Dato: 22. desember 2011

Transkript

1 Dato: 22. desember 2011 Byrådssak 3/12 Byrådet Prinsipper for realisering av barnehageretten i LRS SARK Hva saken gjelder: Bergen kommune har de siste tre årene oppfylt lovfestet rett til barnehage, som vil si at barn som er fylt ett år innen utgangen av august måned skal tilbys plass i barnehage innen utgangen av august samme år. Dette gjelder aldersgruppen 1-5 år. Bergen kommune har vedtatt å arbeide for at alle barn som ønsker barnehageplass skal få plass når de trenger det i egen bydel (full behovsdekning). Utbygging av barnehager framover må styres til bydeler der dekningen er lavest og der det forventes størst vekst i barnetallet. I plan for barnehageutbygging (B-sak 144/11) er det lagt fram tiltak som skal gi til sammen 1842 nye barnehageplasser i perioden av de nye barnehageplasser skal bygges i privat i regi. Den løpende ferdigstillelsen av disse plassene vil være nødvendige i forhold til fortsatt innfrielse av den lovfestede retten til barnehageplass. Ved realisering av tiltakene i vedtatt plan vil dekningsgraden ved utgangen av 2015 være 97 %, under forutsetning av at de planlagte tiltakene blir realisert i perioden. En gjennomgang høsten 2011 av tiltakene for perioden nødvendiggjør avklaringer i forhold til at barnehageplassene skal realiseres etter fremdriftplanen i vedtatt plan for barnehageutbygging. I tillegg vil bortfall av kontantstøtten for toåringene tilsi økt behov for plasser i Dersom fremdriftsplanen for tiltakene skal kunne realiseres, må følgende prinsipper for barnehageutbyggingen i perioden legges til grunn: o Barnehagesaker gis hovedprioritet i alle avdelinger og etater i kommunen o Barnehageutbyggingen prosjektorganiseres o Oppveksttunenes uteareal i sentrumsnære områder sambrukes av barnehagebarn og elever o Kommunen kjøper barnehagetomter som enten festes bort til private eller bygges i kommunal regi. o Vilkår for tildeling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager innføres o Bergen kommune justerer arealnormen for de kommunale barnehagene fra 5,3m 2 til 5m 2 for barn under tre år. 1

2 o Hovedopptaket i private og kommunale barnehager ferdigstilles innen 20. juni. I Perioden fra 2. mars til 20. juni vil det ikke være mulig å foreta endringer i eksisterende søknader. Søknader for barn som ikke fyller vilkårene for rett til barnehageplass behandles i suppleringsopptaket etter at hovedopptaket er gjennomført. En del tiltak i barnehageutbyggingsplanen er forsinket, i tillegg bortfaller kontantstøtten for toåringer kommende år, noe som tilsier økt behov for barnehageplasser i Følgende nye private tiltak gis kommunalt tilskudd under forutsetning av at vilkårene følges: o Barnehage i forbindelse med Varegghallen (Bergenhus). Forpliktende fremdriftsplan med utbygger avtales. Forventet ferdigstillelse etter o Bergen kirkelige fellesråd (BKF) - utvidelser i barnehagene: Sandviken menighetsbarnehage og Nygård menighetsbarnehage. Forpliktende fremdriftsplan avtales. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Oppgaver og enekompetanse for Bergen bystyre vedtatt i b.sak 21-11: 1 Bystyrets overordnede oppgaver: Bystyret skal fastsette overordnede mål og utvikle langsiktige strategier for hele kommunens virksomhet. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Barnehageutbyggingssaker gis hovedprioritet i alle avdelinger og etater i kommunen i økonomiplanperioden Barnehageutbyggingen prosjektorganiseres, hvor Bergen kommunale bygg, plan- og bygningsetaten, samt byrådsavdeling for barnehage og skole involveres. 3. Ved realisering av oppveksttun i sentrumsnære områder, må det legges til rette for økt sambruk mellom barnehage og skole av skoleplass/uteareal samt nærliggende idrettsarealer gjennom forpliktende planer. 