Saksbehandler, telefon Line Sperre, 5557 2085 Bergen kommune v/bystyrets kontor Bergen rådhus 5020 BERGEN Vår dato 29.03.2017 Deres dato 08.11.2016 Vår referanse 2017/772 323 Deres referanse Lovlighetskontroll - vedtak i bystyresak 164-16 - vedtakspunkt 6a, i) og vi) - Skolebruksplan 2016-2030 Fylkesmannen i Hordaland har 8. november 2016 fått til behandling en sak om lovlighetskontroll av vedtak i sak 164-16, vedtakspunkt 6a, i) og vi). Vedtak Fylkesmannen finner at det ikke er grunnlag for å oppheve Bergen bystyres vedtak i sak 164-16. Bakgrunn for saken Bergen bystyre fattet 16. juni 2016 følgende vedtakspunkt i sak 164-16: «6. Bystyret slutter seg til en bærekraftig og helhetlig skolestruktur med følgende strukturtiltak pr. bydel: a) Arna bydel i) Haugland skole avvikles fra skoleåret 2018/2019, når ungdomstrinnet på Ytre- Arna legges ned vi) Ungdomstrinnet på Ytre Arna avvikles fra høsten 2018 når erstatningsarealer for Ytre Arna og Garnes ungdomsskole står klar.» Den 7. juli 2016 satte bystyrerepresentanter frem krav om lovlighetskontroll av nevnte vedtakspunkt. Følgende hovedpunkter ble fremhevet i kravet: - «For det første mener vi at avgjørelsen om å legge ned ungdomstrinnet ved Ytre Arna skole er i strid med ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper at en sak skal være forsvarlig klarlagt før avgjørelser blir tatt.» - «For det andre mener vi at vedtaket er ett brudd på barnekonvensjonens Artikkel 3 nr. 1 som sier at barnas beste skal vurderes i alle avgjørelser som gjelder barn.» Fylkesmannen i Hordaland Postadresse: Postboks 7310, 5020 Bergen Besøksadresse: Statens hus, Kaigaten 9, Bergen Telefon: 55 57 20 00 Utdanningsavdelinga Kontakt: www.fylkesmannen.no/melding Nettside: www.fylkesmannen.no/hordaland Org.nr: 974760665
- «For det tredje ser vi at det foreligger direkte fakta feil i skolebehovsplanen som vi mener er så avgjørende at vedtaket for Arna bydel må ansees som ugyldig p.g.a. saksbehandlingsfeil.» Bystyret behandlet kravet om lovlighetskontroll 19. oktober 2016 i B-sak 279-16 og fattet følgende vedtak: «Bystyrets vedtak 16. juni i sak 164-16, vedtakspunkt 6 a), opprettholdes. Saken oversendes Fylkesmannen for videre behandling.» Saken ble sendt til Fylkesmannen for behandling 8. november 2016. Fylkesmannens vurdering Det følger av kommuneloven 59 første ledd første punktum: «Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet.» Kravet er fremsatt av fire bystyrerepresentanter. Det gjelder en avgjørelse, kravet er fremsatt rettidig og avgjørelsen er fattet av det organ som har myndighet til å fatte slikt vedtak. Vilårene for rett til lovlighetskontroll er oppfylt. Generelt om lovlighetskontrollen Det følger av kommuneloven 59 første ledd første punktum at det som skal kontrolleres er «avgjørelsens lovlighet». I bestemmelsens fjerde ledd er dette presisert slik: «Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig, b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og c. er blitt til på lovlig måte. Departementet skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig.» Departementets fullmakt er for kommunale avgjørelser i all hovedsak delegert videre til Fylkesmannen. Materiell kompetanse om vedtaket er innholdsmessig lovlig Kontrollen består her av en undersøkelse av om avgjørelsens innhold er i samsvar med gjeldende lovfestede og ulovfestede rettsregler, dvs. om avgjørelsen er materielt riktig. 2
Fylkesmannen understreker at det i utgangspunktet er opp til kommunens frie skjønn om den vil legge ned skoler, jfr. opplæringsloven 8-1 første ledd. Videre blir spørsmålet om vedtaket strider mot barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1: «Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Fylkesmannen legger til grunn, i tråd med rundskriv Udir-2-2012, at også i et vedtak om skolestruktur skal kommunen vurdere barnets beste. Ved en vurdering av om barnets beste har blitt hensyntatt i et vedtak, må man se hele saken i sammenheng, både når det gjelder vedtaket, saksfremlegget og de underliggende dokumentene. Fylkesmannen ser etter dette at bystyret har vurdert hensyn som har betydning for vurderingen av barnets beste, bl.a. fysisk miljø, skolevei og reisetid, bredere fagkompetanse, og