Arealplaner og gjennomføring - Akershus

Transkript

1 Allan Hjorth Jørgensen, Asplan Viak Har særlig interesse og kompetanse innen offentlig/privat samarbeid. Er opptatt av forutsigbare og effektive planprosesser, samt å lage gjennomførbare arealplaner. Har de siste 12 år jobbet i Asplan Viak. Tone Gjertsen har lang erfaring med fast eiendom generelt og plan- og bygningsrett spesielt. Gjertsen har jobbet med plan- og bygningsrett i 20 år, i Pbe i Oslo kommune og som advokat. Gjertsen jobber mye etablering av offentlig infrastruktur og da særlig utbyggingsavtaler eller andre typer samarbeidsavtaler. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

2 Rekkefølgebestemmelser, områdemodeller og utbyggingsavtaler Fordypningskurs Akershus Allan Hjorth Jørgensen Arealplaner og gjennomføring - Akershus

3 HENSIKT MED INNLEGGET Fordypning gjennom: 1. Plukke opp tråden fra første dag med spesiell fokus på områdemodeller. 2. Trinnvis fordype seg i hvordan en områdemodell kan etableres 3. Legge spesielt vekt på rekkefølgebestemmelser, nødvendighet og forholdsmessighet. 4. De juridiske aspekter vil bli kommentert av advokat Tone Gjertsen med bruk av eksempler. 5. Spørsmål undervegs. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

4 Arealplaner og gjennomføring - Akershus

5 Gjennomføring av by- og tettstedsomforming med kvalitet krever områdeløsninger ut over enkelteiendommer og prosjekter (T-1462 Byomforming, erfaringer) Veisystem og gang/sykkelveier Fysiske tiltak som tilrettelegger for kollektivløsninger Torg og parker Grønnstruktur Område under omforming Arealplaner og gjennomføring - Akershus

6 HVA ER EN OMRÅDEMODELL? Forsøk på en definisjon: En fremgangsmåte som brukes for å kunne finansiere og gjennomføre utbygging av felles offentlig infrastruktur innen et større areal. Arealet/området har typisk flere grunneiere og felles behov for infrastruktur for å kunne bygges ut. - Områdemodell kalles også for finansieringsmodell. Det finnes mange forskjellige. Noen har fått navn som Bjørvikamodellen og Ensjømodellen, men det finnes mange forskjellige (Sande, Geilo, Vestby ) - I praksis brukes modeller i forskjellig målestokk fra konkrete enkeltprosjekter med flere bidragsytere til større komplekse områder. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

7 Eksempel på områdetankegang Arealplaner og gjennomføring - Akershus

8 Fordeler med områdemodeller Løser opp i rekkefølgekrav slik at arealplaner blir gjennomførbare. Områdemodeller ivaretar forholdsmessigheten og gjør det mulig med utbygging av felles offentlig infrastruktur som enkeltaktører ikke kan finansiere eller pålegges alene. Fellestiltakene blir fordelt på de aktører som utløser behovet. Det blir på denne måten en mer «rettferdig» fordeling. Minsker muligheten for «gratispassasjerer» siden tiltakene ikke ses separat men er knyttet sammen i modellen. Ivaretar lovens krav til forholdsmessighet ved at det er utregnet beløp for eksempel pr. m 2 BRA eller pr. enhet. Gir stor forutsigbarhet for utbyggerne som på denne måten vet hva de skal bidra med tidlig i prosjektene. Gir mulighet for bedre helhetsvurdering og styring siden kommunen løpende kan prioritere hvor og hvordan infrastrukturen skal bygges. Blir dermed mer helhet innen området enn enkeltprosjekter ville fått til. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

9 Oppbygging av områdemodell TRINN 1: Plangrunnlag med avklaring av felles offentlig infrastruktur (Tone har innlegg med fokus på nødvendighet) TRINN 2: Valg av hovedtype områdemodell TRINN 3: Kvalitetsnivå og kostnadsberegning av felles infrastruktur TRINN 4: Definere offentlig og privat andel av felles infrastruktur (Tone har innlegg med fokus på forholdsmessighet) TRINN 5: Valg av verktøy for fordeling av kostnader Arealplaner og gjennomføring - Akershus

