgekrav Fellestiltak vei, grønnstruktur, parkering mv blir kostnadsberegnet Bidrag fra utbyggere etter en utregnet modell (feks m² tomteareal, antall boenheter mv) 9 av 18 kommuner har erfaring med eller områdemodeller under arbeid Vel 70% av utbyggerne har hatt utbygging i områder der kommunen har laget en områdemodell. Over 2/3 har positive erfaringer. 12

13 Vedtak om forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler ( 64 a i PBL 1985) I praksis alle kommunene svarer at begrunnelsen for bestemmelsen og utformingen av den er klar og lett å forstå 1-generasjonsvedtak» Vedtaket er fattet for hele kommunen som generelle vedtak» Varierende prosess fra ingen (viderefører gjeldende praksis) til innhenting av synspunkter og utlegging av forslag til vedtak til offentlig ettersyn.» Det er et gjennomgående trekk at det ikke kommer merknader. Utbyggere: Forutsigbarhetsvedtaket gir svært liten eller ingen relevant informasjon 13

14 Kommunenes oppfatning om forutsigbarhetsvedtaket har hatt en god funksjon Ja Nei Vet ikke Mht. forhandlingssituasjonen Mht. innholdet Mht. forutsigbarhet for utbyggere 14

15 Overordnede strategier for bruk av utbyggingsavtaler ut over 64 a vedtaket Bare noen få av kommunene har lagt overordnede føringer for bruk av utbyggingsavtaler utover vedtaket etter 64 a.» Utbyggingsprogram (2)» Kommuneplan (2) 2-generasjonsvedtak som forberedes i flere kommuner tendens til ønske om sterkere kobling til kommuneplanens arealdel og trolig høyere konkretiseringsgrad 15

16 Utbyggingsavtalens innhold 120 % 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % 16

17 Ingen avtaler med vilkår om sosial infrastruktur Forskrift om sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler Det kan ikke avtales at grunneier eller utbygger helt eller delvis skal bekoste infrastruktur som skoler, barnehager, sykehjem eller andre sosiale tjenester som det offentlige medhold av lov er forpliktet til å skaffe til veie eller som i Med bekostes menes også utgifter i forbindelse med forskuttering, lån eller andre kredittytelser. 17

18 Nødvendig og forholdsmessig viktige og vanskelige forhandlingstema Tredje ledd i 64 b åpner for at det kan avtales at grunneier/utbygger helt eller delvis skal bekoste tiltak som skal avhjelpe offentlige behov som skapes av utbyggingen, og som ikke følger av opparbeidelsesplikten. Tiltaket eller tiltakene må da være nødvendige for gjennomføring av planen. Bestemmelsen i 64 b tredje ledd forutsetter også at i tilegg til at tiltaket eller tiltakene må være nødvendige må det også foreligge en forholdsmessighet i det som avtales. Bidraget fra utbygger til tiltaket må stå i forholdsmessig sammenheng med utbyggingens størrelse og i hvilken grad denne helt eller delvis utløser behovet for tiltaket, og kommunens ytelser for øvrig. 18

19 Kommunens vurdering om tiltak er nødvendige for gjennomføring av planen 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Utbyggingen utløser behov etter kommunens vurdering Fremgår direkte av planen med rekkefølgekrav 19

20 Utbyggernes vurdering om tiltak er nødvendige Oppfattes som et viktig tema av utbyggerne I noen grad ulike oppfatninger mellom utbygger og kommunen om hva som er nødvendig offentlig infrastruktur i tilknytning til konkrete prosjekt Utbyggers vurdering av nødvendighet har også sammenheng med hvor stor forholdsmessig andel til tiltaket de blir avkrevd i forhandlingene 20

21 Forholdsmessighet kommunenes erfaringer Alle kommunene oppfatter dette som et krevende forhandlingstema Typiske tiltak er større vei-investeringer på riks- og fylkesveinettet, gang- og sykkelveier, grønnstruktur/parker mv. 40% mener det er uklart hvordan loven skal tolkes 60% mener det er gjennomføringssituasjonen og finansieringsutfordringene som er hovedutfordringen det mangler kort og godt offentlige bevilgninger 21

