Utbyggingsavtaler etter plan- og bygningsloven

Transkript

1 Utbyggingsavtaler etter plan- og bygningsloven Særlig om de rettslige skrankene for hva utbygger kan pålegges å bekoste eller besørge Kandidatnummer: 669 Leveringsfrist: Antall ord: 17094

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Tema og problemstilling Metode Sentrale forhold og begreper Forholdet mellom privat eiendomsrett og kommunen som planmyndighet Reguleringsplan Rekkefølgekrav Forholdet til byggetillatelse Utbyggingsavtale PRAKSIS FØR LOVREGULERINGEN DAGENS LOVBESTEMMELSE Innledning Hvilke avtaler omfattes av reguleringen? Hvilke krav stilles til avtalens innhold? Bestemmelsens formål første ledd tredje ledd Oppsummering NØDVENDIGHETSVURDERINGEN Innledning Nødvendig for gjennomføringen av planvedtak Saklig sammenheng Tjene interessene i utbyggingsområdet Avhjelpe skadevirkninger eller ulemper Oppsummering Pbl som rettesnor Forholdet til vurderingen i pbl Rekkefølgebestemmelser Nødvendighetskravet for rekkefølgebestemmelser Oppsummering FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN Innledning Utbyggingens art og omfang Kommunens bidrag Belastningen utbyggingen påfører kommunen Oppsummering Pbl som rettesnor Forholdet til vilkårslæren Rekkefølgekrav og vilkårslæren Sammenlikning av skrankene Oppsummering i

3 6 NÆRMERE OM AVTALEFRIHETEN I UTBYGGINGSAVTALER FORBUD MOT BIDRAG TIL SOSIAL INFRASTRUKTUR Bakgrunn og formål Forskriftens rekkevidde UTBYGGINGSAVTALER I STRID MED LOVEN Klagerett eller søksmålsadgang? Praktisering av reglene PERSONLIG «KONKLUSJON» LITTERATURLISTE ii

4 1 Innledning 1.1 Tema og problemstilling En utbyggingsavtale er en avtale mellom kommunen og utbygger eller grunneier om gjennomføring av en konkret arealplan. Avtalebruken er i dag regulert i kapittel 17 i lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven - pbl.). Bruken ble imidlertid ikke lovregulert før i Hensikten med denne lovreguleringen var i stor grad å stramme inn en utbredt og svært fri praksis som hadde oppstått rundt bruken av utbyggingsavtaler. Lovgiver ønsket en klargjøring i loven vedrørende grensen mellom akseptable og uakseptable avtalevilkår. De nye bestemmelsene trådte i kraft i 2006 samtidig med forskrift 20. april 2006 nr. 453 om forbud mot vilkår om sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler. Jeg skal i denne oppgaven undersøke hvilke rettslige skranker som i dag gjelder for bruken av utbyggingsavtaler. Oppgaven vil i hovedsak fokusere på spørsmålet om hva utbygger kan pålegges å besørge eller bekoste gjennom en utbyggingsavtale. 1.2 Metode For å besvare problemstillingen kommer jeg til å ta utgangspunkt i ordlyden til bestemmelsene i kapittel 17. Jeg vil foreta en grundig gjennomgang av pbl og 17-3 da det i hovedsak er her begrensningene til innholdet i utbyggingsavtalene ligger. Jeg kommer til å ha stort fokus på bestemmelsenes forarbeider da disse generelt har stor vekt når det nærmere innholdet av rettsreglene skal fastsettes. På grunn av lovgivers klare intensjon med reguleringen vil formålsbetraktninger bli tillagt stor vekt. Lovtolkningen vil derfor ha et noe teleologisk preg. Jeg kommer også til å trekke paralleller til andre lovbestemmelser for å belyse skrankenes innhold. Selv om oppgavens tema i stor grad er gjenstand for omfattende diskusjon og uenighet, har relativt få tvister blitt brakt for retten. Dette har muligens sin årsak i at hverken utbygger eller kommune vil være tjent med at en avtale blir kjent ugyldig og gjennomføring av planen med det blir satt på vent. Det finnes således lite rettspraksis omkring innholdet av utbyggingsavtaler. Jeg vil derfor også se på underrettspraksis og uttalelser fra Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannens oppgave er i hovedsak er å sikre at offentlig 1

5 myndighet ikke gjør urett mot den enkelte borger. Han kan således både etter klage og på eget initiativ undersøke saker offentlig myndighet har behandlet og avgjort. Videre vil også uttalelser fra departementet i forbindelse med konkrete enkeltsaker, samt rundskriv og veiledere bli brukt til å besvare problemstillingen. 1.3 Sentrale forhold og begreper Jeg vil her gi en kort innføring i enkelte forhold og begreper som vil være sentrale i den videre besvarelsen Forholdet mellom privat eiendomsrett og kommunen som planmyndighet Å ha eiendomsrett vil si å ha rett til å råde over en ting innenfor lovlige rammer, så lenge det ikke strider mot andres rettigheter. Eiendomsretten omfatter både rettslige og faktiske disposisjoner. Rettslig råderett over fast eiendom innebærer blant annet retten til å kunne avhende, leie ut eller pantsette eiendommen som sikkerhet for opptak av lån, mens faktisk råderett blant annet innebærer retten til bruk, vedlikehold og påbygging. Retten til å bygge på eiendommen vil imidlertid også ha en side mot rettslig råderett. Privat eiendomsrett danner grunnlaget for store deler av nåtidens økonomiske liv, men graden av privat eiendomsrett i et gitt samfunn har gjennom alle tider vært et politisk tema preget av strid og uenighet. Den private part ønsker naturligvis at eiendomsretten i liten grad er begrenset slik at han har frihet til å gjøre det han ønsker med sin eiendom. På den annen side har kommunen ansvar for å ivareta samfunnsmessige hensyn og fellesskapsinteresser. Disse motstridene hensynene medfører en kontinuerlig tautrekning mellom aktører fra de ulike sidene. Dersom eiendomsretten er omfattende og i liten grad er preget av begrensninger kan dette skape et samfunn preget av kapitalisme hvor sterke økonomiske interesser styrer byutviklingen på bekostning av fellesskapsinteresser og andre mindre sterke parter. Dersom det på den annen side er gjort store begrensninger i eiendomsretten, kan dette føre til et planøkonomisk samfunn hvor privat frihet er erstattet med statlig kontroll. Samfunnet vil slik sett i være preget av sosialisme. 2