10 Hoved trinn - etablering av områdemodell TRINN 1. PLANGRUNNLAG MED AVKLARING AV FELLES OFFENTLIG INFRASTRUKTUR Arealplaner og gjennomføring - Akershus

11 Plangrunnlaget er normalt reguleringsplan for hele området som omfattes av områdemodellen - Oftest områdereguleringsplan, men kan også være kommunedelplan eller detaljreguleringsplan Arealplaner og gjennomføring - Akershus

12 Eksempel felles offentlig infrastruktur tettsted Områdemodell Sørumsand Arealplaner og gjennomføring - Akershus

13 Nødvendighet et avgjørende kriterium Tiltakene som omfattes av områdemodellen skal være nødvendige, hva menes med det? - Tiltakene som det kreves bidrag til skal dekke et behov som utløses av tiltaket. - Det må være en nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen. (Ot. Prp. Nr. 22 ( ) s. 65 og Det at det kan stilles et rekkefølgekrav er ikke det samme som å si at tiltaket er «nødvendig» etter pbl tredje ledd. - Viktig med en konkret vurdering av nødvendigheten av alle tiltak som omfattes av modellen. Planfaglig begrunnelse for tiltakene i reguleringsplanen. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

14 Utfordringer i dag Usikkerhet rundt nødvendighetskriteriet Eksempel på tiltak som ikke er funnet nødvendige: Kommunedelplan for Sandnes - Sivilombudsmannens vurdering Generelt bidrag pr. m 2 BRA for hele kommunedelplanen. - Modellen tilfredsstiller ikke kravet til nødvendighet. - Ikke tilstrekkelig tilknytning mellom tiltakene og utbyggingsprosjektene. - Dessuten bidrag til tiltak som ikke er felles offentlig infrastruktur. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

15 Sentrale spørsmål: - Hvilke behov for felles offentlig infrastruktur medfører utbyggingen? - Hvilke tiltak gjelder alle og hvilke gjelder enkeltområder? - Hvordan må planen med tilhørende rekkefølgekrav bygges opp for å legge til rette for områdemodellen? Arealplaner og gjennomføring - Akershus

16 Utbyggingsavtaler - nærmere om nødvendig og forholdsmessig Tone Gjertsen Kurs for Akershus fylkeskommune mfl

17 Rekkefølgebestemmelser reguleringsplan Reguleringsplan -pbl nr. 10 " kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser om. krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert '' Utløst av tiltaket, dekke et behov oppstått eller fikse en ulempe som påføres omgivelsene (saklig sammenheng) 1

18 Rekkefølgebestemmelser I utgangspunktet ikke en forholdsmessighetsbegrensning Det kan gis bestemmelser om teknisk, grønn og sosial infrastruktur Tiltak innenfor og utenfor planområdet Sier ikke noe om hvem som skal utføre/bekoste Den som utfører er ansvarlig for grunnerverv Typisk utbygger bekoster og besørger, kommunen overtar vederlagsfritt Tidspunktet for gjennomføring kan ha stor praktisk/økonomisk betydning Kan gå vesentlig lenger enn pbl

19 NØDVENDIGHETSKRITERIET I PBL 17-3

20 Utbyggingsavtaler nødvendig? Pbl tredje ledd "Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen." 2

21 Nødvendig for gjennomføring av planvedtak (1) NOU 2003:24 "Kravet til at det grunneier eller utbygger påtar seg skal være en nødvendig følge av gjennomføringen av planen, innebærer et krav om at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen Rene fiskale hensyn kan derimot ikke begrunne tiltak som utbygger påtar seg å besørge eller bekoste i en utbyggingsavtale" Retter seg mot gjennomføring av planen Saklig sammenheng med utbyggingstiltaket Konkret behov, ikke generelt tiltak Hvilken standard er nødvendig? Tiltak som kan pålegges etter pbl er alltid "nødvendige" 2

