Konsekvensutredninger Drammen 14. Desember 2017 Fredrik Holth & Nikolai K. Winge Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 1
Tema Prosessregler som styringsmiddel i arealforvaltningen En oversikt over utredningskrav i lovverket Konsekvensutredninger; hva, hvorfor, hvordan? Fire spørsmål om konsekvensutredninger: Når skal en plan underlegges KU? Hvilke prosesskrav gjelder for KU-pliktige planer? Hvilke utredningskrav gjelder for KU-pliktige planer? Når vil en mangelfull eller manglende KU medføre ugyldig planvedtak? Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 2
Særtrekk ved arealforvaltningsretten Fragmentert og sektorisert forvaltning. Mange offentligrettslige lover som håndheves sektorvis og på flere beslutningsnivåer. Vedtak om arealbruk innebærer alltid konflikter Horisontale og vertikale interessekonflikter Alltid usikkerhet knyttet til konsekvensene av vedtak. Komplekse avveininger nødvendiggjør et vidt skjønn. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 3
Kulturminneloven Luftfartsloven Folkehelseloven Friluftsloven Jernbaneloven Havne- og farvannsloven Energiloven Mineralloven Klimaloven Jordlova Fjelloven Motorferdselloven Kommunal planstyring Reindriftsloven Vannressursloven Lakse- og innlandsfiskloven Skogbruksloven Naturmangfoldloven Finnmarksloven Forurensningsloven Konsesjonsloven Akvakulturloven Vassdragsreguleringsloven Naturoppsynloven Viltloven Veiloven Markaloven
Arealstatus Riksrevisjonen Dok. 3:11 (2007 2008): «Undersøkelsen viser at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.» Strandsonen, vassdragsbeltene, snaufjellet og store sammenhengende naturområder bygges fortsatt ned. Kampen står ofte om det enkelte tiltak, snarere enn en helhetlig arealplanlegging. Uheldige sumeffekter. Dagens «bit for bit»-forvaltning har konsekvenser for viktige verdier som friluftsliv, kulturminner og kulturmiljøer, produktive jordressurser og det biologiske mangfoldet Hvilke styringsmidler gir rettsreglene for å sikre helhetlig forvaltning av arealene? Samordning av lover i utmark Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 5
Arealforvaltningsrett Rettsreglene i arealforvaltningen kan karakteriseres som fullmaktsbestemmelser: Legger rammene for skjønnet, men determinerer ikke utfallet. Avveiningene baseres på faglig skjønn og politikk, men Veien frem til beslutningen er juss! Prosessreglene er det viktigste styringsmiddelet i arealforvaltningsretten. Fremveksten av prosessregler Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 6
Tre kategorier prosessregler 1) Forvaltningslovens generelle krav til forsvarlig saksbehandling 2) Særlovgivningens spesielle krav - Energilov, minerallov, kulturminnelov, naturmangfoldlov osv. 3) Plan- og bygningslovens prosessregler, herunder kravet om konsekvensutredninger. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 7
Forvaltningsloven Forvaltningsloven av 10. februar 1967 Forvaltningsloven er en rammelov for all myndighetsutøvelse Skal favne over all forvaltningsvirksomhet ( 1) Gjelder ikke for Stortinget, domstolene, Sivilombudsmannen eller Riksrevisjonen ( 4) Er utarbeidet med tanke på det tradisjonelle topartsforholdet; forvaltning-borger. Ikke like egnet i saker som berører et bredt spekter av interesser eks. arealforvaltning. Ny lov under utredning. Utvalget skal levere sin utredning i slutten av 2018. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 8
Når kommer forvaltningsloven til anvendelse? Forvaltningsloven får anvendelse når: Særloven ikke inneholder noen bestemmelse om et gitt rettsspørsmål, eks. habilitet-, innsyn- og klageregler. Særloven bestemmelse er vag eller uklar forvaltningsloven supplerer tolkningen, eks. utredningskrav ( 17). Særloven henviser til forvaltningsloven (eks. pbl. 1-9). Forvaltningsloven får ikke anvendelse når: Særloven gir eksplisitte saksbehandlingsregler. Særloven gis her forrang «lex spesialis». Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 9