4. Kommunen foretar kjøp av tomter til barnehage, for bortfesting til private eller bygging i kommunal regi. 5. Følgende vilkår for tildeling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager innføres; - arealutnyttelse tilsvarende kommunale barnehager - at oppsatt framdriftsplan for utbyggingsprosjekter følges 6. Bergen kommune justerer arealnormen i de kommunale barnehagene fra 5,3m 2 til 5m 2 for barn under tre år. Før endringen kan gjøres gjeldende i den enkelte kommunale barnehage, skal barnehageeier foreta en skjønnsmessig vurdering for å se til at lekearealet blir forsvarlig. 7. Hovedopptaket i private og kommunale barnehager ferdigstilles innen 20. juni. I Perioden fra 2. mars til 20. juni vil det ikke være mulig å foreta endringer i eksisterende søknader. Søknader for barn som ikke fyller vilkårene for rett til barnehageplass behandles i suppleringsopptaket etter at hovedopptaket er gjennomført. 8. Følgende nye tiltak prioriteres i forhold til kommunalt tilskudd: 2

3 a. Barnehage i forbindelse med Varegghallen (Bergenhus). Forpliktende fremdriftsplan med utbygger avtales. Forventet ferdigstillelse etter b. Bergen kirkelige fellesråd (BKF) - utvidelser i barnehagene: Sandviken menighetsbarnehage og Nygård menighetsbarnehage. Forpliktende fremdriftsplan avtales. 9. Følgende nye kommunale tiltak etableres i 2012: a. Utvidelse av barnehagen i Ny-Krohnborg oppveksttun, b. Utvidelse av Mulesvingen barnehage gjennom tilleggsareal i gamle Persenbakken barnehage. Monica Mæland byrådsleder Harald Victor Hove Byråd for barnehage og skole 3

4 Saksutredning: 1. Prioritering av barnehagesaker i alle avdelinger og etater i kommunen Ved realisering av tiltakene i framlagt plan vil dekningsgraden ved utgangen av 2015 være 97 %. En gjennomgang høsten 2011 av tiltakene for perioden nødvendiggjør avklaringer i forhold til at barnehageplassene skal realiseres etter fremdriftplanen i vedtatt plan for barnehageutbygging. I tillegg vil bortfall av kontantstøtten for toåringene tilsi økt behov for plasser i Dersom den planlagte fremdriftsplanen for 2012 skal kunne realiseres, er det behov for å vedta en del prinsipper for barnehageutbyggingen. For å kunne realisere tilstrekkelig antall plasser er det nødvendig at saker på barnehagefeltet prioriteres. I forbindelse med bystyrets behandling av Tiltaksplan for full barnehagedekning - 1, 2, 3 - alle får bli med (B-sak ) ble det fattet vedtak om at "barnehageutbygging gis første prioritet i alle avdelinger og etater i kommunen". For å opprettholde trykket på barnehageutbyggingen, ønsker byrådet at barnehagesaker gis hovedprioritet i alle avdelinger og etater i kommunen i økonomiplanperioden Prosjektorganisering av barnehageutbyggingen Gjennomføringen av alle kommunale og ikke-kommunale tiltak i planperioden vil bli en kompleks og spesielt tidskritisk oppgave. Av byrådets tiltredelseserklæring framgår der at byrådet ønsker å etablere et eget prosjekt for å sikre videre barnehageutbygging. For å sikre til strekkelig kapasitet i kommunen, og på den måten en tidsriktig gjennomføring av barnehageutbyggingsplanen, foreslår byråden for barnehage og skole at det opprettes en prosjektgruppe. Gruppen vil bestå av en prosjektleder samt representanter fra Bergen kommunale bygg, etat for byggesak og private planer samt byrådsavdeling for barnehage og skole. 