22 Nødvendig for gjennomføring av planvedtak (2) Ot. prp. nr. 22 ( ) s. 66 "For å være nødvendig må tiltaket ha saklig sammenheng med gjennomføringen av planen. Utbyggingen må være den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det er en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet (veg, barnehage, parkområde) eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen. At tiltaket skal tjene interessene i utbyggingsområdet, innebærer ikke at tiltaket skal være eksklusivt til nytte for utbyggingsområdet. Det avtalte tiltaket må imidlertid fylle et behov i området, både når det gjelder art og tilgjengelighet." Avtalen kan bare gjelde tiltak som ligger innenfor rammen av kommunens plankompetanse, men kan presisere planen (KRD 2007/533) 2

23 Nytt kryss i Søgne (1) KMD 13/ og 14/912 RFK i kommuneplan " Før det kan gis byggetillatelser til nye boligenheter og fritidsboligenheter, næringsbygg eller bygg for offentlig- eller privat tjenesteyting i området Lunde Tysfjorden; avgrensing framgår av kart i vedlegg, må det være etablert nytt kryss til E39 på Kjelland med tilhørende veganlegg, jfr. kart i vedlegg av 1. og 2. etappe. Gjennom utbyggingsavtaler som sikrer oppfyllelse av rekkefølgekravet kan kommunen tillate at nye tiltak etableres i området før fullt ferdig kryss på E39 med tilførselsveier er ferdig bygd" 2

24 Nytt kryss i Søgne (2) KMD 13/ og 14/912 Utbygger kan velge: 1) betale ,- til kommunen per ny boenhet 2) oppfylle rekkefølgekravet (ca. 100 mill) Lovlig å inngå avtale om anleggsbidrag Kommunen må sørge for at krysset blir etablert Bidraget skal ikke dekke tiltak kommunen får finansiert på annen måte. Beløpet innenfor det som er nødvendig og forholdsmessig. Avtalen må være utslag av en konkret vurdering og dekke et konkret behov knyttet til planen og tiltaket 2

25 Nytt kryss i Søgne (3) KMD 13/ og 14/912 Skal dekke et fremtidig behov, ikke betaling for noe som allerede er etablert (KRD 10/647-3) Avtalen må være inngått før krysset bygges Ikke en forutsetning at behovet er regulert i samme plan som utbyggingen Oppfyllelse må sikres Oppfyllelse bør skje innen rimelig tid 2

26 Sandnes bidrag til generell opprustning av sentrum (1) KMD 12/539-2, SOMB 2015/1194 KDP Sandnes sentrum Forutsatte anleggsbidrag til et fond, som skulle dekke hovedveier med kollektivanlegg, parker, byrom, gangveier, gangbroer, kanaler, småbåthavn, gjestehavn, jernbaneundergang, havnepromenader, teknisk infrastruktur over og under terreng og kunstnerisk utsmykning. 2

27 Sandnes bidrag til generell opprustning av sentrum (2) KMD 12/539-2, SOMB 2015/1194 Nødvendig? Skal bidraget benyttes til en infrastruktur som er identifisert og som har tilstrekkelig sammenheng med tiltakshavers utbygging? Ot. prp nr. 22 ikke alle fremtidige utbygginger kan regnes for å være en "direkte foranledning" til behovet for bidrag til opprustning av sentrum. Ikke forutsette at alle uansett plassering, størrelse eller formål uansett skal betale et generelt bidrag. Infrastruktur som skal tjene hele kommunen faller utenfor "nødvendig". Formålene med bidraget ikke tilstrekkelig konkretisert 2

28 Sandnes bidrag til generell opprustning av sentrum (3) SOMB 2015/1194 Pkt. 1.4 i KDP er i strid med nødvendighetskravet Nødvendig? - Ikke saklig sammenheng - Ikke tilstrekkelig nærhet - Ikke en konkret vurdering 2