Forvaltningsloven Regler om forsvarlig saksbehandling Særlige regler ved enkeltvedtak (kap. IV VI): Fvl. 16 Krav til varsling Fvl. 17 Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt Fvl. 18 Partsinnsyn Fvl. 25 Begrunnelsesplikt Fvl. 28 Klage Fvl. 35 Omgjøring Fvl. 41 Gyldighet til tross for feil «Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 10
Forvaltningsloven 17 «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.» Forvaltningens utredningsansvar. "så godt opplyst som mulig" kan ikke tas på ordet. Tolkes konkret i den enkelte sak. Jo større skadepotensial, desto strengere utredningskrav. Et rettslig krav som kan overprøves av domstolene. Alene er kravet utilstrekkelig i arealsaker hvor konsekvensene er usikre, skjulte, kumulative og rammer tredjepartsinteresser. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 11
Nærmere om utredningskrav i særlovgivningen Flere utredningskrav i særlovgivningen Det er en av og til uklar kobling mellom særlovgivningens utredningskrav og KU-reglene. Eks: forurensningsloven 13: Forurensningsmyndigheten kan fastsette at den som planlegger meldepliktig virksomhet skal foreta en konsekvensanalyse for å klarlegge virkningene forurensningen vil få. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 12
Nærmere om utredningskrav i særlovgivningen Eksempel fra vannressursloven; 23: «Søknad om konsesjon etter 8 skal i samsvar med forskrift etter 65 gi nødvendige opplysninger om det planlagte tiltak og fordelene og ulempene ved det og om forholdet til rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Vassdragsmyndigheten kan kreve ytterligere opplysninger av søkeren og kan bestemme at søkeren skal foreta eller bekoste undersøkelser eller utredninger som trengs for å klarlegge fordeler eller ulemper av tiltaket. For tiltak som går inn under reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven, gjelder disse reglene i stedet.» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 13
Særlig om naturmangfoldlovens utredningskrav Miljørettslige prinsipper er nytt virkemiddel i miljøretten. Nml. 7: Prinsippene i 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved forvaltning av fast eiendom. Vurderingen etter første punktum skal fremgå av beslutningen. Sektorovergripende retningslinjer. Avgjør ikke løsningen på interessekonflikter. Ingen rettslig skranke, men: Krav til forvaltningens kartlegging, vurdering og begrunnelse. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 14
Prinsipper for offentlig beslutningstaking Krav til kunnskapsgrunnlaget Nml. 8 kunnskapsgrunnlaget Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet. Skal sikre at beslutninger bygger på korrekt informasjon Sammenlign forvaltningsloven 17 «så godt som mulig». Utfordring: Hvem sin kunnskap? Gjelder ikke fullt ut: «Så langt det er rimelig» og «stå i et rimelig forhold» til risikoen for miljøskader. Kravet til undersøkelser øker proporsjonalt med faren for miljøskader. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 15
Prinsipper for offentlig beslutningstaking Føre-var Nml. 9 føre-var-prinsippet: Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak. Bygger videre på 8 om kunnskapsgrunnlaget. To situasjoner hvor føre-var-prinsippet kan brukes: "Plikt" til å si nekte tillatelse til miljøskadelig virksomhet. "Plikt" til å handle for å sikre miljøhensyn. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 16