3. Sambruk av uteareal ved etablering av oppveksttun Det er per i dag seks oppveksttun i drift i Bergen kommune, som er en organisering av barnehage og skole i samme bygg under felles ledelse. Det er i det videre vedtatt å etablere oppveksttun på Nattland, Nordnes, Møhlenpris og Landås skoler. I tillegg får oppveksttunet Ny-Krohnborg rehabiliterte lokaler fra Etablering av oppveksttun har vist seg å være en god og lønnsom måte å etablere barnehageplasser på, og samtidig få til en bedre utnyttelse av arealet på skoler der elevtallet går ned. En kan tenke mange ulike sambruksfordeler ved oppveksttun; pedagogikk, personale, lokaliteter/utstyr og økonomi. I 2011 er det utarbeidet en egen plan for samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole i Bergen kommune, 4-8 års prosjektet. Planen har som formål å styrke samarbeidet og sikre sammenhengen mellom barnehage og skoler, og i denne sammenheng kan oppveksttun gi en bedre og mer sømløs overgang fra barnehage til skole. Når skoler frigjør areal til barnehage ved at det etableres oppveksttun skyldes dette at det er færre elever på skolen enn det den opprinnelig var bygget for. Totalt sett vil det ikke bli flere barn enn det skolen opprinnelig var bygget for. Det er likevel utfordrende å sikre nok uteareal, spesielt i sentrumsnære områder, og de fleste av skolene som omgjøres til oppveksttun vil måtte klare seg med utearealet skolen disponerer - da både til barnehagedrift og skoledrift. Målet er tilrettelegging for god fysisk aktivitet. For barnehager er veiledende norm for lekeog oppholdsareal ute 24m2 for barn over 3 år og 31,8m2 for barn under 3 år (6x netto lekeareal inne), mens veiledende normer for uteareal på skoler (ikke juridisk forpliktende) er på 50m2 pr elev opp til 300 elever+ 25m2 per elev over 300 elever. 4

5 For å få til etablering av oppveksttun i sentrumsnære områder må en vurdere en del forhold som: - om det finnes andre aktivitetsarealer innen 200m (idrettsareal, ballbaner, grønt- eller parkområder) - om det er andre offentlige eiendommer i nærheten (innen 200 m) som kan benyttes - om det er mulig å tilrettelegge uteareal delvis i 2.etasje eller som tak på bygg eller vognskur - hvordan utearealet kan sambrukes mellom barnehage og skole i oppveksttunet, gjennom forpliktende avtaler En del av skoleplassen må tilrettelegges for de minste barna, mens de større barna (elevene) i tillegg kan disponere andre, nærliggende idrettsarealer. En kan for eksempel tenke seg at barn og unge får økt fysisk aktivitet gjennom aktivitet i idrettshaller, ballbaner, samt mer bruk av grøntareal og parker i nærområdene, og at dette sikres gjennom konkrete planer i det enkelte prosjekt. 4. Kjøp av barnehagetomter En vesentlig del av investeringsbehovet ved etablering av nye barnehager er knyttet til kjøp av tomter. I de mest pressede bydelene representerer tomteprisene i dagens marked vesentlige investeringsbarrierer, som i stor grad øker risikoen i den vedtatte utbyggingsplanen. Av byrådets tiltredelseserklæring fremgår det at byrådet vil sette av midler for kjøp av barnehagetomter for blant annet bortfesting til private. I tråd med dette, og for å sikre forutsigbarhet og å øke gjennomføringssannsynligheten av vedtatte tiltak i Plan for barnehageutbygging vil byråd for barnehage og skole gå inn for kjøp av barnehagetomter som entes kan festets bort til privat utbygging eller bygges ut i kommunal regi. I tilleggsinnstilling til budsjett for 2012 og økonomiplan for er det foreslått avsatt 58 mill. kr. i økonomiplanperioden. 5. Vilkår for tildeling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager Stortinget vedtok 16. juni 2009 endringer i barnehageloven 8 og 14 med sikte på innlemming av statstilskuddene til barnehager i rammetilskuddet til kommunene. I henhold til Barnehageloven 14 (Kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager) kan kommunen yte tilskudd til barnehager som søker om godkjenning etter at barnehagesektoren er rammefinansiert. Det er altså opp til kommunene selv å avgjøre om det skal ytes tilskudd til barnehager som etableres etter Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (F-14/2010) skal sørge for at godkjente ikke-kommunale barnehager behandles likeverdig med kommunale barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd. Forskriften gjelder ved kommunens tildeling av tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager etter barnehageloven 14 første og andre ledd. Av 9 i forskriften fremgår det at det at Kommunen kan sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd. 5

