Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet Kommunestyret. Forutsigbarhetsvedtak for bruk av utbyggingsavtaler i Halden kommune.

Transkript

1 Halden kommune Arkivkode: Arkivsaksnr: Journal dato: Saksbehandler: L / Espen Sørås Utvalgssak Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet Kommunestyret Utsendte vedlegg Ikke utsendte vedlegg Forutsigbarhetsvedtak for bruk av utbyggingsavtaler i Halden kommune. Denne saken er utredet etter prinsippet for fullført saksbehandling. Sammendrag av saken: Utbyggingsavtaler er avtaler om utbygging av et konkret område, der kommunen i samarbeid med en eller flere utbyggere og/eller grunneiere gjennomfører utbygging innenfor rammen av en kommunal arealplan, det vil si kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Utbyggingsavtaler blir utarbeidet for å sikre en del forhold ved utbyggingen. Det kan inngås avtaler om tekniske tiltak (for eksempel teknisk infrastruktur, gang og sykkelveier med mer) boligpolitiske tiltak (eksempelvis fordeling av boligtyper og forkjøpsrett) og andre tiltak som er nødvendige for at utbyggingen skal gjennomføres (for eksempel miljøtiltak og utbyggingstakt). Utbyggingsavtaler har flere positive effekter, både for kommunen og grunneier/utbygger. Slike avtaler har sin fordel i at de kan være med å skape mer smidige, fleksible og gjennomførbare løsninger enn hva plan - og bygningsloven ellers åpner for, blant annet ved å ivareta viktige samfunnsmessige hensyn det ellers er vanskelig å pålegge grunneiere/utbyggere. Videre er det positivt at reguleringsplanens faktiske gjennomføringsmulighet avklares tidlig i prosessen. Mange norske kommuner har lang og bred erfaring med bruk av utbyggingsavtaler. Erfaring fra andre kommuner viser at det ofte kan være fordelaktig å tidsmessig samordne reguleringsplanprosessen med fremforhandling av utbyggingsavtaler. Dette fordi kostnader, ansvarsfordeling og andre forhold som påvirker gjennomføringsmuligheten tidlig kommer på bordet. Loven forutsetter at kommunestyret gjør et eget forutsigbarhetsvedtak om innføring av utbyggingsavtaler. Forutsigbarhetsvedtaket skal vise forutsetningene for bruk av

2 utbyggingsavtaler i kommunen; geografisk avgrensing, hvilke typer tiltak det kan lages avtaler om, hovedprinsipp for kostnadsfordeling og hvilke aktuelle dokumenter som legger føringer for forhandling og inngåelse av utbyggingsavtaler. I forbindelse med forutsigbarhetsvedtaket skal det legges til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser. Det anbefales derfor at saken legges ut på høring i 6 uker. Rådmannen anbefaler at Halden kommune vedtar innføring av bruk av utbyggingsavtaler, da det representerer mange fordeler både for kommunen og for grunneiere/utbyggere. Rådmannens innstilling: Formannskapet legger forslag til forutsigbarhetsvedtak om bruk av utbyggingsavtaler i Halden kommune, med de anbefalte vilkårene som er beskrevet i sak formannskap ****/14, ut på høring. Saksutredning: Bakgrunn Halden kommune har ved behandling av utbyggingsplan for Remmen vest lagt som en forutsetning at den planfrie kryssingen av BRAveien skal løses gjennom utbyggingsavtale med utbygger. Det har også ved andre større planbehandlinger vært diskutert i det politiske miljøet bruk av utbyggingsavtaler. Bestemmelsene i 4 i kommuneplanens arealdel legger opp til at det kan benyttes utbyggingsavtaler forutsatt at det fattes vedtak at dette redskapet skal benyttes.rådmannen er enig i at utbyggingsavtaler bør brukes som et virkemiddel i Halden kommune, og legger derfor frem sak om forutsigbarhetsvedtak. Hva er utbyggingsavtaler? Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan (plan og bygningsloven 17-1). Begrepet utbyggingsavtaler kan dekke et vidt spekter av tiltak som kan inngås mellom kommunen og utbyggere eller grunneiere, der man har mulighet til å regulere mange forskjellige forhold. Utbyggingsavtaler blir ofte benyttet for å styre utformingen av boligfelt når det gjelder boligsammensetning, grønnstruktur og lignende. Avtalene kan erstatte lov om refusjon for tekniske anlegg. Også større anlegg utenfor byggeområdet kan være omfattet. Stortinget vedtok i april 2005 lovregulering av utbyggingsavtaler. Lovreglene strammer inn rammene for hva avtalene kan gå ut på. Særlig viktig var forbudet mot bruk av utbyggingsavtaler for sosial infrastruktur. Dernest skal loven sikre forutberegnelighet for utbyggere, kommunen og andre berørte, og hindre bruk av press og urimelige avtaler. Loven forutsetter at kommunestyret gjør et eget vedtak om innføring av slike avtaler (forutsigbarhetsvedtak). Formålet er å sikre forutberegnelighet for grunneier/utbygger og andre berørte parter. Et forutsigbarhetsvedtak skal gjennom en offentlig tilgjengelig beslutning synliggjøre kommunens forutsetninger, og gi grunneier/utbygger muligheten til å ta hensyn til forutsetningene på et tidlig stadium i prosjektet.