Prinsipper for offentlig beslutningstaking Kunnskapsgrunnlaget og føre-var Nei til 100 hytter i Tvedestrand: Nml. 8 og 9. Miljøverndepartementet: «Miljøverndepartementet stadfester ikke reguleringsplanen for Ulevåg. Naturmangfoldloven 8, 9 viser til behovet for kunnskapsgrunnlag og vektlegging av føre-var-prinsippet ved offentlige beslutninger. Med bakgrunn i disse bestemmelsene og hensynet til klippeblåvingen i området, mener Miljøverndepartementet det må gjennomføres en kartlegging og utredning av det aktuelle økologiske funksjonsområdet, samt gjennomføres en innledende studie av klippeblåvingens forekomst i Tvedestrand, før utbygging kan skje.» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 17
Prinsipper for offentlig beslutningstaking Økosystemtilnærming og samlet belastning Nml. 10 økosystemtilnærming og samlet belastning: En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for. Myndighetene må ta hensyn til sumvirkninger. «Økosystem» må tolkes utvidende. Må også gjelde for en enkelt art, landskapet og naturtyper. Samlet belastning innebærer at man må løfte blikket utover den enkelte utbyggingssak: Eksisterende, samtidige og planlagte inngrep, samt andre påvirkninger som klimaendringer, forurensning mv. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet - SEVU 18
Nml. 11 Forurenseren skal betale Nml. 11 forurenseren skal betale: Tiltakshaveren skal dekke kostnadene ved å hindre eller begrense skade på naturmangfoldet som tiltaket volder, dersom dette ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter. Gjelder både ved tillatte naturinngrep og ved ulovlige/utilsiktete miljøskader. Akerselva mars 2011: Oslo Vann- og avløpsetat slapp ut 6000 liter klor i elven. Drepte alt liv i elven. Samlet erstatning: 7.7 millioner kr. JUS220 - miljørett Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 19
Nml. 12 Best mulig teknikk og lokalisering Nml. 12 best mulig teknikk og lokalisering: For å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet skal det tas utgangspunkt i slike driftsmetoder og slik teknikk og lokalisering som, ut fra en samlet vurdering av tidligere, nåværende og fremtidig bruk av mangfoldet og økonomiske forhold, gir de beste samfunnsmessige resultater. Stiller krav til produksjon av varer og tjenester. Merk særlig kravet til best mulig lokalisering. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 20
Kunnskapsgrunnlaget og føre-var Flytting av trasé for Riksvei 714: Nml. 12. Miljøverndepartementet: «Miljøverndepartementet stadfester ikke Hitra kommunes vedtak av 26. juni 2008 av reguleringsplan for RV 714 over Dolmøya, fordi vegen berører en nasjonalt viktig hubrolokalitet. Miljøverndepartementet viser til naturmangfoldloven 12 om at for å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet skal det tas utgangspunkt i slik lokalisering som gir de beste samfunnsmessige resultater.» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 21
Forholdet mellom naturmangfoldloven og KU Manglende vurdering etter naturmangfoldloven i sak om oppføring av reinsperregjerde Sivilombudsmannen 18. februar 2013 (sak 2011/1327) Landbruks- og matdepartementets godkjenning av oppføring av reinsperregjerde etter reindriftsloven 24 inneholdt ingen vurdering etter naturmangfoldloven. A har på denne bakgrunn klaget vedtaket inn for ombudsmannen. Departementet har hevdet at vurderingene «rent faktisk» ble gjort i konsekvensutredningen og to tilleggsutredninger i saken og har derfor ansett vedtaket som gyldig. Det har imidlertid ikke vist til spesifikke deler av utredningene som helt eller delvis kunne tenkes å erstatte vurderingene som skulle ha blitt gjort etter naturmangfoldloven. Departementet må videre selv foreta vurderingene etter naturmangfoldloven. Jeg er på denne bakgrunn kommet til at departementet må foreta en ny vurdering av vedtakets gyldighet.
