Troondelagen fylhkenålma. Inderøy kommune Vennalivegen INDERØY

Transkript

1 Fylkesmannen i Trøndelag Troondelagen fylhkenålma Inderøy kommune Vennalivegen INDERØY Vår dato: Vår ref.: /9932 Deres dato: Deres ref.: / Behandling av klage over vedtak om avslag på søknad om etterhåndsgodkjenning/dispensasjon for naust på eiendommen 318/1 i Inderøy kommune - kommunens vedtak stadfestes Sammendrag Saken gjelder klage over avslag på søknad om dispensasjon/etterhåndsgodkjenning for et allerede oppført naust ved Meltingvatnet. Fylkesmannen har i likhet med kommunen kommet til at fordelene med dispensasjon til omsøkte naust etter en samlet vurdering ikke kan anses som klart større enn ulempene, jf. plan- og bygningsloven 19-2 andre ledd. Fylkesmannen stadfester derfor kommunens vedtak. *** Fylkesmannen viser til Inderøy kommunes oversendelse hit av 24. april 2018 hvor den ovennevnte klagesaken ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven 1-9 femte ledd og delegasjon fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Sakens bakgrunn Fylkesmannen i Nord-Trøndelag har tidligere behandlet klage over vedtak i sak vedrørende naust med samme plassering på eiendommen 318/1, jf. vårt vedtak av 14. september 2016 i sak 2016/3647. Vi forutsetter at sakshistorikken er kjent for parten og kommunen og gjengir ikke denne her. Advokat Ole Gudmund Meland fremmet den 27. oktober 2017, på vegne av tiltakshaver Anton M. Jenssen, søknad om tillatelse til å oppføre naust på Kilsberget ved Meltingvatnet. Det omsøkte naustet var allerede oppført, slik at det var tale om en etterhåndsgodkjenning. I redegjørelse vedlagt søknaden ble tidligere saksgang gjennomgått og det ble bedt om at kommunen, grunnet endringer i tiltaket, gjorde en vurdering av naustet på nytt faktisk grunnlag. Byggets funksjon var nå rendyrket som naust. Postadresse: Postboks Steinkjer fmtlpost@fylkesmannen.no Besøksadresse: Telefon: Steinkjer: Strandveien Trondheim: Prinsensgt 1 Org.nr.: Saksbehandler: Elisabeth Marø Holand Telefon:

2 Side 2 av 9 Det ble også søkt om dispensasjon fra LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel. I søknaden ble det vist til at kommunen tidligere (sommeren 2017) hadde funnet at fritidsbolig med tilsvarende plassering ikke ville medføre en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak arealformålet. For øvrig hadde kommunen avslått tidligere søknad som følge av at fordelene med dispensasjon ikke kunne anses som klart større enn ulempene. Kommunen hadde i denne vurderingen lagt stor vekt på presedensvirkningene ved dispensasjon. Tiltakshaver mente at dette stilte seg annerledes i den endrede søknaden. Naustet var plassert slik at det ikke berørte registrerte naturverdier og tiltaket ville ikke komme i konflikt med hensyn friluftsliv, allmenn ferdsel og/eller reindriftsinteresser. Grunnet spesielle omstendigheter knyttet til nedregulering av Meltingvatnet på 1980-tallet ville dispensasjon heller ikke ha stor presedensvirkning. Nedregulering hadde medført at tiltakshavers opprinnelige naust, som tidligere stod oppført lenger øst ved vatnet, ikke lenger var brukbart. Dette var en ekstraordinær og uforskyldt situasjon for grunneier og rimelighetsbetraktninger tilsa at kommunen burde tillate tiltaket. Fylkesmannen viser for øvrig tll søknaden I sin helhet. Hovedutvalg Natur behandlet søknaden i møte den 22. januar 2018, jf. utvalgssak 3/18. Søknaden ble avslått med hjemmel i pbl I dispensasjonsvurderingen kom kommunen til at hensynene bak LNFR-formålet ikke ville bli vesentlig tilsidesatt ved dispensasjon. Fra deler av kommunens dispensasjonsvurdering hitsettes: «Strandsonen langs vassdrag har generelt stor verdi for friluftslivet. Det går sti fra enden av veien ved Øverstraumen og forbi bygget. Kilsberget er egnet for friluftsliv, men bruken av området er sannsynlig begrenset. Bygget er ikke til hinder for ferdsel langs strandsonen, da det er naturlig å ferdes i bakkant av bygget. Bygningen framstår fasademessig som en fritidsbolig, selv om (jerning av platting og utedo bedrer inntrykket. Bygget privatiserer derfor nærområdet. Hensynet til friluftsliv blir tilsidesatt av tiltaket, men etter kommunens vurdering blir ikke hensynet vesentlig tilsidesatt, jf. PBL 19-2 annet ledd.» Naustet lå for øvrig plassert i område merket som vinterbeite for Fovsen-Njaarke reinbeitedistrikt, men bygget medførte minimalt direkte tap av beiteland. Når det gjaldt fordel- og ulempevurderingen, viste kommunen til at plasseringen ikke var optimal rent planfaglig. Dispensasjon ville imidlertid ikke medføre stor presedensvirkning. Fra vedtaket hitsettes: «Konklusjonen kan være at lagring av båt bør skje i bygninger på tunet. I så fall legges det til grunn at det finnes en akseptabel alternativ løsning uten ulemper for friluftslivet. Man legger da til grunn at det finnes en bedre planfaglig løsning, noe som

