Kommunenes virkemidler og handlingsrom i utbyggingspolitikken

Transkript

1 Kommunenes virkemidler og handlingsrom i utbyggingspolitikken Rolf Barlindhaug, NIBR Tromsøkonferansen 30. januar 2017 Norsk Kommunalteknisk Forening

2

3

4 Problemstillinger i prosjektene Framskaffe mer kunnskap om kommunale virkemidler i utbyggingspolitikken Tydeliggjøre kommunenes handlingsrom Få fram storbyenes erfaringer med bruk av virkemidler i utbyggingspolitikken Breddekartlegging av vekstkommuners utbyggingspolitikk Som reguleringsmyndighet Som pådriver Som aktør i tomtemarkedet (grunneierrollen) Helhetlig boligplanlegging

5 Nærmere om helhetlig boligplanlegging Overordnet problemstilling: Hvordan kan en god helhetlig boligplanlegging ivareta boligsosiale og kvalitetsmessige hensyn i areal- og samfunnsutviklingen? Andre problemstillinger: Kriterier for «god helhetlig boligplanlegging» og en kritisk drøfting av begrepet Forholdet til nasjonale og regionale føringer Samarbeid med nabokommuner eller bevissthet om egen rolle i regionen? Prosess og kunnskapsgrunnlag

6 Kommunene har ulike mål i utbyggingspolitikken Tilrettelegge for at det bygges nok boliger (av private aktører) et velfungerende boligmarked Ytterligere mål om en få til en balansert befolkningsutvikling i byens delområder Ha en helhetlig boligpolitikk ved å inkludere boliger for vanskeligstilte som en del av utbyggingspolitikken

7 Viktige rammer for dagens kommunale handlingsrom EØS-avtalen fra 1994 ØStatsstøtte ikke mulig ØKan selge tomter billig, men ikke forfordele noen Endringer i Plan og bygningsloven i 2006/2008 Ny konsesjonslovgivning fra 2004 ØPrivate kan også kjøpe LNF-områder ØKommunen må betale markedspris for tomter i konkurranse med private aktører Nasjonale forventninger, Statlig planretningslinje for areal og transportplanlegging, Regionale planer

8 Virkemidler i utbyggingspolitikken Bruk av reguleringsmyndighet (PBL) Ø Kommune-/område-/detaljreguleringsplaner Ø Rekkefølgebestemmelser Ø Utbyggingsavtaler Ø Forkjøpsrett av boliger til markedspris Kommunale normer (parkering, uteareal, solforhold, størrelsessammensetning) Kommunen som grunneier Bruk av statlige låne- og støtteordninger Kommunale bidrag/subsidier Kommunal organisering for gjennomføring av reguleringsmyndighet og tomtepolitikk

9 Kommunalt handlingsrom (fra storbyprosjektet) Handlingsrommet har blitt mindre over tid: Endringer i Plan- og bygningsloven (2006 og 2008) Endring i konsesjonsloven Kommunene utvider handlingsrommet gjennom å bruke grunneierrollen Selge videre med betingelser Selger små arealer for å bedre konkurransen i bransjen Får til gjennomføringsavtaler Få statlige ordninger Store behov for investeringer i infrastruktur Bedre betingelser for privat utleie

10 Befolkningsvekst og boligbygging

11 Utfordringer for kommunene Fra feltutbygging til byomforming og fortetting innenfor byggesonen knutepunktfortetting Kommunene må tilpasse seg overordnende planer og retningslinjer Tomtene er i bruk Det er mange grunneiere i områdene Krever omfattende investeringer, også av regionale og statlige myndigheter Initiativet til prosjektene kommer ofte fra grunneiere/utbyggere Samarbeid med nabokommuner/fylker? Stavanger og nabokommuner har felles boligstrategi Oslo og Akershus ble pålagt et plansamarbeid og har vedtatt en regional plan