Hva er konsekvensutredninger? Konsekvensutredninger kan defineres som: «en systematisk kartlegging og vurdering av en plan eller et tiltaks konsekvenser». Inkluderer hele prosessen og alle faktorer som bringer frem informasjon, herunder: varsling, høring, medvirkning og faktiske undersøkelser. Ordet «konsekvensutredning» brukes som betegnelse på både prosessen og på det fysiske dokumentet. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 23
Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 24
Hvorfor bestemmelser om konsekvensutredninger? Få «materielle» krav i miljørettslig lovgivning. Fullmaktslover. Spørsmål om, og evt. hvor og hvordan, et naturinngrep skal gjennomføres er i all hovedsak et politisk spørsmål. Desto viktigere med saksbehandlingskrav som sikrer kunnskap om konsekvensene. Miljøkonsekvenser er usikre, langsiktige og rammer mange. Naturen har ikke rettigheter og kan ikke klage eller reise søksmål. KUF 1: «Formålet med forskriften er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer og tiltak kan gjennomføres.» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 25
Bakgrunn Regler om KU kom som en reaksjon på mangeårig rasering av naturen uten tilstrekkelig kunnskap om konsekvensene. I USA: National Environmental Policy Act innførte KU i 1970. I EU: Direktiv i 1985 som satte minstekrav for medlemsstatene. Norge er bundet gjennom EØS-avtalen og implementerte direktivet gjennom forskrift av 1990. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 26
Regelverk Plan- og bygningsloven kapittel 4 og 14: Kapittel 4: KU for arealplaner. Kapittel 14: KU for tiltak unntatt fra reguleringsplan, samt visse verneplaner etter naturmangfoldloven. Det er primært energitiltak som faller inn under kapittel 14. Langt mer utfyllende regler i KU-forskriften (KUF) Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 27
Fire spørsmål om KU: 1. Når skal en plan eller et tiltak konsekvensutredes? 2. Hvilke prosesskrav gjelder ved en KU? 3. Hva skal en KU inneholde? 4. Når vil en mangelfull eller manglende KU medføre ugyldighet? Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 28
Spørsmål 1: Når skal en plan konsekvensutredes? Forskjellige måter å avgjøre om en plan er KU-pliktig: Virkningskriterier: Planens potensielle konfliktomfang avgjør KU-plikten. Fordel: Kan avgjøre behovet for KU i den enkelte sak. Ulempe: Er beslutningstaker objektiv? Kan man på forhånd si noe fornuftig om konfliktomfanget? Arts- eller størrelseskriterier: Plantypen, tiltakstypen eller størrelsen på planen eller tiltaket avgjør KU-plikten. Fordel: Forutsigbart. Unngår subjektive betraktninger. Ulempe: Mindre rom for skjønn. Muliggjør strategisk tilpasning for å unngå KU-plikt. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 29
Når skal en plan konsekvensutredes? Utgangspunkt i pbl. 4-2: «For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn.» Overordnede planer skal alltid underlegges KU: Regionale planer og kommuneplanens arealdel. Men kun der det er tale om tilrettelegging for ny utbygging. Kan man i kommuneplanen utsette utredningen til reguleringsplan? Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 30
SKAL BORT: Drammen kommune valgte en uvanlig løsning for å slippe å konsekvensutrede omregulering av friområdet på Marienlyst til boligbygging. FOTO: KATRINE STRØM /Dagsavisen Fremtiden
Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 32
