SAKSFRAMLEGG. Saksbehandler: Lisbeth Friberg Arkiv: 143 Arkivsaksnr.: 16/3029

Transkript

1 SIGDAL KOMMUNE SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Lisbeth Friberg Arkiv: 143 Arkivsaksnr.: 16/3029 UTBYGGINGSAVTALER OG INFRASTRUKTURFOND Rådmannens forslag til vedtak: 1. Sigdal kommune gjør et nytt vedtak om innføring av utbyggingsavtaler (jmf PLB 64 og 64a-c). Avtalen skal bl.a. omhandle finansiering av infrastruktur med innbetaling til et infrastrukturfond. 2. Krav til oppfyllelse av avtalen legges som en rekkefølgebestemmelse i reguleringsbestemmelsene for de aktuelle områdene. 3. Det opprettes et infrastrukturfond for følgende to områder (ett fond for hvert område og med hvert sitt styre): Djupsjøen, Tempelseter og Skallandslia Haglebuområdet med alle tilsluttede veier og områder fra Ligardsfossen til kommunegrense mot Flå Det vises til de geografiske avgrensningene for områdene som er gjort tidligere. Se vedlegg. 4. Kommunen har ingen direkte rolle i fondet, men kan være behjelpelig i oppstartsfasen. Dette kan f.eks. være å innkalle til det første møte for konstituering av styrene, ha sekretariatsfunksjon i inntil 2 år osv. Intensjonen bør være at kommunen trekker seg helt ut etterhvert. Rådmannen gis fullmakt til å etablere de respektive infrastrukturfondene. Styrene konstitueres med følgende sammensetning: Tre representanter fra grunneiere/utbygger To representanter fra hytteeierforeningen To representanter oppnevnt av kommunen Det velges vararepresentanter for alle medlemmene. Styrene utarbeider forslag til vedtekter med bl.a. satser for innbetaling til fondet. Forslag til vedtekter skal avgjøres av Kommunestyret. 5. Innføring av utbyggingsavtaler gjøres gjeldende fra den dato vedtaket blir fattet i kommunestyret. Tidligere inngåtte avtale datert bortfaller.

2 6. Kostnaden på ca. 2 mill. kr til utbedring av Eggedalskrysset belastes kommunen. Saken avgjøres av: Kommunestyret Vedlegg: - Eksempel på mal på utbyggingsavtale (jf. regjeringens veileder) - Kart m/geografisk avgrensning av de to områdene som dekkes av fondene - Signert avtale datert Korrespondanse med advokat SAKSUTREDNING Bakgrunn: Stortingsvedtak Stortinget vedtok nye regler for bruk av utbyggingsavtaler, med gyldighet fra Bruk av utbyggingsavtaler er hjemlet PLB 64 og 64a-c. Den setter krav til kommunale vedtak for å kunne være operativ. Definisjon Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier/utbygger om utbygging av et område. Formålet med avtalen kan variere, men sentrale tema vil ofte være knyttet til finansiering, kostnadsfordeling, gjennomføring og drift av teknisk og grønn infrastruktur. I denne forbindelse kan det f.eks. opprettes et fond (les: Infrastrukturfond) til realisering av infrastruktur i tilknytning til større utbyggingsområder. Andre tema i utbyggingsavtalen kan være boligpolitiske tiltak og bygningenes utforming, spesielle miljø- og kulturtiltak (støyskjermer, oppfølging av spesielle tiltak ihht. utviklingsprogram, bestemmelser om konsekvensutredning osv.), utbyggingstakt og spesielle tiltak som følger av den konkrete utbyggingen (belysning, skilting, turveier, skiløyper/-bruer osv.) Innføring av utbyggingsavtaler i Sigdal - historikk I forbindelse med gjennomgang av tidligere dokumentasjon og vedtak om oppretting av et infrastrukturfond i Sigdal kommune, ser det ut til at det har vært en sammenblanding av begrepene «utbyggingsavtale» og «infrastrukturfond». Innbetaling til et infrastrukturfond kan være en del av en utbyggingsavtale og beskriver bl.a. fordeling av kostnader til infrastruktur i forbindelse med utbyggingen, men er altså ikke det samme som en utbyggingsavtale (ref. definisjon over). Det har vært gjort følgende vedtak i Sigdal kommune: Vedtak i KS (sak 16/09) om å innføre «utbyggingsavtaler» (dvs. infrastrukturfond) for følgende to områder: 1. Djupsjøen, Tempelseter og Skallandslia 2. Haglebuområdet med alle tilsluttede veier og områder fra Ligardsfossen til kommunegrense mot Flå