6 I dagens Norge har vi på mange måter et slags hybridsystem mellom kapitalisme og sosialisme. Lovgiver har ønsket en relativt omfattende eiendomsrett samtidig med at viktige fellesskapsinteresser skal vernes og ivaretas. Hensyn til begge parter er forsøkt ivaretatt gjennom plan- og bygningslovens system. Tillatt bruk av områder skal fastsettes gjennom arealplaner hvor kommunen er planmyndighet, men private parter har også i stor grad anledning til å bli hørt. Det heter i pbl. 1-1 om lovens formål at «loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.» Planlegging og vedtak skal videre «sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.» Reguleringsplan Det er etter plan- og bygningsloven i første rekke kommunen som gjennom planlegging skal forme det fysiske miljøet og sikre kvaliteter og muligheter for utbygging. Dette gjør kommunen gjennom vedtakelse av reguleringsplaner. 1 En reguleringsplan er etter plan- og bygningsloven 12-1 første ledd «et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser.» Planen er politisk vedtatt og fastsetter hvordan et konkret avgrenset område kan brukes og hva som kan bygges der. Den består av et kart med påfølgende reguleringsbestemmelser om konkrete føringer for bruken. Bestemmelsene gir informasjon om blant annet eiendommens formål og hvor høyt og stort du kan bygge. Det finnes to typer reguleringsplaner: områderegulering og detaljregulering. Områderegulering styrer utviklingen i et større område og lages av kommunen. Detaljreguleringen tar for seg mindre områder eller enkelte tomter og gir gjerne mer spesifikke føringer på hva som kan bygges. Slike planer kan lages av kommunen eller den private, men den må forholde seg til de overordnede planene som er laget av kommunen Rekkefølgekrav 1 3

7 Rekkefølgekrav er bestemmelser i reguleringsplan om hvilke fellestiltak for området som må være på plass på de ulike stadiene i utbyggingsprosessen. Målet med bestemmelsene er å sikre en fornuftig rekkefølge for opparbeidelse av infrastruktur. Det kan for eksempel stilles rekkefølgekrav i en reguleringsplan om at veier, gangveier, friområder mv. skal være opparbeidet før utbygging igangsettes eller boliger tas i bruk. Dette betyr at adgangen til å få innvilget byggetillatelse i henhold til reguleringen først inntrer på et senere tidspunkt enn vedtakelsestidspunktet for planen. Rekkefølgebestemmelsene sier imidlertid ingen ting om hvem som skal stå for gjennomføringen, men vil fungere som et byggeforbud inntil kravene er oppfylt. Hvem som skal besørge eller bekoste tiltaket kan bestemmes nærmere i en utbyggingsavtale Forholdet til byggetillatelse Etter pbl første ledd skal kommunen dersom søknad om byggetillatelse er fullstendig «gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.» En byggetillatelse kan således kun nektes dersom begrunnelsen knytter seg til krav i plan- og bygningsloven, forskrifter eller vedtekter. 2 Kommunen kan med dette ikke kreve en utbyggingsavtale som vilkår for å gi byggetillatelse. Den kan heller ikke nekte å gi byggetillatelse kun fordi de mener at det ikke vil være heldig å bygge ut området. Imidlertid vil rekkefølgebestemmelser fungere som forbud mot byggetillatelse inntil de er oppfylt. Dersom byggetillatelse nektes på dette grunnlag, kan utbygger enten søke om dispensasjon, vente til kommunen selv gjennomfører tiltaket, eller selv forplikte seg til gjennomføring av tiltaket gjennom en utbyggingsavtale Utbyggingsavtale En utbyggingsavtale er en avtale mellom kommunen og utbygger eller grunneier om utbygging av et konkret område innenfor rammen av kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller byggesaksplan. Avtalene går gjerne ut på at utbygger forplikter seg til å gjennomføre eller bekoste ulike tiltak eller rekkefølgekrav mot planvedtak fra kommunen. På denne måten kan kommunen gjennom avtalen få økonomiske bidrag til infrastruktur utover det utbygger er forpliktet til etter loven eller det som ensidig kan pålegges gjennom 2 Kommunal- og regionaldepartementet (2002) s. 20 4

8 enkeltvedtak. Avtalen vil således fungere som et virkemiddel for kommunen til å sikre at utbyggingen samsvarer med kommunens intensjoner og utbyggingspolitikk. Grunnlaget for avtalen ligger i arealplanen som er vedtatt av kommunen som planmyndighet, men i den konkrete avtalen har kommunen rolle som avtalepart. Kommunens rolle som avtalepart åpner for en større frihet enn der kommunen som planmyndighet er bundet av forvaltningsrettslige skranker. På denne måten har partene mulighet til å komme til en bedre konkret tilpasset løsning enn det plan- og bygningsloven alene gir mulighet til. Bruken av utbyggingsavtaler kan således gi fordeler for begge parter, men det kan også oppstå kompliserte rettslige spørsmål. Dette vil eksempelvis være spørsmål om det må stilles krav til sammenheng og forholdsmessighet mellom partenes ytelser etter avtalen. Disse spørsmålene vil bli nærmere behandlet i forbindelse gjennomgangen av de nye lovbestemmelsene, henholdsvis i kapittel 4 og 5. Videre vil spørsmålet om avtalene er underlagt privatrettens avtalefrihet, eller nå i større grad er begrenset av forvaltningsrettslige skranker, være et gjennomgående tema i denne oppgaven. 2 Praksis før lovreguleringen Tidligere ble utbygging i hovedsak ansett som en kommunal oppgave. Særlig i årene etter 1945 var staten og kommunene hovedaktør i arbeidet med å gjenreise landet etter krigens ødeleggelser. 3 Boligutbyggingen var således preget av et sterkt kommunalt engasjement. Kommunen tok gjerne selv initiativ til utviklingen og tilrettela kommunal grunn for utbygging. Det var videre heller ikke uvanlig at kommunen gjennom oppkjøp eller ekspropriasjon ervervet grunn fra andre for å gjennomføre utbygging. Reglene i plan- og bygningsloven har i stor grad vært utformet med grunnlag i at kommunen har et sterkt engasjement i bolig og næringsutviklingen. Hovedordningen etter plan- og bygningsloven er at det er kommunen som står for utarbeidelsen av reguleringsplaner. Det følger av pbl annet ledd at: «Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er 3 Aulstad (2005) s. 23 5