6 Bestemmelsen fastsetter kommunens rett til å sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd. Hva som vil være rimelig og relevant vil måtte vurderes opp mot kommunens plikt til å sørge for likeverdig behandling. Dersom kommunen setter vilkår for kommunalt tilskudd, må det i tillegg være saklig sammenheng mellom tilskuddet som tilbys og de vilkår som stilles. Kommunen kan ikke pålegge plikter for å oppnå noe mer eller noe helt annet enn hva formålet med tilskuddet, Departementet har ellers i eget rundskriv gitt flere eksempler på og presiseringer av hva som kan og ikke kan stilles av vilkår. I brev til de ikke-kommunale barnehagene i desember 2010 har Bergen kommune varslet at en ville vurdere hvilke vilkår som kunne stilles til de ikke-kommunale barnehagene, og komme nærmere tilbake til dette i løpet av I forbindelse med behandlingen av Plan for barnehageutbygging fattet bystyret følgende vedtak (vedtakspunkt nr 5): "Bystyret slutter seg til tiltakene om fremgår av planen, og legger disse til grunn for budsjett- og økonomiplanarbeidet i årene fremover. Ved tildeling av kommunalt driftstilskudd til private barnehager stilles det vilkår om tilsvarende arealutnyttelse som kommunale barnehager og avtale om fremdriftsplan i tråd med denne planen" Det er anledning i henhold til lov- og regelverk å knytte vilkår for tildeling av kommunalt tilskudd til private barnehager, og Bergen kommune har vurdert følgende vilkår: Vilkår om arealutnyttelse Bergen kommune trenger flere barnehageplasser, og mener det er viktig at alt areal i barnehagene utnyttes fullt ut. Det vil derfor være et rimelig og relevant vilkår i forhold til målet om full barnehagedekning at de private barnehagene fyller opp med det antall barn den er godkjent for i henhold til netto leke- og oppholdsareal. Det stilles vilkår om at alt godkjent leke- og oppholdsareal skal utnyttes for at den ikkekommunale barnehagen skal motta tilskudd Vilkår om å følge framdriftsplan for utbyggingsprosjekter Det er opp til kommunene selv å avgjøre om det skal ytes tilskudd til barnehager som etableres etter Bergen kommune har i Plan for barnehageutbygging lagt fram en plan over de tiltak/nye barnehageplasser som forventes å komme i perioden. Dersom nye tiltak kommer til utover de som er med i vedtatt plan vil det kreves et nytt politisk vedtak i byrådet for at disse skal få tilskudd. Den løpende ferdigstillelsen av plassene som er med i planen vil være kritisk i forhold til Bergen kommunes planlegging og forutsigbarhet i forhold til å innfri den årlige, lovfestede retten til barnehageplass. Der det bare er oppgitt år for ferdigstillelse, er det forutsatt at dette er per 1.september slik at barnehageretten kan realiseres. Bergen kommune vurderer det som et rimelig og relevant vilkår at private utbyggere følger den oppsatte framdriftsplanen for tiltak som er lagt fram i vedtatt barnehageutbyggingsplan. Det stilles vilkår til tilskudd at den oppsatte fremdriftplan for utbyggingsprosjekter medtatt i barnehageutbyggingsplaner og følges. 6