Når skal en plan konsekvensutredes? Sivilombudsmannen 17.10.2016 (2015/3565): Til tross for at en endring av arealformålet synes å få betydning for barn og unges bruk av dette området, kan ikke ombudsmannen se at det er foretatt noen konsekvensutredning med sikte på å ivareta barn og unges interesser. Som det fremgår av gjennomgangen over, innebærer vedtak om nye utbyggingsområder i kommuneplanens arealdel en juridisk bindende avklaring av arealformålet for områdene. Spørsmål om hvilket arealformål et område skal ha, herunder spørsmålet om det finnes alternative arealformål som egner seg for området, eventuelt om det finnes alternativ lokalisering av fremtidig bebyggelse, må dermed utredes før beslutningen skal tas om arealbruk på dette plannivået. Slik ombudsmannen ser det, er det ikke anledning til å unnlate å konsekvensutrede disse spørsmålene under henvisning til at det gjennomføres detaljert konsekvensutredning når det utarbeides reguleringsplan. På reguleringsplan-stadiet skal det ikke lenger tas stilling til hva som er hensiktsmessig arealformål for området. Ombudsmannen anfører til slutt at det er uheldig om en slik rettsoppfatning legges til grunn av kommunen. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 33
Når skal en plan konsekvensutredes? Reguleringsplaner: Der planen «kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn». Her er det virkningskriteriet som er avgjørende. Legg merke til: «kan få». Et føre-var-prinsipp. Et vesentlighetskrav. Gjelder både overfor miljø- og samfunnsinteresser. Hvordan kan man på forhånd avgjøre om en plan vil kunne medføre vesentlige virkninger? Detaljerte regler i KUF. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 34
Når skal en plan konsekvensutredes? KUF skiller mellom planer og tiltak som: alltid skal pålegges KU-plikt kan pålegges KU-plikt ikke pålegges KU-plikt er unntatt KU-plikt fordi det er gjennomført konsekvensutredning KUF 6 Lister opp hvilke planer og tiltak som alltid skal pålegges KU-plikt: Overordnede planer som legger til rette for utbygging Reguleringsplaner for tiltak nevnt i vedlegg I. Tiltak etter sektorlovgivningen nevnt i vedlegg I. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 35
Planer som alltid skal KUF vedlegg I lister opp en rekke tiltak som skal pålegges KU-plikt. KUF vedlegg I bruker art- og størrelseskriterier, eks: Motorveier pålegges KU Mineraluttak større enn 2 millioner m³ masse Næringsbygg større enn 15.000 m² bruksareal. Dette er tiltak som anses for å kunne medføre «vesentlige virkninger». Gir forvaltningen lite spillerom for skjønn. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 36
Planer som kan pålegges KU KUF 8 lister opp hvilke planer og tiltak som kan pålegges KU-plikt: Reguleringsplaner for tiltak nevnt i vedlegg II Tiltak etter sektorlovgivning nevnt i vedlegg II KUF vedlegg II lister opp en rekke tiltak, men langt mindre fokus på størrelseskriterier, eks: Mineraluttak, herunder torvskjæring Akvakultur Golfbaner Her må forvaltningen foreta en konkret vurdering av om tiltaket kan medføre «vesentlige virkninger» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 37
Hvordan avgjør man om vedlegg II-tiltak kan medføre vesentlige virkninger? KUF 9: Ansvarlig myndighet og forslagsstiller skal ta stilling til dette. En miniutredning. KUF 10: Planer som kan pålegges KU Stiller opp en rekke kriterier. Terskelen synes å være relativ lav. Beror i stor grad på forvaltningens skjønn, se 11. Beslutningen er ikke et enkeltvedtak, jf. KUF 3 og kan derfor ikke påklages. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 38
Planer som ikke pålegges KU Hvilke utredningskrav gjelder for planer og tiltak som ikke pålegges KU-plikt? KU-forskriftens prosess og innholdskrav gjelder ikke. Innebærer dette at saksgangen blir; enklere? billigere? raskere? uten involvering av berørte aktører? Vi må ikke glemme plan- og bygningsloven generelle krav til utredning og høring. I tillegg gjelder forvaltningslovens og særlovgivningens krav. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 39
Planer som ikke pålegges KU Forvaltningsloven 17 en sikkerhetsventil «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.» Hvor langt rekker utredningsplikten for planer som ikke pålegges KU? Gruvesak i Sør-Varanger (sak 2008/961): Ble i tråd med reglene gitt konsesjon uten krav om KU. Svak utredning av virkningene for reindriften. Myndighetene mente de ikke har hjemmel til å pålegge utredningskrav tilsvarende KU. Sivilombudsmannen: På bakgrunn av 17 har forvaltningen plikt til å gjennomføre en utredning av konsekvensene for reindrift. Om man kaller dette en «konsekvensutredning» eller ikke, har mindre betydning. Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 40
