REKKEFØLGEKRAV OG UTBYGGINGSAVTALER

Transkript

1 REKKEFØLGEKRAV OG UTBYGGINGSAVTALER Hva er tillatt, og hva faller utenfor? Advokat/Partner Tarjei Pedersen,

2 1. Et overblikk: Rekkefølgekrav rekkefølgebest.: Første gang direkte omtalt i lov: 35 i Planloven fra 1981 Deretter 26, tredje punktum i Pbl fra 1985 Pbl , nr 1 og nr 4 Pbl , nr 10 Standard i de fleste kommuneplaner og reguleringsplaner Begrenset rettspraksis Entydig forvaltningspraksis? Utbyggingsavtaler: I bruk gjennom årtier; etter hvert «støy» Lov trådte i kraft 1. juli 2006 Pbl til 17-7, 11-9, nr 2 «Krav» i de fleste kommuner Forarbeider, Veileder fra KRD og juridisk teori Begrenset rettspraksis Entydig forvaltningspraksis? Asplan Viak rapport fra desember

3 2. Sammenheng mellom RFK og UA? Gjennomføring av arealplaner Bruk av Rekkefølgekrav Bruk av Utbyggingsavtaler 3

4 3. Hvem bestemmer hva? 4

5 4. Bakgrunn for bruk av rekkefølgekrav 5

6 5. Hvilke rekkefølgekrav kan stilles? 6

7 6. Begrensninger i lovteksten? Generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om: 4. rekkefølgekrav for å sikre etablering av samfunnsservice, teknisk infrastruktur, grønnstruktur før områder tas i bruk og tidspunkt for når områder kan tas i bruk til bygge- og anleggsformål, herunder rekkefølgen på utbyggingen, Bestemmelser i reguleringsplan I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold: 10. krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert, 7

8 7. Praksis og juridisk teori Ingen HR-dom som fastsetter grensene SOM , 1998 side 311 (Pbl 26 gir hjemmel for å fastsette RFB utenfor planens geografiske området, herunder parkeringsplasser) MDs veiledere «Kommuneplan» og «Reguleringsplan» «Plan- og bygningsloven med kommentarer», Innjord mfl «Plan- og bygningsrett», Pedersen, Sandvik mfl Oppsummering «Saklig sammenheng» «Tidsperiode» 8

9 8. Nærmere om utbyggingsavtaler: Kort om bakgrunnen for regelverket Stikkordsmessig om selve regelverket Tilnærmingsmåter ved bruk av regelverket Eksempler fra rettspraksis og forvaltningspraksis Noen egne betraktninger og kommentarer 9

10 9. Bakgrunn Utbyggingsavtaler tidligere ikke lovregulert Benyttet særlig i forbindelse med større boligutbyggingsprosjekter Praksis: Utbyggere i attraktive områder fikk vilkår om anleggsbidrag til sosial infrastruktur som skoler, barnehager mv Avtalene i grenseland mellom offentlig rett og privat rett; Reiste mange problemstillinger om: Forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet Avtalenes gyldighet og akseptable innhold Saksbehandlingsregler mv 10

11 9. Bakgrunn forts. Ot. prp. nr. 22 ( ), s. 44 Pedersen, Sandvik mfl på side 515 som omtaler lovforarbeidene: Mye taler derfor for at kommunene ikke kan inngå avtaler som sikrer dem mer enn de kan kreve etter 18-1 slik Planutvalget foreslo. Men Bygningslovutvalget som var nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet konkluderte med at det var gode grunner for at visse av de merkostnader en kommune får i forbindelse med en utbygging, helt eller delvis skal kunne dekkes av utbygger selv om resultatet kan bli at kostnadene veltes over på boligkjøperne i form av høyere priser Se NOU 2003:24 s.167 Resultat: Lov av 20. mai 2005, pbl f Forskrift om forbud mot vilkår om sosial infrastruktur Videreført i kap 17 i Pbl 2008 og i SAK