7 Vilkår knyttet til opptak - oppfylling av barnehageretten Etter barnehageloven kan de ikke-kommunale barnehagene ha egne vedtekter om opptaket. Forskriften gjør ingen endring i dette utgangspunktet. Bergen kommune har i likhet med en rekke andre kommuner henvendt seg til Fylkesmannen med spørsmål om fortolkningen av 9 i forskrift om likeverdig behandling og hva som er rimelig og relevante vilkår. Når det gjelder opptak er spørsmålet om det vil være et rimelig og relevant vilkår å kreve at barnehagene kun får tilskudd for barn som har rett til barnehageplass, så lenge slike barn står på ventelisten. Bakgrunnen for spørsmålet er at kommuner med en stor andel private barnehager (som Bergen) har hatt problemer med å oppfylle barnehageretten som ble innført fra , siden mange private barnehager velger å ta opp barn uten rett til barnehageplass fremfor dem som har slik rett. For kommunene blir det viktig å få avklart om en kan styre dette gjennom tilskuddet fra Fylkesmannen i Hordaland har sett på saken og ga følgende uttalelse til kommunene i Hordaland den 24.nov 2010: "Fylkesmannen i Hordaland mener at den nye forskriften ikke gir adgang for kommunene til å stille et slikt vilkår. Det er kommunens, og ikke den enkelte barnehage, sin plikt å oppfylle retten til barnehageplass. Private barnehager bestemmer selv sine opptakskriterier, og kommunen kan ikke pålegge private barnehager å ta prioritere barn med rett til barnehageplass. Ved å nekte tilskudd til barnehager som velger å ta inn barn uten rett til plass, vi kommunen i praksis styre opptakskriteriene i private barnehager." Gjennom samordnet opptak legger Bergen kommune til rette for god dialog med private barnehager om at barn med rett til plass etter Bhl 12 prioriteres før barn uten slik rett, men vilkår om at private barnehagen skal følge de kommunale kriterier for barnehageopptak kan altså ikke stilles. 6. Justering av arealnormene i de kommunale barnehagene Barnehageloven har ikke en egen bestemmelse om størrelsen på inne- og uteareal i barnehagen. Departementet har i sine merknader til barnehagelovens 10 gitt en veiledende norm for barns leke- og oppholdsareal (Rundskriv F-08/2006): Veiledende norm for barns lekeareal inne er 4 kvadratmeter netto per barn over tre år og om lag 1/3 mer per barn under tre år. Utearealet i barnehagen bør være om lag seks ganger så stort som leke- og oppholdsarealet inne". I Kunnskapsdepartementets veileder for godkjenning av barnehager står følgende om veiledende arealnorm: Barnehagemyndigheten skal ved godkjenningen fastsettebarnas innendørs leke- og oppholdsareal. Det er barnehagens eier som fastsetter antall kvadratmeter per barn, dette kalles barnehagens arealnorm. Barnehagens arealnorm er av betydning for foreldrenes forhold til barnehagen og skal derfor framgå av barnehagens vedtekter. Departementet har gitt en veiledende arealnorm for antall kvadratmeter per barn i barnehagen. Arealberegningen ved fastsettelsen av leke- og oppholdsarealet skal ta utgangspunkt i de rommene som faktisk står til disposisjon for barnas aktiviteter. Dette gjelder for eksempel lekerom, grupperom og sove- og hvilerom. Dersom barnas garderobe også egner seg som leke- og oppholdsrom, kan denne også medregnes. D et samme gjelder kjøkkenet, dersom dette reelt brukes til barnas aktiviteter. Personalrom, kontorer, 7

8 stellerom, toaletter og lignende skal ikke tas med i beregningen. Den veiledende arealnormen får betydning for barnehageeieren ved dennes fastsettelse av leke- og oppholdsareal per barn og i forbindelse med kommunens godkjenning og tilsyn. Veiledende norm for barns lekeareal inne er 4 kvadratmeter netto per barn over tre år og om lag 1/3 mer (ca. 5,3kvadratmeter) per barn under tre år. Utearealet i barnehagen bør være om lag seks ganger så stort som leke- og oppholdsarealet inne. Til dette arealet regnes ikke parkeringsplass, tilkjørselsveier og lignende. Høsten 2011 kom det en veileder fra Kunnskapsdepartementet om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter. I forskrift om pedagogisk bemanning heter det at det skal være minimum en pedagog per barn eller per 7-9 barn (under tre år). Den veiledende arealnormen synliggjør at kommunen har et handlingsrom, og Bergen kommune vil på denne bakgrunn foreta en justering av arealene i de kommunale barnehagene fra 5,3m 2 til 5m 2 for barn under tre år. Justering av arealnormen må sees i sammenheng med veilederen til norm om pedagogisk bemanning. Bergen kommune vil i 2012 legge til rette for at kravet om pedagogtetthet sees i sammenheng med arealjusteringen, og vil benytte hele 2012 til å få gjennomført endringene i de kommunale barnehagene. Ved å styrke pedagogbemanningen opererer en innenfor barnehagenlovens norm, og utnytter arealet på en mer fleksibel måte. Løsningen innebærer å erstatte en assistent med en pedagog. Barnehagene vil således få styrket kompetanse og høyere pedagogisk kvalitet. 