3 Side 3 av 9 medfører at fordelene ved å tillate tiltak må vurderes som betydelig mindre enn ulempene.» Dersom utvalget fant at vilkårene for dispensasjon var oppfylt, måtte utformingen av bygget vurderes nærmere. Bygget framstod, til tross for endringer, som en fritidsbolig. Dette med hensyn til både størrelse, takretning, vinduer, dør og pipe. Godkjenning av naust som framstod som fritidsbolig ville medføre ekstra ulemper for friluftslivet, og samlet sett kunne fordelene med dispensasjon ikke anses som større enn ulempene. Ved behandling i hovedutvalg natur ble søknaden avslått med følgende begrunnelse: «Behovet for lagring av båt kan skje i tilknytning til tunet. Dette er et akseptabelt alternativ som ikke medfører ulemper for friluftslivet. Samlet sett vurderes derfor fordelene ved å tillate tiltaket som mindre enn ulempene. Vilkårene for å kunne innvilge dispensasjon vil da ikke være oppfylt.» Tiltakshaver v/advokat Rolf Lynum Bjerkem klaget på vedtaket i brev av 12. februar Innledningsvis ble det pekt på at bildene fra befaringen den 16. mai 2017 ikke burde vært inntatt i saksframlegget. Det var foretatt en rekke endringer på naustet etter dette og bilder fra befaringen kunne være misvisende for utvalget. Det ble vedlagt bilder som viste dagens situasjon. Klager anførte at fordelene med dispensasjon måtte anses klart større enn ulempe. Det ble pekt på at tiltakshaver ikke bare skulle lagre båt i naustet, men at naustet også skulle brukes til oppbevaring av båt- og fiskeutstyr og annet som fulgte med aktiv bruk av utmarka. Båtlagring ved våningshuset var således et dårligere alternativ. Alternativet for tiltakshaver var å fremme søknad om gjenoppføring av naust på den gamle nausttomta og dette ville være en mindre gunstig løsning enn den omsøkte. Hovedutvalg natur behandlet klagen i møte den 16. april 2018, jf. utvalgssak 13/18. Klagen ble ikke tatt til følge. Kommunen viste til klagers anførsler knyttet til reguleringen av Meltingvatnet og påpekte at nedreguleringen også medførte at det ble bygget bilvei fram til eiendommen. Dette hadde kommunen lagt vekt på i sin vurdering. Kommunen fastholdt av naust i tilknytning til tunet måtte anses tilstrekkelig til å dekke tiltakshavers behov. Fordelene med omsøkte naust kunne ikke anses som større enn ulempene tiltaket ville medføre for friluftslivet. Kommunen fastholdt også atomsøkte naust framstod som en fritidsbolig. Saken ble den 24. april 2018 oversendt Fylkesmannen i Trøndelag for endelig avgjørelse.