Planer som er unntatt KU-plikt Det er ikke nødvendig å utarbeide samme KU to ganger KUF 7 første ledd bokstav b) og 9 første ledd bokstav a): «reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne tidligere planen» Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 41
HR-2017-2247-A Etter 2009-forskriften 3 første ledd bokstav b sammenholdt med vedlegg II punkt 24 kreves det konsekvensutredning for reguleringsplaner som omfatter veier dersom planen eller tiltaket "faller inn under ett eller flere av kriteriene i 4". Det fremgår av 4 bokstav e at det skal foretas konsekvensutredning for planer og tiltak som: " kan komme i konflikt med utøvelsen av samiske utmarksnæringer, eller er lokalisert i reindriftens særverdiområder eller på annen måte kan komme i konflikt med reindriftens arealbehov." Det er ikke tvilsomt at reguleringsplanen for Langsundforbindelsen omfattes av denne bestemmelsen. Grunnervervskonferansen 2017 Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 42
HR-2017-2247-A Imidlertid gjøres det i 3 andre ledd unntak fra plikten til å foreta konsekvensutredning dersom: " konsekvensene av det konkrete tiltaket er tilfredsstillende utredet på overordnet plannivå og der reguleringsplanen er i samsvar med overordnet plan." Reguleringsplanen var i samsvar med den overordnede kommunedelplanen. I kommunedelplanen var det inntatt en konsekvensanalyse, men ingen konsekvensutredning Grunnervervskonferansen 2017 Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 43
HR-2017-2247-A Etter min mening kan forskriftens uttrykk "tilfredsstillende utredet" ikke forstås slik at den tidligere utredningen nødvendigvis måtte oppfylle de krav som stilles til en konsekvensutredning. Slik jeg ser det, følger dette av systematikken og den varierte ordbruken i forskriften. Både 2 og 3 har i andre ledd en unntaksbestemmelse for reguleringsplaner hvor det tidligere er foretatt utredninger. Mens det i 3 andre ledd altså er spørsmål om konsekvensene tidligere er "tilfredsstillende utredet", kreves det etter unntaksbestemmelsen i 2 andre ledd at tiltaket er "konsekvensutredet". Den naturlige forståelsen av de ulike ordlydene er at det er forskjellige krav til den tidligere utredningen. Grunnervervskonferansen 2017 Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 44
HR-2017-2247-A At ordbruken her er bevisst valgt bekreftes av Kommunalog moderniseringsdepartementets veiledningsnotat til forskriften. Under omtalen av unntaket i 2 andre ledd på side 7 presiseres at det her kreves konsekvensutredning i samsvar med forskriften. På side 8 legges derimot til grunn at konsekvensanalyse i samsvar med Vegvesenets håndbok 140 omfattes av unntaket i 3 andre ledd. Unntaket i 3 andre ledd i 2009-forskriften skulle altså ikke forstås slik at den tidligere utredningen måtte være en formell konsekvensutredning. Grunnervervskonferansen 2017 Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 45
Spørsmål 2: Hvilke prosesskrav følger ved en KU? «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 46
Prosesskrav Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 188: Risiko- og sårbarhetsanalyse er et generelt krav. For de planer som omfattes av et særskilt krav til konsekvensutredning, jf. 4-2 andre ledd, vil risiko- og sårbarhetsanalysen som hovedregel inngå som en del av de utredninger som skal gjennomføres i denne sammenhengen. Opplegget for arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalysen må da tas inn i planprogrammet. Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 47