elevkapasitet. På bakgrunn av det legger Fylkesmannen til grunn at barnets beste har blitt vurdert som et gjennomgående grunnleggende hensyn i saksbehandlingen. Fylkesmannen nevner likevel at vurderingen av barnets beste kunne vært mer omfattende og synliggjort, da det bidrar til å styrke rettssikkerheten til dem vedtaket gjelder. En direkte synliggjøring av hensynet til barnets beste fører til en bevisstgjøring av beslutningstakerne, og bidrar til å sikre kvaliteten på vedtakene. Ut fra saksdokumentene finner Fylkesmannen at det ikke er brudd på barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Fylkesmannen finner at innholdet i vedtaket er i samsvar med gjeldende rettsregler. Prosessuell kompetanse om saksbehandlingsreglene er fulgt Kontrollen består her av en prøving av om kommunen har fulgt både lovfestede og u- lovfestede saksbehandlingsregler. Fylkesmannen nevner at kommunale vedtak om endring av skolestrukturen ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Derfor gjelder ikke reglene i forvaltningsloven (fvl.) kapittel 4-6 direkte, jfr. fvl. 3. Fvl. 41 om «virkningen av feil ved behandlingsmåten» gjelder bare direkte der det blir gjort enkeltvedtak, men må brukes analogisk for alle eventuelle saksbehandlingsfeil i saken. 3
- Punkt 1 Bystyrerepresentantenes første anførsel omhandler kravet om at saken skal være forsvarlig klarlagt før avgjørelsen blir tatt. Hvor omfattende og nøyaktige undersøkelser som må foretas i konkrete saker, må ses i sammenheng med sakens art. Fylkesmannen ser at som vedlegg til bystyresak 164-16 er flere høringsinnspill angående både Haugland og Ytre Arna skole. Samtidig er kommentarene til forslaget om nedleggelse oppsummert og vurdert av byrådet i saksdokumentene. Det omfatter uttalelser fra en rekke berørte grupper. Fylkesmannen mener det viser at berørte parter har hatt anledning til å uttale seg om saken, og har inngått i grunnlaget for bystyrets vurdering. Ut fra saksdokumentene finner Fylkesmannen at det ikke er brudd på det ulovfestede prinsippet om at en sak skal være så godt opplyst som mulig. - Punkt 2 Bystyrerepresentantenes andre anførsel omhandler brudd på barnekonvensjonens artikkel 3 nr. 1 om barnets beste, i forbindelse med skolens utearealer, skolevei, helseverngodkjenning, og øvrig psykososialt miljø og læringsmiljø. Vurdering av uteareal og helseverngodkjenning er forhold som blir på siden av lovlighetskontrollen. Fylkesmannen understreker likevel at kravene til helseverngodkjenning er noe som skal oppfylles uavhengig av vedtaket om nedleggelse og flytting, og uavhengig av utfallet av inneværende lovlighetskontroll. Det samme gjelder arealanbefalingene for skolenes uteareal. Det underliggende spørsmålet er derimot om Bergen bystyre på generelt grunnlag har tatt stilling til barnets beste. Fylkesmannen viser her til argumentasjonen under materiell kompetanse. - Punkt 3 Bystyrerepresentantenes tredje anførsel omhandler faktafeil i skolebehovsplanen angående elevtallsprognosene. En elevtallsprognose er et hjelpemiddel for å kunne forutse hvor mange elever som vil kunne komme til å gå på den nevnte skolen. Verken bystyrerepresentantene bak lovlighetskontrollen eller Bergen bystyre vil kunne ha fullstendig og korrekt oversikt over hva fremtiden vil bringe når det gjelder elevtall ved skolene. Det nevnes også at det ikke finnes rettslige krav for skolestørrelse, da det er et område det er naturlig for kommunene selv å ta avgjørelser. Eventuelle feil i elevtallsprognosene i skolebehovsplanen, ses ikke på som en saksbehandlingsfeil i denne saken. Samtidig ser Fylkesmannen det som klart, på bakgrunn av saksdokumentene, at vedtaket ikke bare er basert på elevtallprognosene som foreligger. 4
Etter dette finner Fylkesmannen at det ikke foreligger saksbehandlingsfeil på bakgrunn av faktafeil i skolebehovsplanen. Fylkesmannen konkluderer med dette at det ikke er grunnlag for å oppheve bystyrets vedtak i sak 164-16, angående vedtakspunkt 6 a, i) og vi). Vi ber om at kommunen orienterer de som har satt frem kravet om lovlighetskontroll om Fylkesmannens avgjørelse. Med hilsen Rune Fjeld assisterende fylkesmann Line Sperre rådgiver Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. 5