3 Forslag til forutsigbarhetsvedtak legges ut på høring i 6 uker og sikrer således at berørte parter blir hørt. Hva kan det lages avtaler om? En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplaner. Det er således et hjelpemiddel for å sikre gjennomføring av planer. En utbyggingsavtale kan regulere antall boliger i et (utbyggings)område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Videre kan en utbyggingsavtale regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. Utbyggingsavtaler kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal, helt eller delvis, bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planen. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planen. I hovedsak kan det lages utbyggingsavtaler om: Tekniske tiltak Teknisk infrastruktur, vei, vann og avløp Gang og sykkelveier Friområder, lekeareal og grøntstruktur Boligpolitiske tiltak og bygningers utforming Fordeling av boligtyper størrelse Krav til utforming livsløp, universell utforming, tilpasning til brukergruppe Forkjøpsrett Andre tiltak som er nødvendig for gjennomføring av den aktuelle arealplan Spesiell infrastrukturtiltak som følge av den aktuelle utbyggingen Miljø og kulturtiltak (støyskjerming, håndtering av forurenset grunn, kvalitetstiltak i fellesområder, byrom og parkanlegg, bruk av alternative energikilder med mer). Organisatoriske tiltak (velforeninger, organisering i forhold til privat drift og vedlikehold av anlegg). Utbyggingstakt Sosial infrastruktur Det er ikke tillatt for utbygger å bekoste sosial infrastruktur (skole, sykehjem, barnehage el tilsvarende tjenester) gjennom utbyggingsavtale etter Forskrift om forbud mot vilkår om sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler. Saksbehandling og offentlighet Loven krever at kommunen skal kunngjøre oppstart av forhandling om utbyggingsavtale, og at avtalen skal legges ut til offentlig ettersyn med minst 30 dagers frist for merknader. Inngått avtale skal kunngjøres. Formålet med lovbestemmelsen er at avtaler av stor betydning skal bli gjort kjent for allmennheten ved en gjennomsiktig og god prosess. Utbyggingsavtaler kan ikke påklages. Prosess