29 Hovedtrinn etablering av områdemodell TRINN 2. VALG AV HOVEDTYPE OMRÅDEMODELL Arealplaner og gjennomføring - Akershus

30 Arealplaner og gjennomføring - Akershus

31 1) Områdemodell for finansiering av felles infrastruktur initiert av kommunen 2) Overordnet utbyggingsavtale (dersom få større private parter) UTBYGGINGSAVTALE 1 UTBYGGINGSAVTALE 2 UTBYGGINGSAVTALE 3 UTBYGGINGSAVTALE 4 Detaljregulering eller rammesøknad Detaljregulering eller rammesøknad Detaljregulering eller rammesøknad Detaljregulering eller rammesøknad 31 Arealplaner og gjennomføring - Akershus EP/SR

32 Praktisk bruk av modellen (type 2) - Det fremmes detaljreguleringsplaner for hvert delområde - Sammen med planen utarbeides/fremforhandles det en utbyggingsavtale - Kommunens forventninger til avtalen er nedfelt i finansieringsmodellen. I avtalen avklares også andre forhold knyttet til utbyggingen. - Utregnet beløp innbetales til kommunalt infrastrukturfond før det tidspunkt hvor det gis rammetillatelse - Kommunen kan dispensere fra rekkefølgekravet med bakgrunn i at prosjektet har innbetalt sin forholdsmessige andel og kommunen overtar ansvaret for løpende gjennomføring av rekkefølgekravene. - Utbyggingsavtale underskrives av utbygger og legges på høring før reguleringsplan og avtale endelige vedtas i samme møte i kommunestyret. Reguleringsplanen først og dernest avtalen. Ordfører underskriver til slutt. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

33 Hoved trinn etablering av områdemodell TRINN 3. KVALITETSNIVÅ OG KOSTNADSBEREGNING AV NØDVENDIG FELLES INFRASTRUKTUR Arealplaner og gjennomføring - Akershus

34 Hva koster nødvendige felles infrastrukturtiltak som følger av planen? Fastsettelse av kvalitetsnivå på den felles infrastruktur. Kostnadsberegning av tiltakene. Kvalitetssikring av kostnadene. Kart som illustrerer den felles infrastruktur omfattet av modellen. Grønt er gangveg/promenade. Blått er parker/torg. Rødt er gangforbindelser fra sentrum til promenaden. Arealplaner og gjennomføring - Akershus

35 Kvalitetsnivå og kostnadsberegning Arealplaner og gjennomføring - Akershus

36 EKSEMPEL SANDE SENTRUM: Arealplaner og gjennomføring - Akershus

37 FORHOLDSMESSIGHETSKRITERIET I PBL 17-3

38 Utbyggingsavtaler forholdsmessighet? (1) Hva anses som forholdsmessig? Konkret vurdering Tiltakets påvirkning på omgivelsene, tiltakets størrelse Kommunens bidrag og ulemper ved utbyggingene Ikke forholdsmessighet ifht prosjektets inntjening Pbl tiltak er alltid forholdsmessig KRDs Veileder utbyggingsavtaler (2006) pkt. 4.6 "Kravet legger opp til at utbyggingen ikke skal finansiere annet enn den forholdsmessige delen denne utbyggingen innebærer i forhold til omgivelsene" "Ved vurdering av utbyggers ytelser kan det også legges vekt på de bidrag eller byrder avtalen medfører for kommunen" 3

39 Forholdsmessighet (2) KRD 2007/533 og Ot. prp. nr. 22 ( ) s. 66 Kommunen kan ikke stanse egne planlagte investeringer av den grunn at en privat utbygger kan forutsettes å ta dem i stedet "Kostanden eller omfanget av de tiltak som grunneier/utbygger lovlig kan besørge skal for det første vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang. Det innebærer at størrelsen på den private ytelsen vil kunne øke med størrelsen på utbyggingen, og tilsvarende at rommet for å avtale private ytelser blir snevrere jo mindre utbygging det er snakk om." 3

40 Forholdsmessighet - kommunens bidrag (1) Hva kan kommunen bidra med? Selve planvedtaket er ikke et bidrag Kommunens bidrag som en av grunneierne er ikke et bidrag Eksempler på relevante bidrag fra kommunen: Spleiselagskoordinator (ta risiko) Sosial infrastruktur Tilbyr MVA-avtaler Bidrar med grunn Bidrar med midler (ikke som grunneier) Ordner refusjon og ekspropriasjon 4