7. Ferdigstillelsesdato for hovedopptak I 2011 ble det innført en ordning der hovedopptaket i private og kommunale barnehager først skulle sikre plass til barn som fyller vilkårene for rett til barnehageplass etter barnehageloven 12a. Hovedopptaket i 2011 ble avsluttet 20. juni Erfaringene fra fjorårets opptak tilsier samme avslutningstidspunkt for hovedopptaket i Hovedopptaket i private og kommunale barnehager ferdigstilles innen 20. juni. I Perioden fra 2. mars til 20. juni vil det ikke være mulig å foreta endringer i eksisterende søknader. Søknader for barn som ikke fyller vilkårene for rett til barnehageplass behandles i suppleringsopptaket etter at hovedopptaket er gjennomført. Prioritering av nye tiltak utover de som er omtalt i plan for barnehageutbygging En gjennomgang høsten 2011 av tiltakene for perioden viser at en del av tiltakene i planen er forsinket. I tillegg bortfaller kontantstøtten for toåringene fra 2012, noe som tilsier økt behov for plasser i Byråden vil derfor prioritere noen nye tiltak i forhold til kommunalt tilskudd. I denne omgang vil dette gjelde: o Barnehage i forbindelse med Varegghallen (Bergenhus). Forpliktende fremdriftsplan med utbygger avtales. Forventet ferdigstillelse etter o Bergen kirkelige fellesråd (BKF) - utvidelser i barnehagene: Sandviken menighetsbarnehage og Nygård menighetsbarnehage. Forpliktende fremdriftsplan avtales. 8

9 Av byrådets tilleggsinnstilling til budsjett 2012/økonomiplan fremgår de tiltak som vil sikre ytterligere barnehageutbyggingsprosjekter og økonomiske rammevilkår for utbyggere, slik at barnehageretten realiseres i 2012 og årene fremover: o Opptrapping av tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene fra 91 til 92 prosent fra 1. august o Uendret makspris (samme nominelle nivå i 2012 som i 2011) o Påslag av 4 % driftskostnader til administrasjon ut fra endring i forskrift om likeverdig behandling. o Endrede pensjonssatser for Bergen kommune o Innføring av modell for differensiert kapitaltilskudd til utbyggere av ikkekommunale plasser. o Regulering av permanent barnehage: Kniksenplass og Montana barnehager o Nye kommunale barnehageplasser i 2012: - Utvidelse av barnehagen i Ny-Krohnborg oppveksttun, - Utvidelse av Mulesvingen barnehage gjennom tilleggsareal i gamle Persenbakken barnehage. o Forlenget drift av de midlertidige barnehagene. Oppsummering av byrådens forslag til tiltak for å realisere/oppfylle barnehageretten i 2012 o Barnehagesaker gis hovedprioritet i alle avdelinger og etater i kommunen o Barnehageutbyggingen prosjektorganiseres o Oppveksttunenens uteareal i sentrumsnære områder sambrukes av barnehagebarn og elever o Kommunen kjøper barnehagetomter som enten festes bort til private eller bygges i kommunal regi o Vilkår for tildeling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager innføres o Bergen kommune justerer arealnormen for de kommunale barnehagene fra 5,3m 2 til 5m 2 for barn under tre år. o Hovedopptaket i private og kommunale barnehager ferdigstilles innen 20. juni. I Perioden fra 2. mars til 20. juni vil det ikke være mulig å foreta endringer i eksisterende søknader. Søknader for barn som ikke fyller vilkårene for rett til barnehageplass behandles i suppleringsopptaket etter at hovedopptaket er gjennomført. 9