4 Side 4 av 9 Fylkesmannen bemerker at arealet på det omsøkte naustet ikke er oppgitt verken i søknaden fra tiltakshaver, eller i kommunens vedtak. Det er oversendt tegninger av tiltaket, men disse er ikke målsatt og Fylkesmannen har ikke tegningene i riktig målestokk. Vi har den 16. juli 2018 vært i kontakt med klagers advokat som opplyser at målene på naustet er 8 x 5 meter. Fylkesmannen legger etter dette til grunn at det omsøkte naustet har et areal på 40 m 2 Fylkesmannen bemerker Fylkesmannens myndighet som klageinstans fremgår av forvaltningsloven 34. Etter bestemmelsens andre ledd kan vi prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Med dette menes at vi kan prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rette myndighet, og om det har blitt til på lovlig måte. I tillegg kan Fylkesmannen prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse, om vedtaket bygger på riktig faktum og om det kommer i strid med ulovfestede regler for saksbehandlingen. I dette ligger prøving av om vedtaket innebærer såkalt myndighetsmisbruk, det vil si om vedtaket er motivert ut fra utenforliggende eller usaklige hensyn, om avgjørelsen bærer preg av vilkårlighet eller om den innebærer usaktiq forskjellsbehandling. Den ovennevnte bestemmelsen, jf. 34 andre ledd siste pkt., fastsetter samtidig at statlig organ som er klageinstans for kommunale vedtak, skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøvingen av det frie skjønnet. Vilkår for klage Det er på det rene at klager Jenssen er «part (... ) i saken» og at Inderøy kommunes vedtak av 22. januar 2018 er å anse som et «enkeltvedtak», jf. forvaltningsloven 28 første ledd. Videre vurderer Fylkesmannen klagen til å være rettidig fremsatt etter forvaltningsloven 29 og 30. Fylkesmannen finner etter dette at vilkårene for å behandle klagen foreligger, jf. forvaltningsloven 34 første ledd. Planstatus Det følger av pbl første ledd at kommuneplanens arealdel er juridisk bindende for nye tiltak. Etter bestemmelsens andre ledd må omsøkte tiltak «ikke være i strid med planens area/formål og generelle bestemmelser, samt bestemmelser knyttet til area/formål og hensynssoner.» Inderøy kommune har kommet til at oppføring av det omsøkte naustet vil være i strid med arealformålet i kommuneplanens arealdel. Fylkesmannen slutter seg til dette. Av arealdelen framgår det at eiendommen 318/1 er avsatt til LNFR-område etter pbl andre ledd nr. 5 bokstava. Innenfor slikt formålsområde tillates kun gjennomføring av nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdtilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag.

5 Side 5 av 9 Vi er etter dette enig med Inderøy kommune i at tillatelse til tiltaket, jf. pbl første ledd, vil være betinget av det med hjemmel i pbl gis dispensasjon fra arealformålet i kommuneplanens arealdel. Rettslig grunnlag for dispensasjon Det følger av pbl første ledd at kommunen «kan» gi varig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i blant annet kommuneplanens arealdel. Bestemmelsen gir kommunen hjemmel for etter en skjønnsvurdering å innvilge dispensasjon. Denne skjønnsutøvelsen er etter pbl andre ledd underlagt begrensninger. Etter pbl andre ledd første punktum kan dispensasjon ikke gis dersom «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse blir vesentlig tilsidesatt.» Videre må fordelene med dispensasjon være «klart større enn ulempene etter en samlet vurdering», jf. pbl andre ledd andre punktum. Ordlyden i pbl andre ledd trekker på generelt grunnlag i retning av at terskelen for å gi dispensasjon fra vedtatte planer skal være høy. Dette bekreftes i bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prp.nr.32 ( ) s. 242, hvor det framgår at det ikke skal være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Fra forarbeidene hitsettes: «A wik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som off est blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.» Vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere er oppfylt, vil være et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Forvaltningslovens regel om å legge stor vekt på det kommunale selvstyret kommer således i betraktning kun ved interesseaweiningen om dispensasjon skal gis når lovens formelle vilkår for å gi dispensasjon er oppfylt.

