Utviklingsprosjekt infrastruktur og finansiering

Transkript

1 Utviklingsprosjekt infrastruktur og finansiering Hvilke rettslige rammer finnes, og hvordan går en frem for å finne de beste løsninger i et virvar av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler? Advokat/Partner Tarjei Pedersen, tarjei.pedersen@kluge.no

2 Innledning: Spørsmål fra byggherrer: Kan kommunen kreve at vi skal bekoste all infrastruktur innenfor planområdet? Hva med tiltak utenfor planområdet, og tiltak som ikke er vedtatt i en arealplan? Kan kommunen kreve at det skal inngås en utbyggingsavtale for å behandle reguleringsplanforslaget, og eller søknad om byggetillatelse? Hva kan kommunen gjøre dersom vi motsetter oss å inngå en utbyggingsavtale? Hva kan kommunen kreve skal inntas i utbyggingsavtalen? Hva kan vi gjøre dersom kommunen krever en annen saksbehandling og et annet innhold enn det som følger av lovgivningen? Hva kan vi egentlig oppnå ved å inngå en utbyggingsavtale med kommunen? Hvilken status og betydning har VPOR? 2

3 Innledning: Spørsmål fra kommuner: Hvordan kan vi sikre oss at vei, vann og avløp og annen ønsket teknisk og sosial infrastruktur blir bygget, og med riktig standard? Hvilke rekkefølgekrav bør stilles i KP og RP? Hvor går grensen for hva vi kan ta med i en utbyggingsavtale? Hvilken risiko kan/bør vi eksponere oss for, og hvilken gjennomføringsmodell er best? Hva er fordelene med å inngå utbyggingsavtale med grunneierne i dette tilfelle? Hva kan vi gjøre dersom utbyggerne bruker lang tid, eller avstår fra å inngå en utbyggingsavtale? Hvilke krav til sikkerhet for gjennomføring kan/bør/må vi stille? Hvorfor reageres det på VPOR; «alle må være med» og «disse planene gir forutsigbarhet og avklaring»? 3

4 Innledning. Påstand: Større sannsynlighet for at det oppnås en merverdi dersom partene vurderer problemstillingene på denne måten og i denne rekkefølgen: 1. Hvilke offentlige interesser må hensyntas i og utenfor det aktuelle planområdet? A. Hva er «nødvendig for å ivareta relevante behov», og hva er «kjekt å ha»? 2. Dernest, hvordan kan partene organisere seg for å påse at transformasjon oppnås og kommunens krav til sikkerhet for gjennomføring ivaretas, samtidig som byggherrens økonomiske og kvalitative ønsker hensyntas? A. Hvordan kan det «regnes hjem»? B. Hvem skal bidra med hva? Sagt på en annen måte; Hva er det partene har å tilby hverandre? Hvordan kan partene samarbeide for å skape merverdier for hverandre? 4

5 Dagens agenda: :00: Kommunens strategi for aktiv bruk av utbyggingsavtaler som verktøy i byutviklingsprosesser. Avdelingsdirektør EBY, Oslo kommune Ove Ellingsen 10:15 11:00: Rammene for bruk av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler hvordan kan partene samarbeide best mulig? Tarjei Pedersen, Kluge Advokatfirma AS 11: : Gjennomføringsmodeller for utbygging av infrastruktur. Anne Sofie Bjørkholt, Advokatfirmaet BA HR DA 5

6 Oversikt enkelte sentrale problemstillinger: Krav til opparbeidelse av infrastruktur: Hva er partenes utgangspunkter? Utbyggers plikter etter pbl Det offentliges plikter Har kommunen anledning til å utvide utbyggers lovpålagte plikter? Arealplanlegging etter pbl Bruk av plankrav Utvidelse av planområdene krav til felles planlegging i KP: betyr? Bruk av rekkefølgekrav hva og hvem? Vedtak av andre planer (for eksempel VPOR) Hvem bestemmer når ting skal gjøres? Hvordan samarbeide best mulig? Planprosessene Administrasjon Høringsparter Politikk Bruk av utbyggingsavtaler Vilkår og innhold Standardavtaler Opprettelse av utbyggingsselskap? Hva kan de respektive tilby hverandre? 6

7 Kort om arealplanlegging etter pbl og annet lovverk Plan og bygningsloven Statlige planer og planretningslinjer Regional planstrategi og plan Kommunal planstrategi og kommuneplaner Reguleringsplaner Midlertidig forbud mot tiltak Gjennomføring Ekspropriasjon Utbyggingsavtaler Frivillighet private initiativ Annet lovverk Kommuneloven Forurensningslovgivningen Diverse miljølover og forskrifter 7