9 behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige parter.» Reglene har imidlertid helt siden bygningsloven av 1924 åpnet for privat engasjement i planleggingen. Private grunneiere og utbyggere har blant annet adgang til å utarbeide reguleringsforslag i tilknytning til utbyggingsprosjekter. Det følger av pbl annet ledd at: «Private, tiltakshavere, organisasjoner og andre myndigheter har rett til å fremme forslag til detaljregulering, herunder utfyllende regulering, for konkrete bygge- og anleggstiltak og arealendringer, og til å få kommunens behandling av og standpunkt til reguleringsspørsmålet som tas opp i det private forslaget.» Landskapet plan- og bygningsloven regulerer har, særlig etter loven av 1985, endret seg på ulike måter. Kommunens engasjement i bolig og næringsutbyggingen har gradvis avtatt og blitt erstattet av private engasjement. I dag skjer den faktiske gjennomføringen av bolig- og næringsutvikling nesten utelukkende av private aktører. Også store deler av planutformingen skjer nå med initiativ fra private. Særlig i kommuner med stort utbyggingspress, er det ikke uvanlig at planforslagene nesten utelukkende fremmes av private. 4 Når både initiativet og den faktiske gjennomføringen av utbyggingsprosjekter på denne måten blir skjøvet fra kommunen til private vil også noe av formålet bak byggeprosjektene som iverksettes endre seg. Kommunens formål med reguleringsplaner som åpner for utbygging er i all hovedsak å ivareta fellesskapets interesser og å bygge nasjonen. En privat utbygger vil på sin side gjerne kun ha til formål å høste økonomisk gevinst fra prosjektene og møte umiddelbare behov. 5 Denne forskyvningen av engasjement kan således medføre økt press fra utbygger om å få gjennomført prosjektet uten at fellesskapsinteresser som skoler, barnehager og annen infrastruktur nødvendigvis blir vektlagt. På den annen side kan kommunen bruke sin rolle som planmyndighet til å skaffe seg økonomiske ytelser fra den private til å løse kommunale oppgaver. 4 Aulstad (2005) s Pedersen del II (2011) s. 49 6

10 Det ble etterhvert praksis for at kommuner gjennom utbyggingsavtaler i økende grad forsøkte å skaffe seg økonomiske ytelser til oppgradering av infrastruktur som kommunen ellers ikke hadde hjemmel til å kreve gjennomført eller finansiert av utbygger i forbindelse med vedtakelsen av private reguleringsforslag. 6 En av hovedårsakene til denne utviklingen antas å være at et stort antall kommuner sliter med dårlig økonomi og at bidrag fra utbygger således må til for å få gjennomført planene. 7 En konsekvens av denne praksisen er at kostnadene utbygger blir pålagt gjennom utbyggingsavtalene i sin tur i blir pålagt boligkjøperne. Som eksempel vil kommunen som vilkår for byggetillatelse kreve at utbygger bekoster en ny skole for de nye innbyggerne i området. Denne utgiften vil videre medføre at prisene for de aktuelle boligene blir høyere. I siste omgang vil det da være boligkjøperne som må betale for byggingen av skolen. Etter intervjuundersøkelser gjennomført av Lerstang og Hofstad og av Jensen og Narvestad kom det fram at en av de viktigste grunnene til at kommunene benytter utbyggingsavtaler nettopp er at de gjennom avtalene kan forplikte utbygger til å foreta økonomiske overføringer til kommunen. 8 I de samme undersøkelsene kom det også fram at enkelte utbyggere følte at avtalene ble brukt som pressmiddel fra kommunene til å få finansiert kommunale investeringstiltak. Gjennom utbyggingsavtalene kan utbyggerne slik sett bli tvunget til å godta uforholdsmessig tyngende avtalevilkår for å få den nødvendige byggetillatelsen. Det siktes særlig til vilkår om å besørge eller å bekoste større rekkefølgekrav som skoler, sykehus og liknende og for kommuner med stram økonomi kan fristelsen lett bli stor til å tøye strikken for langt. Utbyggere vil på sin side gjerne sluke mer enn de bør siden utbyggingsprosjektet står og faller på byggetillatelse fra kommunen. En annen uheldig side av utviklingen er faren for at utbygger aksepterer vilkår som ikke er lovlige. Dersom utbygger gjennom en utbyggingsavtale kan kjøpe seg adgang til tiltak som andre utbyggere ikke nødvendigvis har økonomisk mulighet til å bekoste kan dette gå ut over likebehandlingen etter loven. 6 Aulstad (2005) s Innst. O. nr. 73 ( ) s. 6 8 Ot.prp. nr. 22 ( ) s

11 Disse uheldige utslagene av avtalepraksisen dannet mye av grunnlaget for at departementet i 2005 valgte å lovregulere bruken av utbyggingsavtaler. Departementet ønsket gjennom lovregulering å klargjøre grensen mellom akseptable og uakseptable avtalevilkår slik at byggekostnadene blir mer forutsigbare. Det var videre ønskelig å forhindre en kostnadsovervelting på boligkjøper og å sikre forutsigbarhet både for utbygger og kommune. 9 Det ble fremmet to ulike lovforslag av henholdsvis Planlovutvalget og Bygningslovutvalget. Planlovutvalgets forslag gikk i hovedsak ut på å begrense avtalevilkår til en uttømmende liste av lovlige tiltak. Utbygger skulle med det ikke kunne påta seg større forpliktelser enn det kommunen kan pålegge gjennom plan- og bygningsloven. Lovforslaget innebar således en dramatisk innstramming i forhold til tidligere praksis da avtalene ville være blottet for avtalefrihet og i realiteten kunne sammenliknes med et enkeltvedtak. Bygningslovutvalgets forslag innebar i motsetning til Planlovutvalgets, ingen positiv oppramsing av lovlige tiltak. I stedet hadde begrensningene form av strenge skjønnsmessige kriterier. Ved utformingen av dagens bestemmelser la departementet i all hovedsak dette forslaget til grunn da de mente forslaget fra Planlovutvalget var for restriktivt. Departementet var av den oppfatning at praksisen vedrørende bruken av utbyggingsavtaler også bar preg av et konstruktivt samspill mellom kommuner og utbyggere. Lovverket burde således ikke stenge for muligheten til å videreføre dette. Departementet ønsket å være noe tilbakeholdne ved å ikke gripe for sterkt inn i rettsutviklingen. 10 Ved å innta skjønnsmessige begrensninger i lovbestemmelsene mente departementet at avtalenes smidighet og fleksibilitet ble ivaretatt, samtidig med at uheldige utslag av avtalevilkår kunne forhindres. Jeg vil i det følgende først redegjøre for hvilke avtaler som omfattes av bestemmelsene og hvilke krav som stilles til deres innhold, før jeg i kapittel 4 og 5 kommer nærmere inn på hva som ligger i lovens skjønnsmessige skranker. 3 Dagens lovbestemmelse 9 Ot.prp. nr. 22 ( ) s Innst. O nr. 73 ( ) s. 3 8