41 Forholdsmessighet kommunens bidrag (2) KRDs Veileder utbyggingsavtaler (2006) pkt 4.6 Pbl tredje ledd: ".kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen" Kan kommunen gjennom større bidrag forvente mer fra utbygger? "I kommunens bidrag til gjennomføring av avtalen ligger at kommunen ved egen aktivitet kan øke rommet for grunneiers/utbyggers ytelser etter avtalen. Der kommunen for eksempel endrer egne investeringsplaner og forserer utbyggingen av kommunal infrastruktur til fordel for utbyggingsprosjektet, vil det være rimelig at også rammene for utbyggingsavtale endres. 4

42 Kryss i Søgne og oppgradering i Sandnes forholdsmessighet? KMD 13/ og 14/912, KMD 12/539-2 og SOMB 2015/1194 Søgne Beløpet innenfor det som er forholdsmessig. Sandnes KMD: Forholdsmessig? Utbyggingens art og omfang? Hvilken belastning påfører den konkrete utbyggingen kommunen? Bidragene i fondet kommer i tillegg til andre rekkefølgekrav som gjelder det konkrete området. Utbyggingsavtaler skal inngås for å gjennomføre en konkret plan. Skal ikke være en generell beskatning. 4

43 Kryss i Søgne og oppgradering i Sandnes forholdsmessighet? KMD 13/ og 14/912, KMD 12/539-2 og SOMB 2015/1194 SOMB: Forholdsmessig? Pkt. 1.4 i KDP er i strid med forholdsmessighetskravet. - En viss sammenheng mellom utbyggingens omfang og størrelsen på kostnadsbidraget - Fordeling bolig/næring - usikkert om dette er tilstrekkelig - Ingen konkret vurdering 4

44 Hovedtrinn etablering av områdemodell TRINN 4. DEFINERE OFFENTLIG OG PRIVAT ANDEL AV FELLES INFRASTRUKTUR Arealplaner og gjennomføring - Akershus

45 Fordeling - forholdsmessighet Hvilke tiltak gjelder alle? Hvilke tiltak gjelder enkeltområder? Torg Rundkjøring Adkoms t-veg Utbygger A 25% 25% 50% Utbygger B 25% 25% 50% Kommunen 50% 0 0 Statens vegvesen 0 50% 0 Arealplaner og gjennomføring - Akershus

46 Hoved trinn etablering av områdemodell TRINN 5. VALG AV VERKTØY FOR FORDELING AV KOSTNADER Arealplaner og gjennomføring - Akershus

47 Fordelingsverktøy følger av valgt områdemodell Utbyggingssitasjon 1 En eller få utbyggere. Koordinerte Fordeling mellom private ut fra områdemodellen Nei Fordelingsverktøy Interne avtaler mellom utbyggere og grunneiere innenfor området. 2 Flere utbyggere. Ukoordinerte Ja Fordelingsnøkkel basert på m 2 tomteareal eller utnyttelsesgrad (BRA, BYA, antall enheter) forankret i kommunens områdemodell Arealplaner og gjennomføring - Akershus

48 Eksempel på beregning Arealplaner og gjennomføring - Akershus

49 Oppsummert: Trinnvis oppbygging av områdemodell Avklaring av behovet for felles infrastruktur som følge av arealbruken i reguleringsplanen. Kvalitetsnivået på infrastrukturen avklares og det foretas kostnadsberegninger. Det gjøres vurdering av hvem som skal betale de forskjellige tiltakene. Hvilke områder er det som tiltakene er nødvendige for? Nødvendighetskriteriet. Kostnader fordeles ut i fra arealstørrelser, antall m 2 BRA, antall enheter eller annet som gir en fordeling i forhold til belastning. Forholdsmessighetskriteriet. Dessuten fordeling mellom det private og offentlige Forvaltning av modellen. Gjennomføringsorganet er som oftest kommunen. De ivaretar helheten. Det er nå den egentlige jobben starter! Arealplaner og gjennomføring - Akershus