12 Lav tilbudsrespons kommunenes rolle Finanskrisen i 2008 reduserte boligbyggingen Kostnadsøkning som følge av omfattende bygging innenfor byenes byggesone Kompliserte og langvarige beslutningsprosesser Økte standardkrav (TEK 10) Økte utbyggerbidrag til kommunal infrastruktur Liten kapasitet og lav produktivitet i byggebransjen Rekkefølgebestemmelser som må oppfylles Store prosjekter splittes i flere byggetrinn Tilgang og pris på tomter

13 Boligbygging de siste 7 årene i forhold til kommunale planer (2013) 6 av 10 kommuner sier de har bygget like mange eller flere boliger enn planlagt Flest store kommuner har bygget færre boliger enn planlagt Byggingen i denne perioden var påvirket av finanskrisen

14 Type utbygging siste 7 år (2013) Bygget på annen måte Bygget som individuell fortetting Bygget som transformasjon Bygget som feltutbygging 10 0 < Alle 1000 innbyggere

15 Type utbygging neste 7 år < Alle Bygget på annen måte Bygget som individuell fortetting Bygget som transformasjon Bygget som feltutbygging 1000 innbyggere

16 Kommunen som Planmyndighet Kommuneplanens arealdel (KPA) Områderegulering Må gjøres av kommunen/juridisk bindende Praksis varierer mellom kommunene Detaljregulering Ofte privat innsendte forslag Tomteselskapene regulerer selv Rekkefølgebestemmelser i planene Utbyggingsavtaler, dels for å oppfylle rekkefølgebestemmelser

17 Utbyggingsavtaler 9 av 10 kommuner bruker utbyggingsavtaler Det er som regel bidrag til kommunal teknisk infrastruktur som er gjenstand for avtale ØUenighet om hva som er områdeinternt/eksternt ØVanskelig i områder med flere grunneiere hvor mye skal den enkelte betale ØOfte bygger private ut anleggene som kommunen så overtar. MVA-problematikk Kommunal forkjøpsrett til boliger i nye prosjekter Anleggsbidragsmodell som en del av utbyggingsavtale ØKommunen står som byggherre

18 Hvordan brukes utbyggingsavtaler i kommunen? Prosentandel Brukes for å avtale konkret kostnadsfordeling mellom kommune og utbygger(e) for å oppfylle et rekkefølgekrav Alle kommuner Brukes for å gi større forutsigbarhet om utbyggers bidrag 70 Brukes for å gi utbygger større forutsigbarhet om kommunens bidrag i forhold til å realisere et utbyggingsprosjekt Brukes for å avtale tidsperspektivet i en utbygging 56 Brukes for å oppnå kvaliteter i prosjektene som ikke kan avtales på andre måter enn uten utbyggingsavtaler Brukes for å avtale utbyggerbidrag på andre områder enn det som er regulert gjennom rekkefølgekravet Brukes for å avtale fordeling av ulike disposisjonsformer i utbyggingsprosjektet 3

19 Hvorfor bruke rekkefølgebestemmelser? Alle kommuner For å sikre at utbyggere bidrar til finansiering av teknisk infrastruktur For å sikre at også øvrige infrastrukturer (skole, barnehage mv.) kommer på plass For å styre hvor i kommunen nybygging skal komme 32 For å ha et utgangspunkt for forhandlinger med grunneiere/utbyggere 26 Andre begrunnelser 20

20 Kommunal tomtepolitikk/ grunneierrollen Salg av kommunalt eid areal for å Sikre jevn og høy boligproduksjon Legge inn ekstra kvaliteter/disposisjonsform Stykke opp areal for å få små aktører inn Påvirke eie/leie struktur Affordable housing (under markedspris/leie) Noen kommuner eier lite og ønsker ikke å kjøpe Vil ikke konkurrere med private - prisdrivende For stor risiko ved markedssvingninger Noen eier lite, ønsker å kjøpe, men.. Må konkurrere med private på pris, ingen forkjøpsrett Opsjonsavtaler med private på aktuelle tomter Ønsker ikke å ekspropriere

21 Prosentandel boliger på tomter solgt av kommunen Antall innbyggere i 1000 < Alle Siste 7 års boligproduksjon Neste 7 års boligproduksjon

22 Boligprosjekter stopper opp eller kommer ikke i gang - hva kan kommunen gjøre? Hva sier kommunene om årsaker Svar fra spørreundersøkelse Hva kan kommunen gjøre? I sin planlegging Mot grunneiere/utbyggere Hva slags insitamenter bruker kommunene for å få utløst prosjekter?