12 3.1 Innledning Utbyggingsavtaler er i dag regulert i kapittel 17 i plan- og bygningsloven av Bestemmelsene ble inntatt ved lov 27. mai 2005 nr. 30, og trådte i kraft 1. juli 2006 jf. kgl. Res. 12. mai 2006 nr Bestemmelsene er videreført uendret i plan- og bygningsloven av Jeg skal i denne delen av oppgaven redegjøre for innholdet til bestemmelsene i pbl. kap. 17. Jeg kommer til å fokusere på 17-1 og 17-3 da det i hovedsak er her lovgiver har inntatt begrensninger i forhold til tidligere praksis. For å finne bestemmelsenes nærmere meningsinnhold kommer jeg til å gjøre stor bruk av lovens forarbeider. 3.2 Hvilke avtaler omfattes av reguleringen? Jeg vil her med utgangspunkt i pbl redegjøre for hvilke avtaler som omfattes av bestemmelsene pbl. Kapittel 17. «17-1. Definisjon Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan.» Begrepet «utbyggingsavtale» har gjennom årene vært brukt om en rekke ulike typer avtaler. Dette skyldes nok i stor grad at begrepet inntil 2005 ikke har vært definert i lov. Ved å innta en klar definisjon i dagens plan- og bygningslov har lovgiver ønsket å avgrense mot avtaler som i realiteten ikke kan anses som utbyggingsavtaler. Dette dreier seg i første rekke om avtaler hvor kommunens ytelse ikke kan knyttes til dens rolle som planmyndighet. Slike avtaler vil ikke omfattes av reguleringen da de hensyn bestemmelsene skal ivareta ikke gjør seg gjeldende. 11 Etter definisjonen er en utbyggingsavtale en avtale mellom en kommune og en grunneier eller utbygger. Uttrykket «grunneier eller utbygger» er ment å omfatte alle som inngår en 11 Mer om dette i pkt

13 utbyggingsavtale. Det kan være grunneieren eller utbyggeren selv, eller en representant for en av disse. Bestemmelsen utelukker heller ikke at kommunen inngår avtaler med begge samtidig eller at rollene som utbygger og grunneier kombineres. Det spiller heller ingen rolle om grunneier eller utbygger er privat eller offentlig da hensynene bak reglene gjør seg gjeldende uavhengig av dette. 12 For enkelhetens skyld kommer jeg i denne oppgaven kun til å bruke begrepet «utbygger». Begrepet vil her omfatte enhver motpart til kommunen i en utbyggingsavtale. For å omfattes av 17-1 må det videre være tale om en «avtale» mellom kommunen og utbygger. Med uttrykket «avtale» skal det settes en grense mot offentlige vedtak. Bestemmelsene i kapittel 17 regulerer således kun avtaler betinget av samtykke. I motsetning til enkeltvedtak kan kommunen i en utbyggingsavtale ikke ensidig fastsette dens innhold. Avtaletypen vil imidlertid ligge i grenseland mellom privat og offentlig rett og dens innhold vil således ha klare paralleller til enkeltvedtak. Denne spesielle avtaleformen kan medføre store utfordringer særlig med tanke på utforming av avtalevilkår. Hvordan disse utfordringene skal løses i praksis vil være et gjennomgående tema i denne oppgaven. Avtalefrihetens grenser vil særlig bli drøftet i kapittel 6. Med uttrykket «utbygging av et område» siktes det til at avtalen skal gjelde utbyggers konkrete planer om utbygging. Det avgrenses her mot de tilfeller hvor kommunen foretar andre disposisjoner for oppfølging av plan. 13 Videre omfattes kun de avtaler som har sitt grunnlag i «kommunens planmyndighet etter plan og bygningsloven.» Med dette skal det avgrenses mot myndighetsutøvelse i henhold til andre regelsett. 14 Dette innebærer imidlertid ingen avgrensning mot kommunens kompetanse som bygningsmyndighet til å gi byggetillatelser. Avtalen skal videre gjelde «gjennomføring av kommunal arealplan». Avtalen må altså være knyttet til gjennomføring av en konkret bindende plan. 15 En utbyggingsavtale kan med det inngås i forbindelse med behandling av et planforslag eller i sammenheng med en byggesak 12 Ot.prp. nr. 22 ( ) s Ot.prp. nr. 22 ( ) s Ot.prp. nr. 22 ( ) s Ot.prp. nr. 22 ( ) s

14 eller søknad om rammetillatelse. Spesielt vanlig er det at avtale inngås i forbindelse med oppfyllelse av rekkefølgekrav i en arealplan. Utbyggers hensikt eller interesse i avtalen må være å få godkjent et planvedtak eller en byggetillatelse. 16 En utbyggingsavtale omfatter av den grunn som regel oppfyllelse av planbestemmelser hvor utbygger forplikter seg til å finansiere kommunal infrastruktur mot å få gjennomført en utbygging. Slik sett vil en avtale for utbygger ha funksjon av å presisere hvilke krav som følger av planen. For kommunen fungerer avtalen som et verktøy for å oppnå planens formål. 3.3 Hvilke krav stilles til avtalens innhold? Jeg vil her med utgangspunkt i 17-3 redegjøre for hvilke krav som stilles til avtalens innhold. «17-3. Avtalens innhold En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan. Avtalen kan også regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. 16 Pedersen del II (2011) s