4 REGULERINGSPLAN UTBYGGINGSAVTALE Oppstartsmøte med kommunen Kommunen tar opp spørsmålet om utbyggingsavtale VARSEL OPPSTART PLANARBEID OG AVTALEFORHANDLINGER Innhenting av synspunkter og fakta. Utarbeiding av planmateriale Gjennomføre avtaleforhandlinger Innsending av planforslag med forslag til utbyggingsavtale. Kommunal saksbehandling Politisk behandling 1. gang HØRING OG OFFENTLIG ETTERSYN AV PLANFORSLAG MED UTBYGGINGSAVTALE Bearbeiding av planforslag Kommunal saksbehandling Sluttføre avtaleforhandling. Utbygger binder seg til avtalen Politisk behandling 2. gang Sluttbehandling i kommunestyret Kommunen binder seg til avtalen KUNNGJØRING AV PLANVEDTAK OG INNGÅTT AVTALE Loven åpner også for at utbyggingsavtaler kan fremforhandles enten parallelt med arealplanarbeidet, når planprogrammet har vært ute på høring og offentlig ettersyn eller i forbindelse med byggesak og gjennomføring av rekkefølgekrav i allerede vedtatt plan. Mange kommuner finner det fordelaktig å kjøre forhandling av utbyggingsavtaler parallelt med reguleringsplanen, slik at man tidlig i prosessen får avklart gjennomføringsmuligheten reguleringsplanen har. Dette medfører at framdrift og finansiering allerede er diskutert ved det tidspunkt planen blir vedtatt. Se vedlegg 2. Fordeler for aktører For kommunen vil utbyggingsavtaler være et virkemiddel for å sikre at utbygging skjer i henhold til de intensjoner som er nedfelt i kommunens utbyggingspolitikk (arealplaner og 4- årige handlingsplaner med økonomiplan).

5 Utbyggingsavtalene har sin fordel i at de kan bidra til å avklare krav, forenkle prosesser, skape forutsigbare framdriftsplaner og gi muligheter for økt kommunal handlefrihet og medvirkning i utbyggingssaker. For kommunen er det en fordel at de gjennom bruk av utbyggingsavtaler kan jobbe for å få innarbeidet samfunnshensyn, blant annet med hensyn til boligstandard og boligtyper, krav om uterom og andre kvalitetshensyn. Forhandlinger og avtaler kan også brukes til å se ulike effekter eller ytelser og motytelser i sammenheng, og forsøke å skape omforente og gjennomtenkte løsninger. For både utbyggere/grunneiere og kommunen er utbyggingsavtaler i de fleste tilfeller en smidigere og enklere måte for avtalepartene å administrere gjennomføringen av arealplaner enn øvrige virkemidler i plan og bygningsloven. Dette gjelder spesielt i kompliserte plansituasjoner som for eksempel gjennomføring av større byomformingsprosjekter. Ved realisering av slike områdeløsninger er det viktig å ha et verktøy for å kunne fordele kostnader til felles infrastrukturtiltak på ulike private og offentlige parter som deltar i områdeutviklingen. Dette krever at kommunen tar en aktiv tilretteleggingsrolle både i planer og ved bruk av utbyggingsavtaler. Bruk av utbyggingsavtaler som del av områdegrep er ofte en forutsetning for å klare å gjennomføre ønsket arealutvikling, sikre forutberegnlighet, likebehandling av utbyggere og forholdsmessighet. Utbyggingsavtaler: Er et effektivt virkemiddel for å gjennomføre arealplaner. Er fleksible og situasjonstilpassede gjennomføringsvirkemiddel. Gir stor forutsigbarhet for både utbygger, kommunen og andre berørte parter. Har den fordel at kostnadene kommer tidlig på bordet. Erstatter tungvinte og foreldede bestemmelser om refusjon i plan og bygningsloven. Kan i noen tilfeller utløse kommunal ytelse - kommunalt tilskudd/bidrag. Medfører at fellestiltak kommer tidlig på plass og hever kvaliteten på området. Mulige utfordringer for aktører For å få til en god prosess er det viktig å være oppmerksom på: Kommunen må ha gode rutiner og koordinering internt. Kommunen må benytte en aktiv forhandlingsstrategi overfor utbygger og klare å utnytte sitt handlingsrom ut fra den gitte rammen. Være oppmerksom på praktisering av anleggsbidragsmodellen og mva- refusjon. Utbyggingsavtalen kan forplikte utbyggeren før kommunen vedtar reguleringsplanen. Det er ingenting i veien for å innlede forhandlinger før planen er vedtatt, men kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale før reguleringsplanen er vedtatt. Dette fordi bystyret ikke må binde seg opp til en bestemt løsning uten å ha foretatt en helhetsvurdering, noe som skjer gjennom vedtak av reguleringsplanen. Den private part kan derimot binde seg før reguleringsplanen er vedtatt. Hvis kommunen ikke vedtar reguleringsplanen, vil avtalen falle bort. Det er ikke uvanlig at avtalen inngås i samme bystyremøte som reguleringsplanen vedtas, men reguleringsplanen vedtas først. Det kan være problematisk at innslagspunktet kommer tidlig (når avtalen er gyldig). Dette kan være utfordrende med hensyn til prosjektering, fordi det tidlig i prosessen kan være vanskelig å forutse totalkostnader før prosjektering, og prosjektering gjennomføres gjerne ikke før utbyggingsavtalen er vedtatt. Rådmannens vurdering

