Bruk av utbyggingsavtaler

Transkript

1 KOMMUNALTEKNIKK 2013 Telenor Arena, Fornebu 15. mai kl. 10:00-11:45 Parallellseminar P Bruk av utbyggingsavtaler August E. Røsnes professor by- og regionplanlegging, ILP

2 Det jeg vil snakke om: 1. Utbyggingsavtale (UBA) som «spesialtilfelle» i avtalebruk før og nå 2. Avgrensing hva sier loven om UBA? 3. Andre typer avtaler relatert til fysisk planlegging og kommunen som myndighet 4. Hvem bruker avtaler og hvordan brukes UBA? 5. Hvorfor bruker man avtaler når lovgivningen for styring av omgivelsutviklingen stadig synes å bli mer omfattende? 6. Hvor «godt» virkemiddel er UBA hvilke hensyn kan man ivareta med avtaler? 7. Hva er alternativene for hva?

3 1. Utbyggingsavtale (UBA) som «spesialtilfelle» i avtalebruk før og nå (1) Overenskomst som «kontrakt» basert på rett til eiendom eller ansvar/myndighet for utførelse: i. Kontrakter hvor «auksjonsprinsippet» legges til grunn for inngåelse, f.eks. i salgskonkurranser om eiendomskjøp. ii. Kontraktinngåelse basert på forhandlinger om vilkår for utførelse av oppgaver, levering av tjenester etc., f.eks. bygging av vei, utarbeidelse av planer o.l. (2) Avtaler om intensjoner om samarbeid, om samarbeid i ulike former for organisering, f.eks. OPS mv.

4 1. forts. (3) «Påtvungen» avtale fremforhandlet på grunnlag av myndighetsutøvelse, f.eks. utbyggingsavtale i medhold av plan- og bygningsloven eller avtaler for oppfylling av konsesjonsvilkår.! Hva vet man om kommuners og andre myndigheters bruk av avtaler før og nå?

5 1. forts.: historisk påminnelse

6 2. Avgrensing hva sier loven om UBA? Bruken av UBA i planlegging og utbygging ble innført i ved Lov nr. 30 om endringer i plan- og bygningsloven (utbyggingsavtaler). Hvorfor valgte man å lovregulere bruken av avtaler hvorfor ikke fortsatt støtte seg på prinsippene for den frie avtaleretten regulert av avtaleloven? Erkjennelse: UBA måtte inneholde «noe mer» enn det pbl stiller av vilkår for gjennomføring hva «mer» og hvor mye av «mer»? Hensynet til utbygger planmyndigheten bør ikke i ly av pbl s frie initieringsrett kreve utbyggingsbidrag som ikke er av betydning for prosjektet Hensynet til forsvarlig utøvelse av myndighet offentlighet uten salg av «myndighet over disk» Hensynet til tredjepart og brukere av bolig- og næringseiendom spørsmål om medvirkning og produksjonskostnader

7 2. forts. prinsippene (1) UBA er avtaler inngått i medhold av (kommunal) planmyndighet (Ot.prp. nr 22( ): 5), de gjelder ikke i «frie» avtaleforhold hvor kommunen eier arealene (jf. s. 41), jf. pbl (2) Bruken av avtalene må iht. kommunale vedtak om forventninger til avtalen være forankret i godkjent plan i den hensikt å realisere planen, pbl første ledd, jf (3) Supplement til regulering av boliger (antall, størrelse, utforming, offentlig forkjøpsrett uten markedspervertering, jf andre l.

8 2. forts. prinsippene (4) Utbyggingsbidrag (besørge og/eller bekoste) for teknisk infrastruktur, muligheter for forskuttering av sosial infrastruktur, begge under forutsetning om nødvendighet for gjennomføringen, jf. forskrift og pbl andre ledd. (5) Krav om forholdsmessighet i utbyggingsbidrag, jf. pbl 17-3 tredje ledd, andre punktum. Bidraget må stå i rimelig forhold til «byrder» avtalen medfører for kommunen som Kommunens bidra til gjennomføring av planen/prosjektet, f.eks. ved endring av egne investeringsprogrammer, og forpliktelser etter avtalen, f.eks. samarbeid om bygging av (teknisk) infrastruktur samtidig som gaver er forbudt (!) i UBA-sammenheng

9 2. forts. prinsippene (6) Offentlighet: kunngjøring av oppstart av forhandlinger om UBA, utleggelse til offentlig ettersyn hvis utbyggingsbidrag inngår i avtalen, kunngjøring av inngåelse. Ingen formell inngåelse av avtale før kommunal godkjenning av plan, jf første, andre, tredje og siste ledd. (7) Ingen klager og ingen dispensasjoner, men dep. kan etter søknad fravike reglene om samfunnsinteresser tilsier det, jf. pbl og 17-7.

10 3. Andre typer avtaler relatert til fysisk planlegging og kommunen som myndighet Intensjonsavtaler om samarbeid hvordan arter det seg? Avtaler inngått i medhold av kommunal eiendomsrett til fast eiendom (salg, kjøp, utvikling, arkitektkonkurranser knyttet til salgsavtaler, mv.) Avtaler inngått i medhold av ansvarlig tjenesteyter, f.eks. servituttavtaler vedrørende vannforsyning, vannhåndtering, energiforsyning, bruk av kommunal eiendom o.l.