6 Side 6 av 9 Dispensasjonsvurdering Det første spørsmålet i saken er om dispensasjon til det omsøkte naustet vil føre til at hensyn bak LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel, eller hensyn bak lovens formålsbestemmelse i 1-1, blir «vesentlig tilsidesatt», jf. pbl andre ledd første punktum. Landbruks-, natur- og frilufts- og reindriftsformålet i kommuneplanens arealdel omfatter områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, herunder jordbruk, skogbruk og reindrift, og/eller som skal bli liggende som naturområder og naturområder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygget, eller bare bebygget i tilknytning til landbruk og reindrift og for bruk av området til friluftsliv. Inderøy kommune har kommet til at ingen av de nevnte hensynene bak LNFRformålet vil bli vesentlig tilsidesatt som følge av dispensasjon. Slik vi oppfatter kommunens vedtak gjør imidlertid både landbruksinteresser (skogsdrift), friluftsinteresser (nærliggende tursti) og reindriftsinteresser seg gjeldende i det aktuelle området. Fylkesmannen bemerker at dispensasjonssøknaden ikke har vært sendt på høring til regionale og statlige myndigheter, jf. pbl All den tid kommunen har avslått dispensasjonssøknaden, kan manglende høring ikke anses som en saksbehandlingsfeil etter pbl Vi viser til bestemmelsens ordlyd hvor det framgår at høring kun er påkrevd før det «gis» dispensasjon fra planer. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om saken var tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven 17 da kommunen fattet sitt vedtak, herunder om saken var tilstrekkelig opplyst til at kommunen kunne konstatere at hensynene bak arealformålet ikke ble vesentlig tilsidesatt. Det framgår av kommunens vedtak at det omsøkte naustet skal oppføres i område som ligger innenfor Fovsen-Njaarke reinbeitedistrikt. Kommunen har i behandlingen av søknaden lagt til grunn at hensyn til reindrift ikke blir vesentlig tilsidesatt ved dispensasjon. Kommunen viser til at bygget medfører minimalt med direkte tap av beiteland. Fylkesmannen bemerker at det på generelt grunnlag sjelden er størrelsen på bygningene som medfører potensiale for konflikt med reindriftsinteressene. Det avgjørende er derimot bruksomfanget av bygningene og potensialet for forstyrrelser for beiteområdet. Slik vi ser det, skulle søknaden vært lagt fram både for det berørte reinbeitedistriktet og Fylkesmannens reindriftsavdeling for uttalelse. Fylkesmannen kan heller ikke se at kommunen har vurdert om de ulike interessene som gjør seg gjeldende i området samlet sett medfører at hensyn bak LNFR-formålet blir vesentlig tilsidesatt. Selv om hver enkelt interesse ikke berøres vesentlig, kan det