3 Det ble vedtatt å opprette ett infrastrukturfond for hvert av disse områdene. Tilskuddet til fondene skulle komme fra grunneierne og brukes til finansiering av felles infrastruktur i forbindelse med framtidig utbygging. Dette ville kunne bidra til å få større fortgang i saksbehandlingen og dermed også igangsetting av tiltak. Eggedal utmarkslag klaget på vedtaket og mente det var ulovlig. Saken ble sendt til kontrollutvalget for vurdering av lovlighet, videre til Fylkesmannen og deretter til advokat i KS. KS vurderte vedtaket som lovlig. Saken ble, med noen tillegg, på nytt lagt fram for KS (sak 36/10) og vedtatt. Styrenes i fondene skulle bestå av representanter fra grunneiere/utbygger og fra kommunen, pluss vara for alle. Rådmannen innkalte til et konstituerende møte Styrene ble aldri konstituerte. Noe av bakgrunnen for kommunens involvering og rolle i å etablere et infrastrukturfond, synes å være tilbakebetaling av finansiering av utbedring av krysset Eggedal/Tempelseterveien (2012). Kort oppsummert så ble utbedringen av krysset finansiert av kommunen (ca. 2 mill kr.), med tanke om at utgiftene seinere skulle betales tilbake fra et infrastrukturfond. I et notat fra sier daværende teknisk sjef at «Det forutsettes at fond 1 starter en tilbakebetaling til kommunen for forskuttering av Eggedalskrysset». Status - Det foreligger forslag på styremedlemmer til de to fondene (det må gjøres noen endringer). Styrene er ikke konstituerte. - Det foreligger kart m/geografisk avgrensning av de to «fondsområdene» (se vedlegg)og forslag til vedtekter. - Det er opprettet to fondskontoer. Det har aldri vært betalt inn noe til disse kontoene. - Siden vedtaket om innføring av «utbyggingsavtaler» (dvs. infrastrukturfond) ble fattet i 2010 er det vedtatt ca. 25 reguleringsplaner i de to aktuelle områdene. I planenes reguleringsbestemmelser er det ca. 17 av planene som har rekkefølgekrav om utbyggingsavtaler, resten (ca. 8) har ikke dette kravet. (De ca. 8 planene gjelder primært i området mellom Haglebu og Tempelseter). - Det foreligger trolig kun en «utbyggingsavtale» som kommunen har signert med utbygger i ett av de aktuelle områdene. Avtalen er datert (se vedlegg). Det er ikke foretatt innbetaling til fondet ihht. denne avtalen. I forbindelse med gjennomgang av tidligere dokumentasjon og praksis i arbeidet med «utbyggingsavtalene», er det mye som kan tyde på at rutiner for arkivering og dokumentasjon ikke har blitt tilstrekkelig ivaretatt. Dette gjør det derfor vanskelig nå i ettertid å dokumentere bl.a. det eksakte antallet reguleringsplaner med og uten avtaler som er inngått. Det bør i tillegg nevnes at malen som er benyttet til utforming av den ene «utbyggingsavtalen» som er inngått, omhandler i hovedsak bidrag til fondet, samt organisering og bruk av fondet (se vedlegg). Dette er ikke i tråd med intensjonene i en utbyggingsavtale ihht. regjeringens veileder. Forutsetninger som ligger til grunn for forslaget til vedtak Forslaget til vedtak innebærer at de rekkefølgebestemmelsene, som gjelder for vedtatte reguleringsplaner og som omhandler konkrete fysiske krav til utforming, vil fortsatt være gjeldende