15 Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak.» Bestemmelsens formål 17-3 setter rammene for hva det kan inngås utbyggingsavtale om. Hensikten med bestemmelsen er i stor grad å hindre at kommunen bruker sin myndighet på uheldig måte slik at urimelige utslag av utbyggingsavtaler kan unngås. Det siktes her særlig til avtaler med vilkår som legger for stort press på økonomien i et utbyggingsprosjekt, med de følger dette kan få for utbyggingsprosjektets gjennomførbarhet, byggekostnader, tomtepriser og boligpriser. Begrensningene som følger av bestemmelsen vil gjelde for alle avtalens parter. På denne måten skal reglene også bidra til å forhindre at utbygger gjennom å tilby kostnadsbidrag for å få gjennom et reguleringsvedtak, legger uforholdsmessig press på kommunen. Det søkes med det å forhindre at private forpliktelser blir så løsrevet fra selve utbyggingstiltaket at allmennheten kan få inntrykk av at utbyggeren har fått anledning til å kjøpe seg et positivt reguleringsvedtak. 17 Bestemmelsene søker med dette å bidra til at både kommune og utbygger i størst mulig grad kan komme frem til balanserte avtaler som er positive for begge parter og er egnet til å få gjennomført planen og utbyggingsprosjektet. 18 Videre skal avtalene sikre at den konkrete utbyggingen gir et godt resultat for de som skal bo og arbeide i det nye området, uten at dette får negative følger for kommunens eksisterende innbyggere. Bestemmelsen skal videre sikre forutberegnelighet for avtalens parter. Dette kommer eksplisitt til uttrykk i 17-2: «Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen. 17 Kommunal- og regionaldepartementet (2002) s Ot.prp. nr. 22 ( ) s. 6 og s

16 Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser.» Etter dette må utbyggingsavtaler ha grunnlag i et vedtak som angir at slike avtaler er en forutsetning for utbygging. Formålet med dette kravet er å skape forutberegnelighet for utbygger og å gi andre berørte i kommunen et forvarsel om at utbyggingsavtaler kan inngå i gjennomføringen av planen. Dersom vedtak ikke er fattet før forhandlingene begynner vil avtalen være ugyldig. Slik økt forutberegnelighet vil etter departementets syn blant annet kunne bidra til å dempe prispresset. 19 I forarbeidene heter det at dersom utbygger kjenner til hovedtrekkene i kravene kommunen vil komme med før utbygger blir bundet, vil han kunne vurdere gevinstene opp mot kommunens kostnadskrav. På denne måten slipper utbygger å bli møtt med kostnader på et sent og upassende tidspunkt. Dersom kostnadene foreligger på et tidlig tidspunkt, vil det også være enklere for utbygger å trekke seg fra prosjektet dersom kravene er for høye. Utbygger skal gis en reell mulighet til å vurdere de økonomiske realitetene før avtalebinding og på denne måten slippe å bli sittende fast i en uheldig avtale. Økt forutberegnelighet vil etter departementet syn videre kunne gi effektivitetsgevinst i alle ledd. For kommunen vil planleggingen kunne effektiviseres dersom denne ses i sammenheng med mulig gjennomføring. Det heter i forarbeidene at man gjennom økt forutberegnelighet i større grad vil «kunne unngå å utføre planlegging som i neste omgang må endres for å kunne gjennomføres» første ledd Jeg vil her redegjøre for hva som ligger i bestemmelsens første ledd. «En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan.» 19 Ot.prp. nr. 22 ( ) s Ot.prp. nr. 22 ( ) s

17 Utgangspunktet er her at avtalen kan gjelde de forhold det er gitt bindende bestemmelser om i kommuneplanen eller reguleringsplan. Andre forhold enn dette kan det etter hovedregelen ikke inngås utbyggingsavtale om. Med uttrykket «har gitt» menes at en forutgående plan må være endelig vedtatt før avtalen blir rettslig bindende. En utbyggingsavtale skal med det ikke kunne forskuttere planbestemmelser. Dette understrekes i forarbeidene 21 og det følger videre av 17-4 siste ledd at bindende utbyggingsavtale ikke kan inngås før arealplan er vedtatt. Formålet med dette er å sikre at kommunestyret ikke binder seg til en bestemt løsning før det er foretatt en konkret helhetsvurdering etter reglene om vedtakelse av reguleringsplan. En utbyggingsavtale kan videre brukes til å presisere innholdet av vedtatte planbestemmelser. Avtalen kan imidlertid i utgangspunktet ikke oppstille andre krav eller legge strengere føringer på utbyggingen enn det om følger av planen. 22 For de forhold som kan reguleres i plan er hovedregelen at disse skal fastsettes gjennom bestemmelsene i pbl og kun unntaksvis kan følge av utbyggingsavtale alene. 23 Dette har sammenheng med at grunnlaget for avtalen skal ligge i planen og at avtalen i hovedsak kun skal gjelde gjennomføring av de tiltak som følger av plan. Dersom det avtales avtalevilkår som legger strengere føringer for prosjektet eller som går ut over det som følger av planbestemmelsene, må disse være forankret i en av de særskilte hjemlene som er angitt i andre, tredje eller fjerde ledd tredje ledd Jeg vil her redegjøre for hva som ligger i bestemmelsens tredje ledd. «Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes 21 NOU 2003: 24 s Ot.prp. nr. 22 ( ) s Kommunal- og regionaldepartementet (2006) s

18 utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbyggingen påfører kommunen.» Denne bestemmelsen åpner for at utbygger gjennom avtale kan pålegges å besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Forutsetningen er imidlertid at tiltakene eller kostnadsansvaret holder seg innenfor grensene for forholdsmessighet som følger av andre og tredje punktum. Det er i hovedsak ved innføringen av disse skjønnsmessige skrankene at lovgiver har søkt å stramme inn avtalefriheten sammenliknet med tidligere praksis. Hva som ligger i disse begrepene og hvor skrankene i realiteten ligger vil bli behandlet i kapittel 4 og 5. Med begrepet «tiltak» omfattes i prinsippet alle former for infrastruktur. Infrastruktur er en betegnelse på den underliggende strukturen som trengs for å få samfunnet til å fungere mer eller mindre effektivt. Det skilles gjerne mellom teknisk og sosial infrastruktur. Teknisk infrastruktur vil typisk være veier, vann- og avløp, rundkjøringer osv., mens sosial infrastruktur typisk vil være skoler, sykehus, barnehager og liknende. Denne siste gruppen kjennetegnes ved at tiltakene skal tjene sosiale samfunnsinteresser. I lovgivningsprosessen vurderte departementet som sagt om omfanget av utbyggingsavtalers innhold skulle begrenses til kun å omfatte den type teknisk infrastruktur som kommunen ensidig kunne pålegge gjennom plan- og bygningsloven, plan, vedtekt eller forskrift. Departementet kom imidlertid til at dette ville innebære en for drastisk innstramming i forhold til gjeldende rett. En slik positiv oppramsing av lovlige tiltak som Planlovutvalget foreslo ville videre være en lite fleksibel ordning og ville kunne ødelegge for mulighetene for gjennomføring av utbygging i flere situasjoner. 24 I stedet for å avgrense mot typer av tiltak ble det bestemt at tiltakene skulle begrenses gjennom de strenge skjønnsmessige skrankene som følger av annet og tredje punktum. På denne måten ville reglene mer smidige. 25 Departementet ønsket videre heller ikke å sette et absolutt forbud mot vilkår om bidrag til sosial infrastruktur da både konkrete forbud og angivelser av konkrete tillatte tiltak ville innebære en fare for å utelukke tiltak som begge parter kan anse som hensiktsmessige og 24 Ot.prp. nr. 22 ( ) s Ot.prp. nr. 22 ( ) s. 6 15