23 Situasjoner som ofte oppstår for kommuner som vil kjøpe areal Grunneier vil ha høyere pris enn det kommunen vil betale (70 %) Private utbyggere betaler mer enn kommunen (43 %) Arealene er disponert av private utbyggere gjennom opsjonsavtaler (30 %) Grunneiere vil ikke selge til kommunen (23 %)

24 Hva utsetter prosjekter? Rekkefølgekrav som må oppfylles av andre enn utbygger (kommune, fylke, stat) Manglende samordning med regionale og statlige myndigheter (vei, kollektivløsninger) Kommunene vil ha optimal utnyttelse av kommunal infrastruktur vil styre utbyggingsrekkefølgen

25 Årsaker til at konkrete prosjekter er utsatt kommuneundersøkelsen Alle kommuner Manglende gjennomføringsevne hos utbygger (planlegging, finansiering osv.) 77 Naboprotester og annen lokal motstand 48 Avklaring om veikapasitet 46 Manglende enighet med berørte grunneiere om prosjektet 45 Manglende enighet mellom grunneiere om fordeling av kostnader og inntekter 33 Avklaring om støybestemmelser 27 Avklaring om skolekapasitet 25

26 Infrastruktur og spredt/ konsentrert utbygging Kommunene vil gjerne utnytte eksisterende kapasitet på sosial infrastruktur Kommunene vil konsentrere utbyggingen for ikke å investere i for mange områder samtidig Kommunene bruker rekkefølgebestemmelser for å styre boligbyggingen Utbyggerne ønsker å spre byggingen for at markedet skal kunne avta de nye boligene

27 Områder med mange grunneiere. Grunneierstrategier: Være først ute og få tillatelse til høy utnyttig av sin tomt Vente til området er delvis utviklet og selge sitt areal til utbygger for en høy pris Inngå samarbeid ved å legge alle arealer inn i et utbyggingsselskap Løsere samarbeid: sameiemodell - bygge ut felles infrastruktur, men selv stå for utvikling av egen tomt Løsningene varierer noe etter som opprinnelig initiativ kommer fra kommunen eller private

28 Mange grunneiere i prosjektene - Hva kan kommunene gjøre? La det planfaglige være førende og la grunneiere ordne opp seg i mellom Lage planprogram for området Bidra til beregning og fordeling av kostnader til infrastruktur mellom grunneiere Stå for investeringer og kreve anleggsbidrag Oppmuntre grunneiere til å samarbeide om planlegging Opprette felles utbyggingsselskap Kjøpe seg inn i området/områdeselskap

29 Bruker kommunen noen insitamenter for å få i gang utbygging? 45 % tar en stor andel av grunnlagsinvesteringene i området Detaljregulering: 45 % hjelper grunneiere i gang med samarbeid om detaljregulering 20 % tar ansvar for å lage felles detaljregulering 30 % beregner og fordeler kostnader til infrastruktur 20 % investerer i offentlige bygg for å øke attraktiviteten

30 Hvordan avgrenser vi (god) helhetlig boligplanlegging? Mye sammenblanding av begrepene: Helhetlig boligpolitikk/ Helhetlig boligplanlegging i kommunale dokumenter, men også fra Husbankens side NIBR-rapporten avgrenset Helhetlig boligplanlegging til nye boliger og nye boligområder Prosessen fram mot en plan er like viktig som innholdet i selve planen