8 Hvem bestemmer hva? 8

9 Krav til opparbeidelse av infrastruktur Det offentliges plikter Sosial infrastruktur Barnehage, skole, helse (sykehus, sykehjem, aldershjem mv), offentlige idrettsanlegg, «offentlige bygninger og anlegg» ++ Større infrastrukturtiltak Europaveier, Riksveier og andre gjennomfartsveier Jernbane, T bane, trikk mv. Rekkefølgekrav? Utbyggingsavtale? Privates plikter Pbl 18 1 Vei, vann og avløp til og langs den side hvor eiendommen har sin adkomst Bygge innenfor rammer fastsatt i pbl og planer vedtatt i henhold til denne Rekkefølgekrav? Utbyggingsavtale? 9

10 RFK og UA: Nærmere om de rettslige rammene Rekkefølgekrav rekkefølgebest.: Første gang direkte omtalt i lov: 35 i Planloven fra 1981 Deretter 26, tredje punktum i Pbl fra 1985 Pbl , nr. 1 og nr. 4 Pbl , nr. 10 Standard i de fleste kommuneplaner og reguleringsplaner Begrenset rettspraksis Entydig forvaltningspraksis? Utbyggingsavtaler (UA): I bruk gjennom årtier; etter hvert «støy» Lov trådte i kraft 1. juli 2006 Pbl til 17 7, 11 9, nr. 2 «Krav» i de fleste kommuner Forarbeider, Veileder fra KRD og juridisk teori Begrenset rettspraksis Entydig forvaltningspraksis? Asplan Viak rapport fra desember

11 Sammenheng mellom UA og RFK? 11

12 Bakgrunn for bruk av rekkefølgekrav 12

13 Hvilke rekkefølgekrav kan stilles? 13

14 Praksis og juridisk teori Ingen HR dom som fastsetter grensene SOM , 1998 side 311 (Pbl 26 gir hjemmel for å fastsette RFB utenfor planens geografiske området, herunder parkeringsplasser) Pbl 12 7 «nødvendig utstrekning» MDs veiledere «Kommuneplan» og «Reguleringsplan» «Plan og bygningsloven med kommentarer», Innjord mfl «Plan og bygningsrett», Pedersen, Sandvik mfl KRDs uttalelser i sakene 10/2282, 11/951, 12/539, 13/1382 Oppsummering «Saklig sammenheng» «Tidsperiode» 14

15 Nærmere om utbyggingsavtaler: Kort om bakgrunnen for regelverket Stikkordsmessig om selve regelverket Tilnærmingsmåter ved bruk av regelverket Eksempler fra rettspraksis og forvaltningspraksis Noen egne betraktninger og kommentarer 15

16 Bakgrunn Utbyggingsavtaler tidligere ikke lovregulert Benyttet særlig i forbindelse med større boligutbyggingsprosjekter Praksis: Utbyggere i attraktive områder fikk vilkår om anleggsbidrag til sosial infrastruktur som skoler, barnehager mv Avtalene i grenseland mellom offentlig rett og privat rett; Reiste mange problemstillinger om: Forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet Avtalenes gyldighet og akseptable innhold Saksbehandlingsregler mv 16

17 Utbyggingsavtaler gjeldende regelverk Plan og bygningslovens kap : Definisjon 17 2: Forutsetning for bruk av utbyggingsavtaler 17 3: Avtalens innhold 17 4: Saksbehandling og offentlighet SAK (unntak) 17 5: Klage (UA kan ikke påklages) 17 6: Forskrifter (FOR : Forbud mot sosial infrastruktur ) SAK (videreføring av forbud) 17 7: Dispensasjon (Kan ikke gis disp etter 19 2) 17

18 Utbyggingsavtale (UA), jf pbl 17 1 «Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger 1 om utbygging av et område 2, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov 3 og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan 4» Reiser en del spørsmål: Partskonstellasjonen Avgrensning av det fysiske arealet Kommunens rolle(r) «Gjennomføring av kommunal arealplan» 18