19 riktige i forhold til utbyggingsprosjektet. 26 Det var heller ikke ønskelig å sette sperrer for annen, tenkelig samfunnsmessig utvikling. Det kan imidlertid virke som om departementet ble holdt igjen i døren da det samtidig med vedtakelsen av bestemmelsene ble vedtatt et absolutt forbud mot bidrag til sosial infrastruktur gjennom forskrift. 27 Videre åpner ordlyden «besørge eller helt eller delvis bekoste» for at partene i avtalen kan velge om utbygger skal stå for den fysiske gjennomføringen av det avtalte tiltaket eller om han skal bidra økonomisk til kommunens gjennomføring av tiltaket. Utbygger har således muligheten til å påta seg å legge til rette for ny infrastruktur uten at han selv finansierer det eller står som utbygger av det aktuelle tiltaket. En full gjennomføring av tiltaket kan være aktuelt der for eksempel vei eller vann- og avløpsanlegg i hovedsak skal benyttes av det aktuelle utbyggingsprosjektet. En delvis bekostning av tiltaket kan være aktuelt der det aktuelle byggeprosjektet ikke skal være ansvarlig for opparbeidelsen av hele tiltaket. Departementet uttalte i forbindelse med en konkret henvendelse fra en utbygger at bestemmelsen åpner for at det kan avtales økonomiske bidrag til et kommunalt fond (anleggsbidrag). Anleggsbidrag brukes vanligvis som en betegnelse på «avtalte bidrag fra private utbyggere til kommunen, for å dekke hele eller deler av kommunens utgifter til etablering av infrastruktur». 28 Størrelsen på bidraget må videre fastsettes etter forholdsmessighetsvurderingen etter annet og tredje punktum Oppsummering Etter redegjørelsen i dette kapittelet skal utbyggingsavtaler i stor grad fungere som et gjennomføringsverktøy til en konkret vedtatt arealplan. Gjennom å bidra til gjennomføringen av tiltak som følger av arealplanen muliggjør utbygger realisering av planen og utbyggingsprosjektet. Ordlyden setter imidlertid ikke umiddelbart klare grenser for hvilke tiltak som kan omfattes eller hvor stor del av kostnaden utbygger kan dekke. Lovgiver har her bevisst valgt en skjønnsmessig begrensning fremfor en oppramsing av tillatte tiltak. Jeg skal i det videre se nærmere på hva som ligger i disse skjønnsmessige skrankene. 26 NOU 2003: 24 s Drøftet mer inngående i kap Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2008) s Se kap. 5 16

20 4 Nødvendighetsvurderingen 4.1 Innledning I denne delen av oppgaven skal jeg se nærmere på hva som ligger i kravet til nødvendighet etter 17-3 tredje ledd. Jeg ønsker å finne grensen for hva som kan anses som nødvendig og følgelig hvilke tiltak bestemmelsen avgrenser mot. Jeg vil ta utgangspunkt i ordlyd og forarbeider, men også enkelte rettsavgjørelser vil bli brukt til å belyse skrankene som følger av bestemmelsen. Jeg kommer videre til å sammenlikne bestemmelsen med pbl da jeg mener tiltakene som her følger kan gi veiledning for vurderingen. Til sist kommer jeg til å sammenlikne kravene til nødvendighet med de skrankene som følger av pbl nr. 10 for vedtakelse av rekkefølgekrav. 4.2 Nødvendig for gjennomføringen av planvedtak Nødvendighetskriteriet følger av pbl tredje ledd første punktum som lyder: «Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak.» Bestemmelsen setter her som vilkår at de tiltak utbygger kan besørge eller bekoste må være nødvendige for gjennomføringen av det konkrete planvedtak. Dette vil gjelde for alle tiltak utbygger skal bekoste gjennom avtalen Saklig sammenheng Nødvendighetskriteriet innebærer at tiltaket må ha en saklig sammenheng med gjennomføringen av planen. 30 For at tiltaket kan anses som nødvendig må behovet for ytelsen være direkte forårsaket av utbyggingen planen åpner for. Sagt med andre ord må den konkrete utbyggingen utløse eller skape behovet for tiltaket. Kun i slike tilfeller vil det være en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold. Da det her legges opp til en svært 30 Ot.prp. nr. 22 ( ) s

21 nær sammenheng mellom tiltak og utbygging kan det spørres om lovgiver burde ha valgt et annet begrep enn «planvedtak». Boe er av den oppfatning at loven her er utformet unødig uskarpt og argumenterer for at uttrykket med fordel kunne vært erstattet med det mer konkrete uttrykket «utbygging». 31 Da det i realiteten er selve utbyggingen tiltaket må ha sammenheng med vil man med uttrykket «utbygging» unngå tvil om hvor langt kommunen kan kreve finansiert tiltak som i og for seg har forbindelse med planen, men ikke med den konkrete utbyggingen. Videre legger bestemmelsen opp til at det må foretas en konkret vurdering av om kravet til saklig sammenheng er oppfylt. Etter forarbeidene må tiltaket både være funksjonelt og planfaglig nødvendig. 32 Med funksjonelt nødvendig menes at tiltaket er nødvendig på grunn av utviklingen og presset utbyggingen legger på infrastrukturen i området. Eksempler på tiltak som kan bli ansett som funksjonelt nødvendig kan være bredere vei, fortau, gang- og sykkelsti, lekeplass, vannledninger osv. Med planfaglig nødvendig menes at tiltaket er nødvendig fordi det må anses som en forutsetning for at utbyggingsområdet skal ha tilfredsstillende utforming. De til en hver tid gjeldende krav til forsvarlig planlegging vil kunne gi god anvisning på hva som skal til for at tiltaket anses som planfaglig nødvendig. Her kan særlig hensyn til forurensning og støy, tilfredsstillende grøntområder og trafikkføring mv. spille en sentral rolle Tjene interessene i utbyggingsområdet For at tiltaket kan anses som nødvendig følger det videre av forarbeidene at det enten må tjene interessene i utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen. Med interessene i utbyggingsområdet siktes det til interesser i form av konkrete behov som oppstår på grunn av utbyggingen. Det kan imidlertid ikke anses tilfredsstillende at tiltak tjener generelle interesser i området. Departementet har i den forbindelse uttalt at selv om rammene for hva som kan inntas i en utbyggingsavtale er relativt vide, må det trekkes en grense mot de tiltak som tjener interesser i hele kommunen generelt. Eksempelvis «kan neppe 31 Boe (2004) s NOU 2003: 24 s