31 Planprosessen i kommunene Kilde: Miljøverndepartementet (2012), Veileder til kommuneplanens arealdel

32 Boligutredninger Alt 1 Andre utredninger Boligpolitisk plan Kommuneplanens arealdel Handlings/ gjennomføringsplan Tid Boligutredninger Alt 2 Kommuneplanens arealdel Boligpolitisk plan Investeringsbudsjett Andre utredninger

33 BÆREKRAFT miljø og klima BÆREKRAFT sosial ANNET FORMÅL FOLKEHELSE ANNET FORMÅL Sykkel/gange til ulike formål Kollektivtransport Avstand til arbeidsplasser Avstand til private tjenester (markedsbasert tilbud) Energieffektive bygg Klimatilpasning Uteareal/offentlig rom/møteplasser Nærhet til friområder/parker Nærhet til offentlige tjenester Universell utforming Boligsosiale hensyn Blandet befolkning og boligtyper Tilknytning til «byen» Levekår på områdenivå Boligkvalitet: Lys, innsyn, tetthet, høyder Blå-grønn struktur i byggeprosjekt Støy og CO 2 utslipp Tilrettelegging for utbygging (nok boliger) Parkeringsnormer Samarbeid mellom kommuner Disposisjonsform «Rimelige» boliger Faktorer som det tas hensyn til i en helhetlig boligplanlegging, etter kombinasjoner av formål Virkemiddelbruk: Plan og bygningsloven og kommunale normer Kommunen som grunneier Bruk av Husbankens låne- og støtteordninger Andre virkemidler

34 Hva er en «god» helhetlig boligplanlegging? Planleggingen er i samsvar med ØNasjonale styringsdokumenter og planretningslinjer ØOverordnede regionale planer og føringer Eventuelle målkonflikter er drøftet og avklart Oppsatte lokale mål er fulgt opp med virkemidler ØSikre gjennomføring og måloppnåelse Bygge på tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag

35 Hva gjør kommunene? Bærekraft- og folkehelse-dimensjonen synes å ha blitt godt ivaretatt i kommuneplanene Signaler og krav i nasjonale styringsdokumenter synes å ha fått gjennomslag som sentrale målsettinger i de lokale planene Blandet befolkningssammensetning: ØPlanmyndigheten brukes for å styre sammensetningen av hva som bygges

36 Boligsosiale hensyn Boligsosiale hensyn blir først og fremst ivaretatt gjennom å tilby tilstrekkelig mange (nye) kommunalt disponerte boliger Behovet framstår som et resultat av en kartlegging (lite dokumentert) Kommunene Øbygger selv, Økjøper i forbindelse med utbyggingsavtaler, Øleier langsiktig av private (ofte etter konkurranse) Sandnesmodellen vurderes brukt også av andre kommuner

37 Kvalitet Bør skille mellom boligkvalitet og bokvalitet ØBoligkvalitet: Stedsuavhengige kvaliteter (ofte ivaretatt i byggeforskrifter) ØBokvalitet: Stedsavhengige kvaliteter. Lite om boligkvalitet i de overordnede planene, men mye skrives rundt bokvalitet ØMå studere reguleringsplaner, ferdige boligprosjekter og boligområder for å se om bokvaliteter blir ivaretatt

38 Andre forhold Viktig å legge til rette for «nok» boliger I forhold til ønsket befolkningsvekst (presskommuner) I forhold til forventet befolkningsvekst ØPerifere kommuner (realisme SSBs prognoser) ØNoen sentrale kommuner vil ha kjøpers marked (Kristiansand) Svakt kunnskapsgrunnlag i forhold til preferanser og etterspørsel ØEnkle antakelser om flyttevillighet blant eldre ØØnske om at eldre skal bo lengst mulig hjemme (men hjemme bør være en sentral blokkleilighet?) Vil styre lokalisering ut fra infrastrukturkapasitet Lite samarbeid over kommunegrenser