19 Tilnærmingsmåter En tilnærming; Hvor langt kan og bør kommunene gå i kravene som stilles overfor utbyggerne? Enkelte utvalgte spørsmål: 1. Hva innebærer egentlig kommunenes forutsetningsvedtak, jf. 17 2? Noen eksempler 2. Hva kan kommunene egentlig kreve at avtalen skal omfatte, jf. 17 3? Veileder fra KRD + departementspraksis 3. Hva skjer om kommunene krever mer Rettspraksis (Tre lagmannsrettsavgjørelser fra Agder og Eidsivating; den private saksøkers krav førte ikke frem) Sivilombudsmannspraksis 19

20 Økonomi urealistiske forventninger? Hvem skal betale? Kan det «regnes hjem»? 20

21 Tilnærmingsmåter forts. En annen tilnærming: Hva kan kommunen eventuelt tilby, og hvilke besparelser/merverdier kan oppnås dersom partene samarbeider? Hvilke tiltak skal gjennomføres? Hva tiltak må utbygger uansett utføre etter pbl 18 1? Og hva kan kreves refusjon for fra andre? Hvilke av tiltakene følger av plankart og bestemmelser, og hvilke er sikret gjennom rekkefølgekrav? Hvordan er eierstrukturen? Er det behov for ekspropriasjon, og kan kommunen evt forestå dette? Hva er særlig viktig for kommunen å få på plass? Hvordan kan en sikre ønsket fremdrift? Hvordan kan og bør (sam )arbeidet organiseres Bl.a. «Hvem skal være byggherre?» + «mva regulering» Forholdet til tredjemann saksbehandlingsregler 21

22 Forskjell ml KP, RP og «VPOR»/«Områdeplaner»? Plan og bygningsloven Prosessregler Sikre bred høring og interesseavveiing «Riktig resultat» Lovbestemmelser om virkning og konsekvenser Reguleringsplan legges til grunn Rett på tillatelse, jf. pbl 21 4 Hvordan gjennomføre? RFK og UA Kommuneloven? Prosessregler; Litt fvl + litt pbl? For å gi kommunen et enklere verktøy? Lovbestemmelser om virkning og konsekvenser? Forskjellig oppfatning bl.a. administrasjon og folkevalgte? «Veiledende» eller «styrende»? Hvordan gjennomføre? Arealplan, RKF og UA 22

23 Særskilt om «standard» for utbyggingsavtaler Pågår et arbeid i regi av EBA og BNL hvor også andre aktører inkludert Oslo kommune, KS, KMD mfl er invitert til å delta. Antas ferdigstilt årsskiftet Hensikt: Maler: underlag for forhandlinger Tydeliggjøre muligheter og klargjøre ansvar Realytelser Kontantbidrag inkl. Valdresmodellen Kombinasjon Få fram hva partene kan bidra med til gjennomføring av prosjektene. 23

24 Kort om forskjellige typer organisering (Anne Sofie si mer om) Anleggsbidragsmodellen (Ensjømodellen Kommunen er byggherre) (Valdresmodellen Kommunen er byggherre, men utbygger gjennomfører) Offentlig utbyggingsselskap (Forus) Private utbyggingsselskap (Bjørvika modellen) Private er byggherre og mva regelverket brukes for å sikre at mva ikke blir en endelig kostnad i prosjektet 24

25 Noen oppsummerende kommentarer: Kunnskap og forståelse om hverandre og regelverkets muligheter og begrensninger Utbyggingsavtale; kan ikke pålegges eller vedtas skal inngås Men kan være et meget godt verktøy for å komme videre og særlig innenfor større transformasjonsområder Utbygger: må vite og forstå hvilke plikter som følger av plan og bygningslovgivningen Kommunen har begrensede plikter Reguleringsplanprosessen og evt. RFK: Viktigst? 25

26 Noen oppsummerende kommentarer: Kommune: hva ønsker kommunen å få til? Hva blir de faktiske konsekvenser om prosjektene realiseres? Blir det nødvendig med ny vei, vann og avløp, annen kryssløsning, skole, barnehager osv? Eller kun kjekt å ha, evt blir nødvendig før eller siden? Er prosjektene som reguleringsplanen innebærer i samsvar med overordnet plan inkl kommunens planstrategi? Hvis ja, burde ikke spørsmålet da være hvordan partene best kan samarbeide for å få prosjekt(ene) realisert fremfor en ny diskusjon «om det skal skje» og «hvor mye ekstra kommunen skal ha»? Uansett svar på spørsmål foran: Kan være mye å hente på samarbeid (også utover mva spørsmålet) I større transformasjonsområder; nødvendig med offentlig privat samarbeid, eller enighet bl.a. grunneiere om hva som skal gjøres av hvem, når og hvordan det skal finansieres 26