REKKEFØLGEKRAV OG UTBYGGINGSAVTALER - HVOR LANGT KAN KOMMUNEN GÅ? SEPTEMBER Av advokat Anne Sofie Bjørkholt, Advokatfirmaet BA-HR DA

Transkript

1 REKKEFØLGEKRAV OG UTBYGGINGSAVTALER - HVOR LANGT KAN KOMMUNEN GÅ? SEPTEMBER 2017 Av advokat Anne Sofie Bjørkholt, Advokatfirmaet BA-HR DA

2 REKKEFØLGEKRAV OG UTBYGGINGSAVTALER - HVOR LANGT KAN KOMMUNEN GÅ? SAMMENHENGEN MELLOM REKKEFØLGEKRAV OG UTBYGGINGSAVTALE Rekkefølgekravene i en reguleringsplan er bestemmelser om hvilke fellestiltak for området som må være på plass på de ulike stadiene i utbyggingsprosessen. Kravene knyttes gjerne til igangsettingstillatelse eller midlertidig brukstillatelse, eventuelt ferdigattest, og kan for eksempel være krav til at barneskole og idrettshall må være på plass før brukstillatelse, rundkjøring må bygges før igangsettingstillatelse gis, grøntområder må opparbeides før byggetrinn 2 kan påbegynnes osv. Kravet vil gjerne være at vedkommende rekkefølgekrav er gjennomført, men det kan også være knyttet til at rekkefølgekravet er «sikret». I sikret ligger det at forutsetningene for å oppfylle rekkefølgekravet er tilstede, og dette knytter seg særlig til om rekkefølgekravet er fullfinansiert. Rekkefølgekravet behøver da ikke være fysisk etablert. Dette er en mer fleksibel løsning der det dreier seg om større tiltak. At en reguleringsplan inneholder rekkefølgekrav innebærer ikke at det offentlige er pliktig til å besørge disse innfridd. Kommunen behøver ikke prioritere bygging av ny barneskole selv om dette er et rekkefølgekrav i en nylig vedtatt områdeplan. Kommunen kan dessuten bare i begrenset grad binde sin bevilgningsmyndighet i avtale. Et rekkefølgekrav innebærer bare at den private part ikke vil få anledning til å realisere sitt prosjekt før barneskolen er på plass. Et rekkefølgekrav innebærer heller ikke at den private part pålegges kostnaden med å etablere tiltaket. Kostnadsansvaret kan imidlertid i noen tilfeller pålegges den private part gjennom utbyggingsavtale som inngås i forbindelse med reguleringsplanen. En utbyggingsavtale er en avtale mellom kommunen og grunneier/ utbygger om utbygging av et område, og reguleres av plan- og bygningsloven kapittel 17. Så nær som alle kommuner stiller krav til inngåelse av utbyggingsavtaler som vilkår for å godkjenne en reguleringsplan. I arbeidet med reguleringsplanen forholder utbygger seg til er plan- og bygningsetaten. I forhandling og inngåelse av utbyggingsavtalen er det imidlertid (i Oslo) EBY man forholder seg til. EBY er ikke rett adressat for spørsmål som gjelder planen (herunder rekkefølgekravene), og plan- og bygningsetaten er ikke rett adressat for spørsmål som gjelder utbyggingsavtalen. En privat part kan ikke pålegges å bære kostnaden ved alle typer rekkefølgekrav. Vi kommer tilbake til dette nedenfor. Men for at en privat part skal kunne pålegges et tiltak i en utbyggingsavtale, må det først være etablert som et rekkefølgekrav. Det er derfor interessant både å se på (i) når et tiltak kan stilles som rekkefølgekrav i en reguleringsplan og (ii) om det i så fall kan pålegges den private part i en utbyggingsavtale. HVILKE REKKEFØLGEKRAV KAN STILLES? I enkelte sammenhenger har det vært hevdet at kommunen går for langt i sin oppstilling av rekkefølgekrav, for kunne benytte dette som en inngang til å pålegge den private part kostnadsansvar gjennom en utbyggingsavtale. Spørsmålet er om kommunen kan stille rekkefølgekrav om tiltak som er nyttige og ønskelige i en større sammenheng, men som ikke har noen sammenheng med den konkrete utbyggingen. Av plan- og bygningsloven 12-7 følger det at: «I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold: krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert,» Slik bestemmelsen er formulert, er det visse begrensninger for hva det kan stilles reguleringsbestemmelser om, ved at det må være «nødvendig» og «tilstrekkelig». Det 2