7 Side 7 av 9 være grunnlag for å si at LNFR-formålet blir vesentlig tilsidesatt ved at samtlige interesser bak arealformålet berøres i en viss utstrekning. Vilkårene i pbl andre ledd er kumulative, hvilket innebærer at begge vilkår må være oppfylt for at dispensasjon skal kunne gis. Selv om det foreligger mangler ved kommunens behandling etter det første vilkåret, må Fylkesmannen vurdere om «fordelene ved å gi dispensasjon» kan anses å «være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Det andre vilkåret for dispensasjon innebærer at de hensyn som taler for dispensasjon må holdes konkret opp mot de hensyn som ligger til grunn for den bestemmelsen det ønskes å dispensere fra jf. Sivilombudsmannens uttalelse av 13. mars 2018, sak 2017/1346. Hvilke hensyn som er relevante i dispensasjonsvurderingen, må for øvrig ses i sammenheng med de offentlige hensyn som skal ivaretas gjennom loven og offentlige arealplaner. Av ombudsmannens uttalelse i sak 2014/3266 fremgår det at det i utgangspunktet er «generelle areal- og ressursdisponeringshensyn som er relevante fordeler i en dispensasjonsvurdering». Kommunens begrunnelse for å avslå dispensasjonssøknaden bygger i hovedsak på ulemper for friluftslivet. Kommunen konstaterer at bygninger generelt virker privatiserende for friluftsliv, og at naustets utradisjonelle utforming forsterker den privatiserende effekten. Fylkesmannen slutter seg til dette. Det omsøkte tiltaket framstår, til tross for justeringer, i liten grad som et tradisjonelt naust. Vi er enig med kommunen i at bygningen er privatiserende og at dette er en ulempe for friluftsinteressene i området. Fylkesmannen finner samtidig at kommunens vurdering etter det første dispensasjonsvilkåret må vektlegges i fordel- og ulempevurderingen. Kommunen har kommet til at hensyn til friluftslivet blir tilsidesatt, men ikke «vesentlig tilsidesatt». Det avgjørende er ifølge lovens ordlyd at fordelene er klart større enn ulempene. Dersom det ikke foreligger svært tungtveiende ulemper, kan det heller ikke kreves svært omfattende fordeler med dispensasjonen. Fylkesmannen ser at det vil være en fordel for tiltakshaver å få et naust på sin eiendom. Dette forenkler tilgangen til Meltingen og gir også muligheter til oppbevaring av utstyr. Vi har imidlertid vanskelig for å se at en slik fordel for tiltakshaver kan anses som «klart større» enn de ulemper tiltaket vil medføre for friluftslivet, selv om ulempene for friluftslivet ikke kan betegnes som omfattende. Som kommunen påpeker i klagebehandlingen, går det i dag vei rundt Meltingen, og med kjøreadkomst gjør behovet for naust seg ikke lenger like sterkt gjeldende. Videre anser Fylkesmannens tiltakshavers utbyggingsinteresse for å være nokså generelt formulert. Interessen i å ha naust ved Meltingen, til lagring av båt og fiskeredskaper,

8 Side 8 av 9 vil kunne gjøres gjeldende i enhver sak hvor det er tale om å føre opp naust. En enkeltstående eiers interesse i å bygge vil normalt ha begrenset vekt i forhold til mer generelle arealdisponeringshensyn, jf. ombudsmannens uttalelse i sak 2017/1346. Fylkesmannen kan heller ikke se at tiltakshaver har påpekt andre relevante fordeler i sin søknad. Det er vist til at den omsøkte plasseringen av naustet er mer hensiktsmessig enn plasseringen til tidligere naust. I klagen pekes det også på at omsøkte plassering er mindre privatiserende enn tidligere plassering. Fylkesmannen forstår det slik at tiltakshaver mener at han uansett har krav på å føre opp naust på den eldre tomta. Dette er ikke tilfelle. Gjenoppbygging av det opprinnelige naustet vil også være i strid med LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel og betinget av dispensasjon. Selv om ulempene for friluftslivet ikke er omfattende, er vi etter det ovennevnte enig med Inderøy kommune i at tiltakshavers fordel med å få et naust på eiendommen, samlet sett ikke kan anses «klart større» enn ulempene for friluftslivet. Fylkesmannen bemerker at det trolig også foreligger ulemper for reindriftsinteressene i området, men at vi ikke har funnet det nødvendig å gjøre nærmere undersøkelser av dette. På bakgrunn av det ovennevnte og med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Inderøy kommunes vedtak av 22. januar 2018, jf. utvalgssak 3/18, stadfestes. Klagen har ikke ført fram. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. forvaltningsloven 28. Med hilsen Trond Flydal (e.f.) Seksjonsleder Kommunal- og justisavdelingen Elisabeth Marø Holand Seniorrådgiver Kommunal- og justisavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift

9 Side 9 av 9 Kopi til: Simonsen Vogt Wiig Trondheim AS Anton Jenssen Adv. Ole Gudmund Meland, 7462 TRONDHEIM Postboks 1280 Pirsenteret Vinnavegen MOSVIK

10