6 Rådmannen anbefaler at Halden kommune innfører bruk av utbyggingsavtaler. Ved vedtak vil Halden kommune ha hjemmel til å be enhver utbygger om utbyggingsavtale, innenfor det lovlig fattede vedtaket og for de rammer som loven setter. For å eksemplifisere bruk av utbyggingsavtaler vil rådmannen peke på at en i de siste årene kunne brukt utbyggingsavtale ved utbygging av Asakåsen boligfelt. Dette for å få løst gang og sykkelveg frem til området fra Tistedalen skole, Ved Remmen kunne en gjennom utbyggingsavtale lagt inn forutsetningen at planfri kryssing av BRA-veien lå som en forutsetning for utbygging. Begge disse tiltakene vil når de måtte komme være en utgift som Halden kommune må dekke. Ved utbyggingsavtale kunne en fått til en eller annen form for spleis evt fult dekningsbidrag. Rådmannen anbefaler følgende avtalevilkår ved bruk av utbyggingsavtaler: 1. Geografisk avgrensing Halden kommune åpner for at inngåelse av utbyggingsavtaler kan gjelde hele kommunens geografiske område, når en eller flere forutsetninger om avtaleinngåelse for øvrig er til stede. 2. Tiltak det kan inngå utbyggingsavtaler for Utbyggingsavtale forutsettes inngått før igangsettelsestillatelse gis, der utbygging i henhold til vedtatt arealplan (kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan) med tilhørende bestemmelser også forutsetter bygging/oppgradering av offentlige anlegg og /eller tilpasning til slike anlegg. Med offentlige anlegg menes alle anlegg/tiltak som er vist som offentlig regulerte formål i arealplanen og som følger av bestemmelser til planen, for eksempel offentlige trafikkanlegg, offentlige friområder, lekeplasser og liknende. Offentlige anlegg omfatter også ledninger for vann, avløp, fjernvarme og lignende. Det kan også være ikkekommunale tiltak som i en arealplan er ment for allmennheten. Utbyggingsavtalen skal vedlegges søknad om igangsettelsestillatelse for utbyggingsprosjektet. Teknisk og grønn infrastruktur Vei, vann og avløp, gang- og sykkelveier, friområder, lekearealer, grøntstruktur samt tilliggende tiltak for at infrastrukturen skal fungere. Andre tiltak som er nødvendige for gjennomføring av planvedtak: Spesielle infrastrukturtiltak som følger av den konkrete utbyggingen (for eksempel tyngre eksterne veianlegg og vann- og avløpsanlegg, belysning og skilting og turveier, eksempevis også skiløyper o.l) Miljø- og kulturtiltak (støyskjerming, håndtering av forurenset grunn, kvalitetstiltak i fellesområder, byrom og parkanlegg, bruk av alternative energikilder med mer). Organisatoriske tiltak (velforeninger, organisering i forhold til privat drift og vedlikehold av anlegg). Utbyggingstakt Boligsosiale tiltak Utbyggingsavtale kan inngås der det fra kommunens side er ønskelig å regulere antallet boliger i et område eller største og minste boligstørrelse. Det kan også inngås for å stille krav til bygningers utforming, herunder utforming som går lenger enn det som kan vedtas i plan, (livsløpsstandard, krav til universell utforming, tilpasning til ulike brukergrupper, krav til kvalitet, herunder krav til energieffektivitet med mer.) Det samme gjelder der