12 10. Gjeldende regelverk Plan- og bygningslovens kap : Definisjon 17-2: Forutsetning for bruk av utbyggingsavtaler 17-3: Avtalens innhold 17-4: Saksbehandling og offentlighet SAK (unntak) 17-5: Klage (UA kan ikke påklages) 17-6: Forskrifter (FOR : Forbud mot sosial infrastruktur ) SAK (videreføring av forbud) 17-7: Dispensasjon (Kan ikke gis disp etter 19-2) 12

13 11. Utbyggingsavtale (UA), jf pbl 17-1 «Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger 1 om utbygging av et område 2, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov 3 og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan 4» Reiser en del spørsmål: Partskonstellasjonen Avgrensning av det fysiske arealet Kommunens rolle(r) «Gjennomføring av kommunal arealplan» 13

14 12. Tilnærmingsmåter En tilnærming; Hvor langt kan og bør kommunene gå i kravene som stilles overfor utbyggerne? Enkelte utvalgte spørsmål: 1. Hva innebærer egentlig kommunenes forutsetningsvedtak, jf 17-2? Noen eksempler 2. Hva kan kommunene egentlig kreve at avtalen skal omfatte, jf 17-3? Veileder fra KRD + departementspraksis 3. Hva skjer om kommunene krever mer Rettspraksis (Tre lagmannsrettsavgjørelser fra Agder og Eidsivating; den private saksøkers krav førte ikke frem) Sivilombudsmannspraksis 14

15 INSTANS: Agder lagmannsrett Dom DATO: DOKNR/PUBLISERT: LA STIKKORD: Erstatningsrett. Plan- og bygningsrett. Skadeserstatningsloven 2-1. Plan og bygningsloven og 64 b tredje ledd. Forskrift om forbud mot sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler. SAMMENDRAG: Saken gjaldt krav mot kommune som arbeidsgiver om erstatning for ulovhjemlet myndighetsutøvelse etter plan- og bygningsloven. Kravet var begrenset oppad til 8,8 millioner kroner og gjaldt kostnader ved opparbeidelse av et anlegg for lek/ballspill som ledd i utvidelse og oppgradering av et kjøpesenter. Utbygger fikk ikke medhold i at det var inngått utbyggingsavtale som gjorde det aktuelt å ta stilling til forholdet til forskrift om forbud mot sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler eller forholdet til plan- og utbyggingsloven 64 b tredje ledd. Lagmannsretten fant det ikke nødvendig å ta endelig stilling til forholdet mellom 26 i plan- og bygningsloven av 1985 og den av plan- og bygningssjefen vedtatte rekkefølgebestemmelse som utløste utbyggingen, da plan- og bygningssjefens lovforståelse uansett måtte vurderes som forsvarlig i den aktuelle sammenheng. 15

16 INSTANS: Agder lagmannsrett Overskjønn. DATO: DOKNR/PUBLISERT: LA RG STIKKORD: Overskjønn. Erstatning for grunn. Vederlagsloven 5. Plan- og bygningsloven 64b. SAMMENDRAG: Saken gjaldt avtaleskjønn for fastsettelse av erstatning for et område på ca. 54,8 da i Kristiansand til friområde, skoleformål og barnehage. Friområdet og skoleområdet ble erstattet som skoggrunn, barnehagetomta som byggegrunn for boliger. - Dommen gir et eksempel på hvordan domstolen antakeligvis vil foreta «saklig- og forholdsmessighetsvurderingen»; - TUAS har anført at det må gjøres fradrag i kostnadene fordi selskapets bidrag til riksvegen er så stort at utbyggingsavtalen er i strid med plan- og bygningsloven 64 b. Lagmannsretten kan ikke se at det er grunnlag for å sette avtalen til side. Bidraget er høyt, vel 73 millioner kroner, men beløpet må ses i sammenheng med omfanget av selskapets utbygging. Belastningen pr. tomt antas å ligge i overkant av kr , dvs. rundt 6% av forventet salgspris. Kommunen yter på sin side bidrag ved å forskuttere statens bidrag med 15 millioner kroner, påta seg ansvaret for utbyggingen i forhold til statens vegvesen, yte tilskudd med ca. 11,3 millioner kroner, og å bære det økonomiske ansvaret med hovedvannforsyningen. Kostnadene til hovedvannsforsyningen er oppgitt til 18 millioner kroner, riktig nok slik at anlegget også dekker behov ut over TUAS område. Det må videre få betydning at riksvegen ikke er et kommunalt ansvar, noe partene var klar over, og at avtalen er inngått uten at TUAS og selskapets rettsforgjenger var i noen tvangssituasjon. Tapet utgjør etter dette i utgangspunktet verdien av 16 tomter med en gjennomsnittlig nettopris på kr , avrundet 12,5 millioner kroner. 16