22 kontorareal for kommunens administrasjon eller opprustning av rådhuset under noen omstendighet være nødvendig i lovens forstand.» 33 Interessene eller behovene må direkte kunne knyttes til utbyggingen. Dersom det i et område skal bygges et kjøpesenter kan det være påregnelig at det oppstår behov for eksempelvis utvidelse av veier og fortau. Slike behov kan således knyttes direkte til utbyggingen. På den annen side vil bygging av boliger for eldre ikke medføre behov for flere skoleplasser. Bygging av ny eller utvidelse av eksisterende skole, kan i slike tilfeller ikke anses som nødvendig som følge av den konkrete utbyggingen. Behovet for ytelsen må kunne konkretiseres og knyttes til et reelt behov utbyggingen medfører. Dette understrekes ytterligere i Sandnes-saken. 34 Her hadde Sandnes kommune i kommuneplanen vedtatt at rekkefølgebestemmelser om opparbeidelse av fellesområder og anlegg i hele sentrumsområdet skulle sikres ved at kostnadsbidrag pålegges alle utbyggingsprosjekter innen sentrumsplanen gjennom utbyggingsavtaler. Tiltakene besto blant annet av hovedveier med kollektivanlegg, parkanlegg, viktige byrom, gangveier, kanaler, gjestehavn, havnepromenader og kunstnerisk utsmykning. Saken ble brakt inn for sivilombudsmannen som ble bedt om å ta stilling til om bestemmelsen i kommuneplanen var i strid med kravene i pbl Selv om sivilombudsmannens uttalelser ikke automatisk er juridisk bindende kan hans uttalelse ha en viss rettslig vekt, særlig i et ellers fattig rettskildebilde. 35 Videre må sivilombudsmannen fylle kravene til en høyesterettsdommer og hans uttalelser vil av den grunn måtte anses som veloverveide og kan ha argumentasjonsverdi for spørsmål i denne oppgaven. Sivilombudsmannen uttalte at modellen kommunen hadde vedtatt ville innebære at utbygger pålegges å besørge anlegg som hverken ligger i utbyggingsområdet eller gjennomføres for å avbøte skader eller dekke konkrete behov ved utbyggingen avtalen gjelder. Den svært generelle modellen ga ingen sikkerhet for at det var en saklig sammenheng mellom tiltakene utbygger må bekoste og utbyggingen avtalen gjelder. 33 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2008) s Sak 2015/ Eckhoff (2014) s

23 Når tiltakene i dette tilfellet var forhåndsfinansierte i kommuneplanen før kommunen har vedtatt reguleringsplan for de enkelte utbygningene kunne ikke ombudsmannen se at kommunen ville foreta noen konkret vurdering av om den aktuelle utbyggingen utløser behovet for tiltakene. Når utbygger således betaler et generelt bidrag som vil kunne brukes til å finansiere anlegg som kan ligge langt unna det konkrete utbyggingsområdet vil ikke modellen anses å oppfylle lovens nødvendighetskrav. Med dette som grunnlag ba ombudsmannen kommunen om å endre de aktuelle bestemmelsene i kommuneplanen. Kravet til tilstrekkelig nærhet mellom tiltaket og utbyggingen medfører imidlertid ikke at tiltaket eksklusivt skal tjene interessene i det konkrete området. Dette gjelder både med tanke på art og tilgjengelighet. 36 Dersom det for eksempel oppstår behov for en ny barnehage som følge av en boligutbygging, kan det ikke kreves at denne kun skal kunne brukes av beboere i det nye boligfeltet. Utbyggingen skal således ikke medføre at de nye beboerne får vesentlig bedre tilbud enn øvrige beboere. Grunnen til at et krav om eksklusivitet ikke er inntatt i bestemmelsen kan muligens være at vilkårsstillelsen ville blitt vanskeliggjort ettersom en slik vurdering av grensedragningen ville vært meget vanskelig å foreta i praksis. Utelatelsen av et slikt krav kan imidlertid også medføre vanskeligheter. Det kan for eksempel tenkes at en utbygger av et boligfelt stiller seg kritisk til om behovet for en barnehage utelukkende oppsto på grunn av den planlagte utbyggingen når barnehagen også kan brukes av beboere utenfor det konkrete området. I slike tilfeller hvor tiltaket ikke utelukkende dekker et behov som har oppstått som en følge av utbyggingen vil utbyggers konkrete bidrag måtte fastsettes etter en nærmere forholdsmessighetsvurdering. 37 For reiselivsområder kan det for kommunen oppstå et ønske om å inkludere avtaleforpliktelser om at deler av alpinanlegg, skiløyper eller fremtidig organisering av oppkjøring av løyper skal bekostes av utbygger. Slike forpliktelser er ikke direkte diskutert i forarbeidene og kan ikke uten videre anses som nødvendige. Av veilederen til utbyggingsavtaler er det uttrykt at utbyggingsavtaler for hytte- og reiselivsområder vil ha et 36 Ot.prp. nr. 22 ( ) s Se kap. 5 20