11 3. forts. Gjennomføringsavtaler for byggeprosjekter basert å godkjent regulering og kommunalt eierforhold til arealet (Etterkrigstidens «idealmodell» for utbygging). Opsjonsavtaler for mulig utnyttelse av eiendom (annen og kommunal). Samarbeidsavtaler mellom kommune og andre myndigheter

12 4. Hvem bruker avtaler og hvordan brukes UBA? I historisk perspektiv: Det finnes neppe noen kommune i Norge hvor det ikke finnes avtaler hvor kommunen er avtalepart og hvor avtalen reguler forskjellige forhold ved kommunens fysiske utvikling (men dette vet man like konkret om!) Eksisterende avtaler som rettighetsregulerende instrument representerer en vesentlig utfordring i byutvikling (ekspropriasjon, ekstinksjon, flytting o.l.). Inngåelse av nye avtaler er som regel nødvending i gjennomføringen av større byggeprosjekter.

13 4. forts. UBA utgjør et begrenset spekter av alle de ulike avtaler kommunene er involvert i, men er (trolig) de mest krevende for kommunene å inngå. UBA først og fremst «presskommuner» og for boligprosjekter? Tradisjonens betydning fordeling av retter og plikter er det primære ikke nødvendigvis utbyggingsbidraget? Bruk av avtaler er spørsmålet om nødvendighet og forholdsmessighet mellom utbygger og kommune viktigere enn spørsmål om tillit?

14 4. forts. hvem og hvordan? Tillitsbetraktninger hva forstår avtalepartene av hverandres interesser, standpunkter og begrunnelser, f.eks. hvordan kan kommune og utbygger diskutere fordeling av risiko i gjennomføringen ut fra prinsippet om at «den som enklest kan bære risikoen utfører oppgaven», jf. fig. Kompetanse og kostnader ved bruk av UBA demper utbredelsen og hindrer effektiv bruk? Skiller kommunene mellom UBA i medhold av pbl og andre typer avtaler, dvs. forekommer det at vanlige gjennomføringsavtaler behandles som UBA?

15 4 forts. fordeling av risiko som problemkompleks (kilde: KPMG 2004)

16 5. Hvorfor bruker man avtaler når lovgivningen for styring av omgivelsutviklingen stadig synes å bli mer omfattende? Som supplement eller komplettering av reguleringer fordi lovverket ikke dekker saksforholdet eller ikke er detaljert nok, jf. fig. vannhåndtering. For fordeling av oppgaver avtaler kan «skreddersy» fordeling av retter og plikter, jf. figur basert på gjennomføringsavtaler for sikring av adkomst. Styringsaspektet spesifisering av oppgaver, ansvar, retter, plikter over tid, samt hvilke vilkår som gjelder for eventuell reforhandling, inngåelse av ny avtale, tidsbegrensninger, jf. fig. på UBA brukt som strategisk styringsinstrument mv.

17 Konfliktaspektet innlegging av mekanismer for konfliktløsning Sanksjonsaspektet direkte domstolsbehandling: Hvordan forholde seg til mislighold? Effektivitetsaspektet 5. forts.

18 5. forts. situasjon egnet for avtale som supplement til regulering.

19 5. forts. gjennomføringsavtaler for sikring av sikker allmenn atkomst

20 5. forts. avtale som strategisk instrument for ilegging av utbyggingsbidrag til fordel for «tredjepart»

21 6. Hvor «godt» virkemiddel er UBA hvilke hensyn kan man ivareta med avtaler? (1) Som supplement el. komplement til reguleringer i offentlig rettslig regi: Forholdet til tredjepart Offentlighetsaspektet Medvirkningsaspektet Likhetsaspektet overfor befolkningen Når foreligger det situasjoner hvor avtaler i forbindelse med gjennomføring får liten eller ingen relevans, jf. figur

22 6. forts. avtaler og relevans i forbindelse med vern

23 6. Forts. hvilke hensyn (2) Som instrument for avkreving av utbyggingsbidrag Likebehandling av prosjekter bidrag etter belastning/nytte av infrastruktur/funksjoner, jf. figur. Likebehandling av reguleringsforslag/utbyggere når avtalene inngås, jf. Effektiviteten i avkrevingen av utbyggingsbidrag, jf. figur

24 6. forts. plansituasjonens betydning for avkreving av utbyggingsbidrag basert på UBA

25 (1) Kan reguleringer erstatte all bruk av avtaler inkl. UBA? Særdeles lite trolig! 7. Hva er alternativene for hva? (2) Hvilke andre alternativer eksisterende og tenkte finnes det til bruk av UBA for avkreving av utbyggingsbidrag (i penger): Refusjon (i pbl) kombinert med strengere krav til å bekoste Øke kommunenes og offentlig sektors beskatningsgrunnlag? Prospektiv regulering slik at en større del av kostnadene til fellesinnretninger kan internaliseres i utbyggingsprosjektene Enda mer prospektiv regulering kombinert med OPS

26 7. forts. alternativer Generelle øremerkede (utbyggings-) avgifter kombinert med fond? Spesifikke (konsekvensrelaterte) avgifter med eller uten fondsrelatering? Flytte utbyggingsrettigheter slik at man bygger der hvor det er ledig kapasitet i infrastruktur og andre fellesinnretninger «Privatisering» av fellesinnretninger kombinert med sterkere prioritering av hva som er offentlig ansvar for investeringer, vedlikehold og drift