22 Forholdsmessighet utbyggers erfaringer 1/3 Forholdsmessighet er ikke tema i forhandlingene» Kommunen har ikke investeringsmidler» Utbygger må betale for i det hele tatt å kunne gjennomføre utbygging 1/3 Forholdsmessighet er tema, men balansen er ikke tilstede» Utbygger må ta hovedtyngden av kostnadene uansett 1/3 Lovbestemmelsene om forholdsmessighet har gjort det lettere å komme fram til mer balanserte avtaler 22

23 Forholdsmessighet - Metode Forhandlingsutspill fra kommunen Skjønnsmessige vurderinger basert på dialog Beregninger (områdemodeller) 23

24 Forholdsmessighet samlet vurdering Stor usikker både hos kommune og utbygger om hvor grensene går I en del avtalesituasjoner kan utbygger ta på seg større kostnader enn hva den forholdsmessige andelen skulle tilsi Utbygger vurderer at prosjektet på avtaletidspunktet tåler dette Føler seg tvunget for å holde framdrift/ i det hele tatt realisere prosjektet Den økonomiske risikoen for kommunen kan øke dersom for eksempel markedet endrer seg og det stilles spørsmål om utbyggingsavtalens lovlighet Behov for føringer (veiledning) for hvordan vurderingene kan gjøres i konkrete avtalesituasjoner Momenter Om forholdsmessighet i det hele tatt er vurdert Indikatorer Karakteristiske eksempler 24

25 Forskuttering I 7 av 18 kommuner er det inngått forskutteringsavtaler mellom kommunen og utbygger. 4 av kommunene i har utbygger forskuttert for kommunen I en tredjedel av kommunene har kommune eller utbygger forskuttert på vegne av Statens vegvesen. Flere kommuner har erfaring med forskuttering før lovreguleringen Eksempel på tekst fra forskutteringsavtale: Utbygger/grunneier forskutterer kostnadene til disse fortauene. Beløpet refunderes i sin helhet til grunneier/utbygger senest innen X. Det løper ikke rente på det forskutterte beløp. Utbygger/grunneier godkjenner forut for byggingen hva kostnadene vil utgjøre. 25

26 Prosessreglene 80 % av de spurte kommuner tar spørsmålet om utbyggingsavtale opp på oppstartsmøte for reguleringsplan. Når avtale og plan går parallelt er prosessreglene for utbyggingsavtale og tilhørende arealplan koplet sammen i vel halvparten av avtalesituasjonene. 20 % av kommunene følger ikke reglene med varsling og offentlig ettersyn av utbyggingsavtale. Samtlige kommuner svarer at det omtrent aldri kommer merknader i forbindelse med offentlig ettersyn av avtalene. De merknader som kommer gjelder stort sett innhold i plan og ikke selve avtalen. 20 % av kommunene svarer at det ikke er klarhet i hva berørte kan uttale seg om i forbindelse med offentlig ettersyn. 26

27 Konklusjoner Utbyggingsavtaler er et viktig og mye brukt verktøy for plangjennomføring Samlet sett ikke behov for endringer i lovbestemmelsene Noen viktige fokus og oppfølgingsområder:» Gjennomføringsspørsmål må reelt på dagsorden når kommuneplanens arealdel revideres et byggeområde i kommuneplan er nødvendigvis ikke byggemodent» Praktisering av forholdsmessighet» Prinsipper for god bruk av områdemdeller 27

28 Når er omformingsområder og nye utbyggingsområder i kommuneplanen byggemodne? Hva kreves av tyngre offentlig infrastruktur der det offentlige må bidra? Hva ligger i budsjettene? Er området byggemodent de nærmeste 8 årene? Vi vil styrke forutsigbarheten og sannsynligvis også gjennomføringsevnen om finansiering av tyngre offentlig infrastruktur i sterkere grad tas opp ved revisjon av kommuneplanens arealdel 28