4 og uavhengig av forslaget til nytt vedtak. Dette gjelder rekkefølgebestemmelser om f.eks. planfrie kryssinger av skiløyper o.l. Utbyggingsavtale og infrastrukturfond en juridisk vurdering av modellen Det er innhentet juridisk bistand i forbindelse med kommunens ønske om å innføre utbyggingsavtaler som bl.a. inneholder et krav om innbetaling til et infrastrukturfond, og der fondsmidlene bl.a. skal benyttes til felles infrastruktur i et område. Det er gitt følgende vurderinger med begrunnelse: Innholdet i utbyggingsavtaler er regulert i pbl og Saksbehandlingsforskriften Her framgår det i tredje ledd at: «Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendig for gjennomføring av planvedtaket. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastningen den aktuelle utbygging påfører kommunen.» Kommunal- og regiondepartementet skrev i uttalelse fra 8. juni 2013 følgende: «Bestemmelsen forstås slik at det avtalte bidraget fyller et behov i området, eller avhjelper en ulempe som følge av utbyggingen. Behovet som bidraget skal dekke må ha en sammenheng med utbyggingen. Det er imidlertid ikke en forutsetning at behovet er regulert i samme plan som utbyggingen. Dette innebærer at en forpliktelse i en avtale skal være et utslag av en konkret vurdering, og dekke et behov utløst av tiltaket.» Utbyggingsavtaler skal med dette være knyttet til det konkrete tiltaket og stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang. Bestemmelsen åpner for at avtalen kan inneholde at tiltakshaver besørger eller helt eller delvis bekoster infrastrukturtiltak som er nødvendig for gjennomføring av tiltaket. Det kan være gjenstand for diskusjon om hvilke typer infrastruktur som kan ansees for å være nødvendige for det konkrete tiltaket. I NOU 2003:24 s. 171 står bl.a. følgende om nødvendighetskravet: «Kravet til at det grunneier eller utbygger påtar seg skal være en nødvendig følge av gjennomføringen av planen, innebærer et krav om at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen. Rene fiskale hensyn kan derimot ikke begrunne tiltak som utbygger påtar seg å besørge eller bekoste i en utbyggingsavtale. Det er som nevnt viktige begrensninger i hva en utbyggingsavtale kan omfatte. Tiltaket skal tjene interessene i utbyggingsområdet. I dette ligger en betydelig skranke for hva som kan avtales.» Ihht. Sivilombudsmannens sak vedr. bestemmelser i kommunedelplan om bruk av utbyggingsavtaler ved gjennomføring av tiltak i sentrumsområdet i Sandnes kommune, står det bl.a.: «.det er likevel vanskelig å se at dette er nok til å sikre at modellen som sådan oppfyller nødvendighetskravet. Til det er sammenhengen mellom utbyggingen og tiltakene utbygger skal finansiere for løs..»