Prosesskrav Pbl. 4-2 - Planbeskrivelse og konsekvensutredning: Alle forslag til planer etter loven skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området. For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn. Kongen kan gi forskrift om planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredninger, herunder om behandling av planer med grenseoverskridende virkninger. Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 48
Prosesskrav Ot.prp. nr. 32 (2007-2008): «Bestemmelsens første ledd slår først fast som generell regel at alle planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og virkninger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Regelen er grunnleggende, og i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler om krav til sakens opplysning og begrunnelse for et forvaltningsvedtak. Dette er en meget viktig bestemmelse for å sikre fornuftige og unngå vilkårlige planvedtak, hvor det tas hensyn til alle interesser når beslutningen skal tas.» Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 49
Prosesskrav Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 188: «Planbeskrivelsen skal inngå i planforslaget når dette sendes på høring. Den skal være så fyldig og presis at det er mulig å få et dekkende bilde av hensynene bak planen. Den må også vise hva planen vil medføre for berørte parter, interesser og hensyn. Det er dette som ligger i uttrykket «virkninger». Det er opp til planmyndighetene å vurdere om planbeskrivelsen er dekkende. Mangler ved planbeskrivelsen vil kunne være en saksbehandlingsfeil.» Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 50
Spørsmål 3: Hva skal en KU inneholde? En KU-pliktig plan underlegges forhåndsfastsatte innholdskrav. KUF kapittel 5 fastsetter utredningskravene. Skal gjøre rede for konsekvensene overfor berørte miljøog samfunnsinteresser. Skal tilpasses planen og være beslutningsrelevant. Legg særlig merke til: Utredning av alternativer ( 19) Utredning av sumvirkninger ( 21) Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 51
Spørsmål 4: Når vil en mangelfull eller manglende KU medføre ugyldighet? Mangelfull eller manglende KU er et klagegrunnlag når reguleringsplanen er vedtatt. Forvaltningsloven 41: «Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.» Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 52
Rt. 2009 s. 661 Amerikanske ambassade Vil manglende KU medføre ugyldig vedtak? Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 53
Rt. 2009 s. 661 Saken gjaldt reguleringsplan for utbygging av ny, amerikansk ambassade på Huseby i Oslo. Planen var ikke underlagt KU. Det var enighet om at dette var en saksbehandlingsfeil. Spørsmålet HR skulle ta stilling til var om feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Høyesterett la til grunn følgende i avsnitt 72: «Sammenholdt med de interesser som skal ivaretas gjennom reglene om konsekvensutredning, og den komplekse utredningsprosessen det der legges opp til, vil veien frem til ugyldighet derfor kunne være kort når saksbehandlingsfeilen består i manglende eller mangelfull konsekvensutredning. Men noen automatikk er det ikke tale om.» Høyesterett viser til 41 og uttalte: - «Det følger da av den alminnelige regel i forvaltningsloven 41 at reguleringsvedtaket likevel er gyldig "når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold". I dette ligger ikke et krav om sannsynlighetsovervekt for at feilen har fått betydning. Det er tilstrekkelig med en ikke helt Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 54 fjerntliggende mulighet»
Rt. 2009 s. 661 HR kom til at vedtaket var gyldig, og la avgjørende vekt på at det var foretatt en grundig utredning av planen, Avsnitt 82: «Samlet sett var prosessen frem mot ambassadens valg av tomt etter mitt syn tilstrekkelig dokumentert, og det var forsvarlig av planmyndigheten å slå seg til ro med at aktuelle alternativ ikke forelå.» Dommen viser at det skal lite til for at en reguleringsplan blir ugyldig som følge av manglende KU. Samtidig legges det også stor vekt på hvor grundig utredning som har funnet sted. Det er grunn til å være noe kritisk til dommen: Høyesterett legger for stor vekt på innhold fremfor prosess. Skiller ikke mellom mangelfull og manglende KU Konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 55