17 INSTANS: Eidsivating lagmannsrett Dom, 3.desember 2008, LE : Utbygger ville øke utnyttelsen av regulert tomteområde og fremmet privat reguleringsforslag. Kommunen krevde at utbygger måtte bekoste ny vegfremføring. Utbyggingsavtale ble inngått samtidig med vedtakelse av ny reguleringsplan. Regulering av vegen ble deretter igangsatt, og vegen ble bygd. Utbygger saksøkte deretter kommunen med påstand om at utbyggingsavtalen var ugyldig og krevde sine utgifter restituert. Subsidiært ble det anført at partene hadde avtalt en mindre kostnadskrevende vegfremføring enn den som ble vedtatt. Lagmannsretten frifant kommunen. Avtalebestemmelsen om vegfremføring kunne vært stilt som vilkår etter pbl 67 og 26, og avtalen var balansert. Administrasjonens drøftelser med utbygger om vegtrase kunne ikke binde kommunens reguleringsmyndighet. Uforutsette kostnader ved vegen måtte være utbyggers risiko. 17

18 12. Tilnærmingsmåter forts. En annen tilnærming: Hva kan kommunen eventuelt tilby, og hvilke besparelser/merverdier kan oppnås dersom partene samarbeider? Hvilke tiltak skal gjennomføres? Hva tiltak må utbygger uansett utføre etter pbl 18-1? Og hva kan kreves refusjon for fra andre? Hvilke av tiltakene følger av plankart og bestemmelser, og hvilke er sikret gjennom rekkefølgekrav? Hvordan er eierstrukturen? Er det behov for ekspropriasjon, og kan kommunen evt forestå dette? Hva er særlig viktig for kommunen å få på plass? Hvordan kan en sikre ønsket fremdrift? Hvordan kan og bør (sam-)arbeidet organiseres (Les: hvem skal være byggherre )? Forholdet til tredjemann saksbehandlingsregler Bruk av unntaket i SAK ; i det vesentligste 18

19 13. Enkelte refleksjoner basert på erfaring Kunnskap og forståelse om hverandre og regelverkets muligheter og begrensninger Avtale; kan ikke pålegges eller vedtas skal inngås Utbygger: må vite og forstå hvilke plikter som følger av plan- og bygningsloven Reguleringsplanprosessen: Viktigst? Kommune: hva ønsker kommunen å få til? Hva blir egentlig konsekvensene dersom prosjektene realiseres? Blir det nødvendig med ny vei, vann og avløp, annen kryssløsning, skole, barnehager osv? Eller kun kjekt å ha, evt blir nødvendig før eller siden? Er prosjektene som reguleringsplanen innebærer i samsvar med overordnet plan inkl kommunens planstrategi? Hvis ja, burde ikke spørsmålet da være hvordan partene best kan samarbeide for å få prosjekt(ene) realisert fremfor en ny diskusjon «om det skal skje» og «hvor mye ekstra kommunen skal ha»? 19

20 13. Enkelte refleksjoner basert på erfaring, forts. Uansett svar på spørsmål foran: Kan være mye å hente på samarbeid Særlig etter først å ha diskutert og avklart hva som faktisk blir konsekvensene av det/de aktuelle prosjekt For deretter å få undersøkt og avklart hvordan partene i fellesskap best kan bidra til en rask og effektiv gjennomføring av reguleringsplanen 20