24 prinsipielt annet utgangspunkt enn for eksempel boliger. 38 Blant annet vil den type felles infrastruktur som er nødvendig for utbygging dels bestå av andre typer tiltak, og dels være tiltak hvor det er større avstand mellom der utbyggingen skal skje og der tiltakene skal gjennomføres. Dette kan innebære at det må legges andre prinsipper til grunn for vurderingen av om tiltakene er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Det følger imidlertid av veilederen at det vil være tvilsomt om hele løypenett kan anses nødvendig i så måte. Avtalevilkår bør således begrenses til løyper innenfor eller i nær tilknytning til hytteområdet, skibroer over veier og liknende. Av dette kan det se ut til at grensene for tiltakets geografiske tilknytning til utbyggingen kan variere avhengig av typen av tiltak. Det kan således ikke settes generelle krav til tiltakets geografiske nærhet til den konkrete utbyggingen. Det må i alle tilfeller foretas en konkret vurdering og denne vil kunne variere ut ifra både tiltakets og utbyggingens art. Imidlertid peker både Sandnes-saken og veilederen mot at tiltak som ligger svært langt unna utbyggingen av denne grunn kan bli vurdert som unødvendige. Departementet har videre vurdert om utbyggingsavtaler kan binde fremtidige hyttekjøpere til medlemskap i vel som har til formål å drive oppkjøring løyper. Departementet uttalte at slike avtalevilkår ikke vil være akseptable som nødvendige i lovens forstand. «I tråd med plan- og bygningslovens system for øvrig anses gjennomføring av plan og tilrettelegging for bygging å gjelde oppføring av infrastruktur. I noen grad kan også føringer for fremtidig eierskap og drift inngå. Avtaler med forutsetninger om løpende økonomiske forpliktelser faller imidlertid utenfor dette utgangspunktet, særlig når forpliktelsen faller på personer som ikke selv er part i avtalen, og bør inngås uavhengig av kommunens utøvelse av planmyndighet.» Kommunal- og regionaldepartementet (2006) s Kommunal- og regionaldepartementet (2007) 21

25 Dette må også være utgangspunktet for tiltak ved bolig- og næringsutbygging. Dersom opparbeiding av fellesområder forutsetter fremtidig organisering av drift og vedlikehold kan dette sikres gjennom forpliktelse for utbygger, men ikke pålegges fremtidige kjøpere Avhjelpe skadevirkninger eller ulemper Videre kan også tiltak som ikke tjener interessene i utbyggingsområdet anses som nødvendige dersom de i stedet avhjelper skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen. Det kan eksempelvis anses nødvendig å sette opp støyskjerming på grunn av økt trafikk i det nye området. Imidlertid setter hverken lovens ordlyd eller dens forarbeider begrensninger på den geografiske rekkevidden av skadevirkningene. Slik sett kan det ikke kreves at tiltaket kun skal avhjelpe skadevirkninger innenfor det konkrete området. Som eksempel kan økt trafikk til et boligområde medføre ulemper som støy og liknende i et tilgrensende område. Bestemmelsen må da tolkes slik at støyskjerming i disse områdene også kan anses som nødvendig. I Rt var hovedspørsmålet om det var adgang for Bærum kommune til å stille som vilkår at utbygger av et kjøpesenter måtte bygge og bekoste en ny gang- og sykkelvei i forbindelse med at kommunen ga dispensasjon fra reguleringsplanen og byggetillatelse. I forarbeidene til dagjeldende plan- og bygningslov het det at «det må være en naturlig sammenheng mellom dispensasjon og vilkår, f.eks. slik at vilkår så langt som mulig kompenserer for ulemper o.l. dispensasjon ellers kan medføre». I denne forbindelse uttalte Høyesterett eksplisitt at utgangspunktet i slike tilfeller «vil være at forvaltningsmyndigheten kan sette vilkår som tjener til å motvirke de skadevirkninger eller ulemper som ellers kan følge av vedtaket.» 40 Selv om denne saken gjaldt vilkårsstillelse i forbindelse med dispensasjon fra reguleringsplan, vil nødvendighetsvurderingen som her skal foretas bygge på de samme hensyn som vurderingen av 17-3 tredje ledd. Av den grunn vil dommen på dette punkt kunne gi veiledning til nødvendighetsvurderingen etter 17-3 tredje ledd. 40 Rt avsnitt 61 22

26 Det var i saken på det rene at utbyggingen av kjøpesenteret medførte at både regulert og eksisterende gang- og sykkelvei ville forsvinne. Kommunen krevde da at ny gang- og sykkelvei måtte opparbeides før brukstillatelse kunne gis. Høyesterett så seg ikke uenige i dette og uttalte at disse forhold i seg selv åpenbart var en saklig begrunnelse for vilkåret. Etter rettens syn kunne den opprinnelig innregulerte gangveien ikke la seg bygge ut på noen som helst måte og det fantes heller ikke annet tilfredsstillende alternativ enn bygging av ny gangog sykkelvei. Det kan etter dette se ut til at tiltaket ble ansett å ligge godt innenfor grensen for nødvendighet. Dommen gir slik sett et godt eksempel på nødvendighetskravets nedre grense. Tiltaket som skulle bekostes av utbygger var en direkte kompensasjon for den skade utbyggingen medførte. Kommunen krevde ikke mer enn det som strengt tatt kunne anses som nødvendig for å gjenopprette forholdet. Annerledes kunne det ha stilt seg dersom kommunen krevde en større eller mer omfattende vei enn den som forsvant. I et slikt tilfelle ville vurderingen nødvendigvis måtte bli mer kompleks og omfattende Oppsummering I nødvendighetskravet ligger det videre et krav om at tiltaket må ha saklig sammenheng med den konkrete utbyggingen. Med dette menes at behovet for tiltaket må være direkte forårsaket av den planlagte utbyggingen. For å kunne anses nødvendig må tiltaket enten tjene interessene i det konkrete utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av utbyggingen. Interessene det her siktes til er de behov som oppstår i selve utbyggingsområdet. Det må trekkes en grense mot de mer generelle interesser som tjener hele kommunen og interesser som ligger langt unna det konkrete utbyggingsområdet. For de tiltak som anses nødvendige for å avhjelpe skadevirkninger eller ulemper som følge av utbyggingen stilles det ikke like strenge krav til nærhet til utbyggingsområdet. Selv ulemper som ligger utenfor området kan anses nødvendige dersom de er forårsaket av den konkrete utbyggingen. 4.3 Pbl som rettesnor Etter departementets syn kan kommunen alltid kreve at utbygger skal stå for de tiltak som følger av plan- og bygningsloven eller plan i medhold av loven. Det uttales i forarbeidene at 23