3 er imidlertid uklart om disse kriteriene knytter seg til hva som anses nødvendig i det konkrete området uavhengig av den planlagte utbyggingen, eller om kriteriet knytter seg til at bestemmelsen må anses nødvendig/tilstrekkelig sett i lys av den utbyggingen reguleringsplanen åpner for. Det er på det rene at det er anledning til å stille krav om opparbeidelse av tiltak utenfor reguleringsområdet, dersom det er av «hensyn til tilstøtende arealer og til de interesser som totalt sett knytter seg til de områder det gjelder» jf. Rt s Av forarbeidene til plan- og bygningsloven fremgår det at bestemmelsen tilsvarer den tilnærmet likelydende bestemmelsen i lovens nr. 1 om kommuneplanens arealdel. Av kommentarutgaven til fremgår det: Gjeldende 12-7 viderefører ifølge forarbeidene tidligere regler om rekkefølgebestemmelse, som fremgikk av plan- og bygningsloven av første ledd. Det er forutsatt i teorien at det er adgang til å se hen til praktiseringen under tidligere plan- og bygningslov ved tolkningen av dagens regelverk. Av veilederen til planog bygningsloven av 1985 (T-7/86) fremgikk det: «Reguleringsbestemmelsen må ha nær sammenheng med det formål det reguleres til, eller det vern eller bruk som skal sikres gjennom planen». Av veilederen til 26 fra Miljøverndepartementet til Reguleringsplan og bebyggelsesplan (Revidert utgave pr. 1. november 2001) s. 20 fremgikk det: «Det siktes her til forskjellige typer infrastruktur som er nødvendige for å betjene vedkommende område så som energiforsyning, kommunikasjon, friområder, barnehager og skoler» Dette taler for at vurderingen av nødvendighetskriteriet må foretas i tilknytning til det aktuelle reguleringsområdet, slik at behovet for tiltaket må utløses av utbyggingen som reguleringsplanen åpner for. En slik tolkning understrekes av øvrige formuleringer i den aktuelle bestemmelsen i plan- og bygningsloven Den ovenfor siterte 12-7 nr. 10 kan betraktes som et utslag av den generelle bestemmelsen i nr. 2 om hva som skal fremgå av en reguleringsplan: «Vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet» Det sentrale synes også etter dette å være hvilke hensyn som gjør seg gjeldende som følge av den aktuelle utbyggingen. «Vilkår etter 26 må derfor også kunne settes for arealbruken i reguleringsområdet under hensyn til de tilstøtende arealer og de interesser som totalt sett knytter seg til de områder det gjelder. Planbestemmelsene kan bare brukes som hjemmel for forbud eller påbud innenfor planens avgrensningslinje. Hver bestemmelse må gjennomgås kritisk slik at det ikke etableres restriksjoner som ikke har hjemmel og et saklig begrunnet behov, jf. begrepet nødvendig utstrekning.» Det var derved forutsatt under den tidligere loven at det skulle være en sammenheng mellom formålet med reguleringsplanen og fastsatte reguleringsbestemmelser. Dette støttes også av Sivilombudsmannen i en sak om rekkefølgekrav etter plan- og bygningslov av 1985 (SOMB ). Ovennevnte tilsier at det stilles visse krav til sammenheng mellom utbyggingen som skal foretas i medhold av reguleringsplanen, og hvilke reguleringsbestemmelser/ rekkefølgetiltak som kan pålegges opparbeidet i medhold av samme plan. Det kan derved ikke stilles rekkefølgekrav som mangler enhver sammenheng med utbyggingen, selv om det dreier seg om samsfunnsmessige ønskelige og nyttige tiltak. 3