HR-2017-2247-A Flertallet (3 dommere): Min konklusjon er etter dette at det ikke er noen reell mulighet for at en konsekvensutredning ville ført til noen endring av de vedtak som er truffet. Den manglende konsekvensutredningen kan dermed ikke lede til at ekspropriasjonsvedtaket blir ugyldig. Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 56
HR-2017-2247-A Mindretallet (to dommere): Etter mitt syn foreligger det en saksbehandlingsfeil ved at det ikke ble foretatt konsekvensutredning før reguleringsplanen ble vedtatt. Konsekvensanalysen som inngikk i Vegvesenets forslag til kommunedelplan i 2005, innebar etter mitt syn ikke at man i forbindelse med reguleringsplanen kunne anse konsekvensene for reindriften som «tilfredsstillende utredet på overordnet plannivå», jf. 2009-forskriften 3 andre ledd. Analysen i 2005 var kortfattet, og konsekvensene for reindriften var ikke belyst på annen måte enn ved et brev fra reinbeitedistriktet. Jeg er enig med førstvoterende i at unntaksbestemmelsen i forskriften måtte forstås slik at det ikke gjaldt noe krav om formell konsekvensutredning. Slik jeg ser det, måtte det likevel kreves en utredning med et grunnlag og en dybde som kunne oppfylle de grunnleggende hensynene bak kravet om konsekvensutredning. (141) Mitt syn er videre at den foreliggende saksbehandlingsfeilen kan ha hatt betydning for innholdet i reguleringsplanen slik den ble vedtatt. Reguleringsvedtaket må da anses ugyldig, jf. forvaltningsloven 41. Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 57
HR-2017-2247-A Mindretallet forts.: Etter mitt syn foreligger det mer enn en fjerntliggende mulighet for at kommunestyret da reguleringsplanen ble vedtatt i 2010, dersom den forutgående saksbehandlingen hadde vært gjennomført på riktig måte med utarbeidelse av konsekvensutredning, ville ha valgt en annen løsning når det gjaldt omlegging av veien ved Stakkvik. Med en konsekvensutredning ville det ha foreligget et annet og bredere beslutningsgrunnlag enn det som forelå på vedtakstidspunktet. Gjennomføring av konsekvensutredning ville, i tråd med det jeg har påpekt om formålet med en slik utredning, også gitt grunnlag for en mer åpen planleggingsprosess der reindriftsinteressene ville hatt bedre forutsetninger for å delta i en dialog og også hatt mulighet til å påvirke i større grad enn i den prosessen som ble gjennomført. Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 58
HR-2017-2247-A Mindretallet forts.: Dersom det hadde vært gjennomført en konsekvensutredning, er det sannsynlig at de forhold og vurderinger som fremgår av de senere utredningene, hadde fremkommet på omtrent samme måte, men da på et vesentlig tidligere stadium, før planvedtakene. Dette ville ledet til en vesentlig annen prosess og forberedelse frem til planvedtakene. Dermed foreligger det slik jeg ser det, også en klar mulighet for at kommunestyret ville ha fattet et annet vedtak når det gjaldt omlegging av veien ved Stakkvik. Når det gjelder fergeleiet ved Sætervika, har det verken i planprosessen eller senere fremkommet konkrete alternativer til den plasseringen som ble valgt. Slik jeg ser det, kan det likevel ikke utelukkes at en konsekvensutredning ville ledet til en nærmere vurdering av mulige alternativer for plassering av fergeleiet. I og med at jeg er kommet til at vilkårene i forvaltningsloven 41 ikke er oppfylt når det gjelder omlegging av veien ved Stakkvik, finner jeg ikke grunn til å ta stilling til om det samme gjelder for plasseringen av fergeleiet. Mitt standpunkt innebærer uansett at reguleringsplanen, og dermed Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 59 ekspropriasjonsvedtaket, er ugyldig.
Takk for oss! Tittel på presentasjon Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 60