7 kommunen eller andre skal ha forkjøpsrett til en andel av boligene (Forkjøpsrett for andel av boligene til markedspris, kommunen eller andre). 3. Hovedprinsipp for kostnadsfordeling Hovedprinsipp for finansiering av utbyggingsavtaler er at den enkelte utbygger må påregne å dekke alle kostnader som har direkte sammenheng med egen utbygging. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen og ha direkte sammenheng med utbyggingen (for eksempel utviding av kommunal veg, bygging av gang- og sykkelveg i tilknytning til området, VA-anlegg/ledningsnett som er nødvendig eller får merbelastning som følge av utbyggingen). Ved alle typer utbygging i hele Halden kommune, skal kommunalteknisk infrastruktur med nødvendige tilknytninger og sammenkoblinger til eksisterende infrastruktur bekostes av utbygger. All infrastruktur som skal overtas til eierskap, drift og vedlikehold av Halden kommune, skal opparbeides etter den til enhver tid gjeldende kommunale standard. Annen allmennyttig ikke-kommunal infrastruktur skal opparbeides i henhold til krav gitt av den respektive enhet. Mer spesifikke krav kan legges inn i reguleringsplanens bestemmelser. Utbygger dekker kommunens utgifter i tilknytning til inngåelse og forvaltning av avtalene. Utbygger dekker også eventuelle utgifter kommunen har forskuttert gjennom tidligere planlegging i utbyggingsområdet. Kostnadene vil variere i hvert enkelt tilfelle og må avklares i det enkelte prosjekt. Nødvendig kunngjøring av oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale skal bekostes av utbygger. 4. Aktuelle kommunale dokumenter Dokumenter som kommuneplanens arealdel og samfunnsdel samt ulike kommunedelplaner, gir viktige opplysninger om kommunens samfunnsmessige mål og vil være viktige grunnlag for utbyggingsavtaler. Den enkelte reguleringsplan, normer for standard for kommunaltekniske anlegg og eventuelle andre kommunale planer legges også til grunn ved forhandling av utbyggingsavtaler. 5. Prinsipp for gjennomføring Utbygger må: Utarbeide nødvendig (detalj)reguleringsplan og tekniske tegninger som er nødvendige for utbyggingsområdet. Informere kommunen om planlagt utbygging status, omfang og tidsplan. Avklare eiendomsforholdene. Finansiere selve utbyggingen. Kommunen må: Vedta planer for utbyggingsområder gjennom kommuneplanens arealdel, kommunedelplan og/eller reguleringsplan. Koordinere kommunens interesser i området. Forhandle frem avtaleutkast. Avtalen vedtas av bystyret eller den bystyret delegerer myndigheten til.

8 Der det er mulig, bør arbeid med reguleringsplan og arbeid med utbyggingsavtalen samordnes. Spørsmål omkring utbyggingsavtaler bør uansett reises på oppstartsmøtet for reguleringsplanarbeidet. Innholdet i utbyggingsavtaler skal ellers være i tråd med Kommunal og regionaldepartementets veileder samt vedlegg til veilederen (se vedlegg). Rådmannen anbefaler at forslag til forutsigbarhetsvedtak legges ut til høring i seks uker og fremmes som egen sak for kommunestyret. Miljømessige konsekvenser: Utbyggingsavtaler er et virkemiddel for å sikre forsvarlig gjennomføring av plan, herunder sikkerhet og miljøhensyn. Økonomiske konsekvenser: Utbyggingsavtaler vil ikke medføre økte inntekter for kommunen, men kan være med å redusere kommunes utgifter. Etter 01.juli 2006 kan det ikke lenger stilles krav om bidrag til sosial infrastruktur. Dokumentet er elektronisk godkjent av: Roar Vevelstad