4 VILKÅRSLÆREN SOM SKRANKE FOR REKKEFØLGEKRAV Vilkårslæren gjelder når det stilles tyngende vilkår til et begunstigende vedtak uten at disse er forankret i særskilt lovhjemmel. Forvaltningen kan bare stille vilkår som har saklig sammenheng med det begunstigende vedtaket og som ikke er uforholdsmessig tyngende sett opp mot hva som søkes oppnådd. For at vilkårslæren skal få anvendelse, må rekkefølgekrav kunne regnes som tyngende vilkår. Adgangen til å stille rekkefølgekrav følger av pbl nr. 10. Vedtakelse av en reguleringsplan regnes som et enkeltvedtak. Rekkefølgekrav kan anses som tyngende vilkår som stilles til enkeltvedtaket. For at vilkårslæren skal få anvendelse, må adgangen til å stille vilkår i utgangspunktet ikke være forankret i en klar lovhjemmel. Men er lovhjemmelen vag, generell eller taus vedrørende rekkevidden av adgangen til å stille vilkår, kan vilkårslæren komme til anvendelse. Pbl nr. 10 er vidt formulert og legger få begrensninger på hvor langt kommunen kan gå i å stille rekkefølgekrav. Det er derfor mye som taler for at vilkårslæren kommer til anvendelse på rekkefølgekrav. I så fall stilles det krav om at rekkefølgekravet må ha saklig sammenheng med reguleringsplanen og at det må være forholdsmessig. I saklig sammenheng ligger det et krav til saklig motivering; avgjørelsen må ikke være fattet på bakgrunn av utenforliggende hensyn. I tillegg må det objektivt sett være en saklig sammenheng mellom «ytelse» og «motytelse». Kravet til saklig sammenheng vil være oppfylt dersom rekkefølgekravet er gitt for å dekke de behov den konkrete reguleringsplanen skaper. At det er tilstrekkelig saklig sammenheng mellom rekkefølgekravet og reguleringsplanen, er ikke nok til at rekkefølgekravet må anses gyldig. Det må i tillegg ikke være uforholdsmessig tyngende sammenlignet med det som søkes oppnådd. Vilkåret må være egnet og nødvendig, og fordelene med vilkåret må ikke overstige ulempene. Er disse kravene oppfylt, er vilkåret forholdsmessig. Er det flere alternativer å velge mellom taler forholdsmessighetskravet for at kommunen må velge det alternativet som har det rimeligste rekkefølgekravet. For at fordelene skal overstige ulempene, kan rene kostnytte-vurderinger spille inn i vurderingen av om rekkefølgekravet er forholdsmessig. I Løvenskiold-dommen fant Høyesterett at opparbeidelse av gang- og sykkelvei ikke var uforholdsmessig tyngende. Høyesterett la til grunn at forholdet mellom en utbygging på ca. NOK 100 mill. og en gang- og sykkelvei til NOK 3 4 mill. ikke trakk i retning av at vilkåret var uforholdsmessig tyngende. Kostnadene knyttet til opparbeidelse av rekkefølgekravet må derfor vurderes opp mot kostnadene til selve utbyggingstiltaket. HVA KAN DEN PRIVATE PART PÅLEGGES GJENNOM UTBYGGINGSAVTALE? Det kan ikke settes likhetstegn mellom hva som kan stilles som rekkefølgekrav og hva en part kan pålegges å bekoste i en utbyggingsavtale. Et rekkefølgekrav kan ha tilstrekkelig sammenheng med utbyggingen selv om den private part ikke kan pålegges å oppfylle det gjennom en utbyggingsavtale. At noe er nedfelt som et rekkefølgekrav, betyr ikke at den private part kan pålegges å dekke dette gjennom utbyggingsavtale. I Plan- og bygningsloven 17-3 tredje og fjerde ledd står det blant annet om slike avtaler: «Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak.» 4