5 Modellen det henvises til innebærer at utbygger vil kunne pålegges å besørge anlegg som ikke ligger i utbyggingsområdet, og som heller ikke gjennomføres for å avbøte skader eller dekke konkrete behov ved utbyggingen avtalen gjelder. Det foreligger ingen dommer som bekrefter departementet og ombudsmannens syn på nødvendighetskriteriet, og det kan ikke utelukkes at domstolen vil vurdere dette ut i fra et mer praktisk hensyn eller hva som er mest hensiktsmessig ved en evt. rettsavgjørelse. Imidlertid vil trolig departementets syn på rettsanvendelsen som regel veie tungt i retten. Det reises derfor usikkerhet om ordningen vil bli erklært ugyldig dersom den blir prøvet rettslig. Tidligere inngåtte avtaler og tilbakevirkende kraft Vedr. spørsmålet om tilbakevirkende kraft for de reguleringsplanene som har rekkefølgekrav om «utbyggingsavtaler» (ca. 17 avtaler), er det foretatt følgende juridiske vurderinger: Dersom det er gitt tillatelse til utbygging uten at det er inngått en avtale om innbetaling til fondet, vil det ikke være hjemmel til å kreve innbetaling i ettertid. Som tidligere nevnt er det trolig kun inngått en avtale mellom kommunen og grunneier om innbetaling til et infrastrukturfond. I det tilfelle er utbygger forpliktet etter avtalens innhold. Det forutsettes at avtalen er gyldig ihht. det som er nevnt over. Når det gjelder områder/deler av de 17 områdene som er nevnt over der tiltak ikke er realisert, vil det være adgang til å kreve inngåelse av avtale for de som ønsker å bygge på ubebygde tomter, forutsatt at dette gjelder konkrete anlegg som er omtalt i rekkefølgebestemmelser. Der det er gitt byggetillatelse uten at det er gitt dispensasjon, eller der anleggene er utbygget, vil det ikke være hjemmel for tilbakevirkende kraft. Sluttkommentar Det er opp til kommunene selv å avgjøre om de ønsker å innføre utbyggingsavtaler eller ikke, og kommunene praktiserer derfor både utbyggingsavtaler og organisering av infrastrukturfond ulikt. Et eksempel er at kommunen har innført utbyggingsavtaler med bl.a. krav til utbygger/grunneier om innbetaling til et infrastrukturfond. Signert avtale kan da ligge som en rekkefølgebestemmelse i reguleringsbestemmelsene. Det vil si at igangsetting av tiltak ikke kan skje før avtalen er signert og dermed også innbetaling til fondet. Et annet eksempel er at kommunen har en utbyggingsavtale, men som ikke omfattes av krav om innbetaling til et infrastrukturfond. Fondet er opprettet av grunneierne selv og organisert f.eks. som et AS. Kommunen har med det ingen juridisk rolle i fondet. Det er viktig for Sigdal kommune å vedlikeholde og videreutvikle sti- og løypetilbudet i fjellet. Dette innebærer også tilpasninger til bl.a. eksisterende infrastruktur og til andre tiltak som har relevans for det aktuelle utbyggingsprosjektet. Sti- og løypetilbudet innebærer en stor ressurs for både kommunen som helhet og for hytte- og grunneierne. En utbyggingsavtale, med krav om innbetaling til et infrastrukturfond, vil kunne være et effektivt virkemiddel for å bidra til å ivareta felles samfunnsmessige interesser, som igjen vil kunne skape større attraktivitet for de enkelte områdene og for kommunen som helhet. En velfungerende infrastruktur vil kunne bidra til en raskere utvikling av kommunen som en attraktiv destinasjon både for tilreisende og for fastboende.

6 Videre vil en utbyggingsavtale, med krav om innbetaling til et infrastrukturfond, bidra til at kostnadene til «fellesgoder» blir fordelt på en mest mulig rettferdig måte, det blir større forutsigbarhet for det enkelte byggeprosjektet og tiltak kan komme raskt i gang. Som det framgår over reises det usikkerhet om de juridiske forholdene ved å kreve innbetaling til et infrastrukturfond i en utbyggingsavtale, og som et rekkefølgekrav til en reguleringsbestemmelse. Usikkerheten gjelder i de tilfeller der finansiering av en type infrastruktur ikke anses å være nødvendig for gjennomføring av den aktuelle reguleringsplanen. Rådmannens forslag til vedtak innebærer likevel at det gjøres vedtak om innføring av utbyggingsavtaler med krav om innbetaling til et infrastrukturfond. Man beveger seg med det i et område som åpner for diskusjon og skjønn, og det vil være opp til kommunen å avlempe uklarhetene i det videre arbeidet. Utforming av fondenes vedtekter og sammensetning av fondsstyrer anses å kunne være viktige bidrag i denne sammenheng.