5 Av byggesaksforskriften 18-1 følger det at den private part ikke kan pålegges å bekoste sosial infrastruktur i en utbyggingsavtale. Dette omfatter skoler, barnehager, sykehjem og eller tilsvarende tjenester som det offentlige med hjemmel i lov er forpliktet til å skaffe til veie. Med bekoste menes også utgifter i forbindelse med forskuttering, lån eller andre kredittytelser. Det er således kun kostnadsansvaret for teknisk og grønn infrastruktur som kan overføres til den private part, dvs. veier, avløp, grøntområder mv. Krav til forholdsmessig Plan- og bygningsloven 17-3 er et utslag av alminnelige forvaltningsrettslige regler som begrenser kommunens kompetanse til å sette vilkår for begunstigende forvaltningsvedtak. Dette er et forholdsmessighetskrav, som innebærer at kostnaden eller omfanget av de tiltak som utbygger lovlig kan besørge skal vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang. som «er nødvendige» for gjennomføringen av planvedtak. Lovteksten utdyper ikke hva som skal vektlegges i vurderingen av om et tiltak er nødvendig. Av forarbeidene og kommunaldepartementets uttalelser følger at tiltaket utbygger helt eller delvis pålegges å bekoste, må ha en saklig sammenheng med utbyggingen for å være «nødvendig». Kravet til saklig sammenheng innebærer at utbyggingen medfører et konkret behov for tiltaket. Tiltaket må enten tjene interessene i utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper ved den konkrete utbyggingen. Det understrekes at det i dette ligger en betydelig skranke for hva som kan avtales. For eksempel kan en utbygger av seniorboliger ikke pålegges å bekoste lekeplass. Det er imidlertid ikke et krav at tiltaket eksklusivt betjener interessene innenfor utbyggingsområdet. Tiltaket kan også betjene interesser i andre områder, dersom det dekker konkrete behov som utløses av utbyggingen. Rene fiskale hensyn er det ikke anledning til å legge vekt på. Forholdsmessighetskravet innebærer at kommunen ikke kan bruke utbyggingsavtaler for å pålegge en utbygger alene å finansiere tyngre infrastrukturtiltak. De nærmere grensene for hva som er forholdsmessig vil avhenge av en konkret vurdering av det enkelte tilfellet. I sin veileder til reglene om utbyggingsavtaler har Kommunaldepartementet imidlertid lagt til grunn at det kan være uforholdsmessig at man i en utbyggingsavtale pålegger tiltak som ikke kan kreves opparbeidet/utbedret etter plan- og bygningsloven 18 1 (tidligere 67), dvs. de refusjonsberettigede tiltakene. Departementet konkluderer imidlertid ikke entydig: «Kravet om forholdsmessighet kan innebære at kommunen ikke kan bruke utbyggingsavtale til å la en utbygger av et utbyggingstrinn alene finansiere tyngre infrastrukturtiltak, når infrastrukturen ikke kan kreves opparbeidet etter 67 mv. i plan- og bygningsloven.» Nødvendighetskrav Etter pbl tredje ledd første punktum kan avtalen gå ut på at utbygger helt eller delvis skal bekoste tiltak Utbyggingsavtale i strid med loven Hvis en klausul i en utbyggingsavtale er i strid med planog bygningsloven 17-3, så vil den være ugyldig. Virkningene av en slik ugyldighet fremgår av Ot.prp. nr. 22 ( ) side 69 og 70: «Ved et søksmål kan retten komme til at en del av avtalen vedrørende utbyggers/grunneiers forpliktelser er ugyldig. Dette får ikke konsekvenser for gyldigheten av planvedtak fattet i forbindelse med avtalen, selv om avtalen var en forutsetning for kommunestyrets vedtagelse av planen. Planen blir stående inntil kommunen eventuelt endrer den. Utbyggingsavtalen, eller gyldigheten av den, kan imidlertid heller ikke få den konsekvens at kommunen mister eller får begrenset adgangen til å endre planen eller fatte vedtak om bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven 33. Departementet kan ikke se at en utbyggingsavtale lovlig kan innebære at kommunen har fraskrevet seg sin myndighet etter reglene i plan- og bygningsloven. Om en endring av planvedtak (som ligger til grunn for avtalen) kan få konsekvenser for kommunen må vur- 5

6 deres ut fra avtalen, med de begrensinger som følger av den ulovfestede læren om forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet.» Selv om utbyggingsavtalen blir ugyldig, vil med andre ord rekkefølgekravet bestå. Dermed er den private part like langt, ettersom hans tiltak ikke kan igangsettes eller gjennomføres før rekkefølgekravet er oppfylt. Tilskudd til delvis dekning av større tiltak Større og kostbare rekkefølgekrav er resultatet av at områdeplaner benyttes i større utstrekning. Når store områder reguleres under ett, blir også kravene til infrastruktur mer omfattende. For større og kostbare tiltak som ikke kan pålegges en enkeltutbygger alene, må det gjennom utbyggingsavtalen etableres et spleiselag. Dette byr på visse utfordringer der utbyggerne har ulik fremdrift, ettersom rekkefølgekravet ikke kan anses oppfylt før det er etablert eller «sikret» (fullfinansiert). En utbygger kan ikke pålegges å bidra før vedkommende har startet sitt prosjekt, for eksempel gjennom søknad om rammetillatelse eller igangsettingstillatelse. Kommunen vil sjelden garantere for fullfinansieringen slik at ulike private parter skal slippe å vente på at alle tilskudd har kommet på plass. Hvis et bidrag som er en delfinansiering av et større tiltak skal anses for å oppfylle et rekkefølgekrav før tiltaket i sin helhet er finansiert («sikret»), er det derfor nødvendig med en dispensasjon etter pbl Det er visse rammer for når en slik dispensasjon kan gis. Kommunen vil gjerne innstille på en dispensasjon hvis de har lagt et løp med delbidrag, men dersom sektormyndigheter er involvert (for eksempel Statens Vegvesen), er det ikke gitt at de støtter en slik dispensasjon. En utbygger som oppnår en løsning der man «kjøper seg fri» fra omfattende rekkefølgekrav gjennom ytelse av et delbidrag, har derfor fremdriftsmessig fått en god løsning ettersom alternativet er å vente på at rekkefølgekravet blir fullfinansiert. Slike løsninger er derfor positive for utbygger, så lenge nivået på bidraget og omfanget av de tiltak det skal dekke er fornuftig og innenfor lovens rammer. Betydning av veiledende planer I de større byene er det en utberedt praksis knyttet til innkreving av kontantbidrag basert på veiledende planer, i Oslo benevnt VPOR (Veiledende planer for offentlige rom). I slike planer beskrives nødvendige tiltak for et større område og det gis anslag over kostnader. Den private part kan ikke pålegges kostnadsansvar i en utbyggingsavtale som er basert på veiledende planer. Men om tiltakene i den veiledende planen også er forankret som (lovlige) rekkefølgekrav og vilkårene for å pålegge den private part (del)ansvar for kostnadene gjennom utbyggingsavtale er tilstede, er det ikke noe veien for at slike veiledende planer danner utgangspunktet for beregning av bidragets størrelse. Dette er praktisk og gir en forutberegnelighet. Sandnes kommune saken I en sak fra september 2015, fastslo Sivilombudsmannen at Sandnes kommune hadde gått for langt ved pålegging av kostnadsansvar for tiltak som ikke hadde tilstrekkelig nærhet til den aktuelle utbyggingen. Tiltakene utbygger skulle finansiere var angitt i kommunedelplanen og besto av hovedveier med kollektivanlegg, parkanlegg, viktige byrom, gangveier, gangbroer, kanaler, gjestehavn, småbåthavn, jernbaneundergang, havnepromenader, teknisk infrastruktur under og over terreng og kunstnerisk utsmykning. Utbygger ble pålagt å besørge anlegg som ikke lå i utbyggingsområdet, og som heller ikke måtte gjennomføres for å avbøte skader eller dekke konkrete behov ved den konkrete utbyggingen. For eksempel ville kostnadsbidraget fra en utbygger av boliger eller kontorbygg kunne brukes til å finansiere en kunstnerisk utsmykning, småbåthavn, gjestehavn eller havnekanal i en helt annen del av planområdet. Sandnes kommune fremholdt at en høy utnytting av sentrumsområdet forutsatte bl.a. tilstrekkelig kollektivtilgjengelighet, og at anlegg i ulike deler av sentrum derfor må ses i sammenheng. 6

7 Sivilombudsmannen utelukket ikke at en utbygging med høy utnyttelsesgrad vil kunne gi konkrete behov utover selve utbyggingsområdet. For eksempel vil mange nye boenheter kunne utløse et behov for kollektivanlegg, gang- og sykkelveier. Men dette var ikke nok til å sikre at modellen som sådan oppfylte nødvendighetskravet. Til det var sammenhengen mellom utbyggingen og tiltakene utbygger skulle finansiere, for løs. Tiltakene var forhåndsdefinerte i kommunedelplanen før kommunen hadde vedtatt reguleringsplan for de enkelte utbyggingene og kommunen foretok følgelig ingen konkret vurdering av om den aktuelle utbyggingen utløste et behov for tiltakene. Enkelte av tiltakene var dessuten av en slik art at de trolig ikke vil kunne oppfylle kravet til saklig sammenheng, herunder om nye boliger eller næringsbygg vil kunne medføre et konkret behov for en småbåthavn eller gjestehavn. Sivilombudsmannen kom dessuten til at å pålegge et generelt beløp per kvadratmeter BRA bolig og BRA næringsbygg innebar at kommunen ikke foretok en konkret vurdering av forholdsmessighetskravet i pbl tredje ledd annet og tredje punktum. Dette fordi det var forhåndsbestemt at utbygger skulle betale et fast beløp per kvadratmeter, uavhengig av den enkelte utbyggingen.

8 Anne Sofie Bjørkholt har vært forretningsadvokat i 20 år, herunder 15 år som partner (7 år i WR og 8 år i BA-HR). Arbeider med store eiendomstransaksjoner, eiendomsutvikling, skatt og mva. Topprangert gjennom flere år i Legal 500, Chambers mv. Medlem av Advokatforeningens kvinneutvalg. Kontakt: asb@bahr.no Advokatfirmaet BA-HR DA Tjuvholmen allé 16, NO-0252 Oslo PO Box 1524 Vika, NO-0117 Oslo T: F: E: post@bahr.no