Avgjørelse i sak om lovlighetskontroll - Ullensaker kommune - kommunedelplan Jessheim sørøst

Transkript

1 Juridisk avdeling Ullensaker kommune Postboks Jessheim Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon Organisasjonsnummer NO Deres ref.: Deres dato: Vår ref.: 2015/ FM-J Saksbehandler: Øyvind Østerhagen Direktetelefon: Dato: Avgjørelse i sak om lovlighetskontroll - Ullensaker kommune - kommunedelplan Jessheim sørøst Fylkesmannen viser til anmodning om lovlighetskontroll fra Jessheimmarkas Venner (JMV) av Fylkesmannen beklager den lange saksbehandlingstiden. Saken gjelder klage/krav om lovlighetskontroll av kommunestyret i Ullensaker kommune sitt vedtak av vedrørende kommunedelplan for Jessheim sørøst. Fylkesmannen forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter, og det gis derfor kun et kortfattet resyme. Av klagen av fremgår det at JMV ønsker en lovlighetskontroll av de anvendte stemmereglene i kommunestyret, dokumentinnsyn og møteoffentlighet i saken, et komitémedlems habilitet, samt om saken var tilstrekkelig opplyst da den ble avgjort. Det ble den varslet om at Fylkesmannen hadde funnet grunn til å vurdere om det forelå holdepunkter for å ta saken opp til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven 59 nr. 5. JMV supplerte klagen I brevet ble anførselen knyttet til komitemedlemmets habilitet ytterligere utdypet. Kommunen redegjorde for saken i brev av Vedlagt brevet var de mest sentrale dokumentene i saken. Fra kommunens konklusjon siteres: «Ullensaker kommune er av den oppfatning at saken er forsvarlig utredet og tilstrekkelig opplyst. Det er gjort enkelte saksbehandlingsfeil i løpet av prosessen. Disse er likevel ikke av en slik art at de har virket bestemmende på vedtakets innhold. Avslutningsvis vil kommunen vise til at planprosesser ikke foregår i et vakuum. Medvirkningsprosessene etter plan- og bygningsloven skal sikre at ulike grupper gis mulighet for å komme med synspunkter og kunne avgi høringsuttalelser. I prosessen har det også vært avholdt møter med ulike grupper, herunder har administrasjonen hatt møte med Jessheim Markas venner. Hvilke hensyn som til sist vektlegges ved vedtaket av kommunedelplanen er et politisk spørsmål.» JMV kommenterte kommunens redegjørelse i e-post av For øvrig bemerkes det at Fylkesmannen har hatt en del korrespondanse med klager vedrørende forventet saksbehandlingstid.

2 Side 2 av 5 Fylkesmannen ser slik på saken Fylkesmannen har vurdert henvendelsen etter kommuneloven 59 nr. 5. I følge denne bestemmelsen, og delegasjonsvedtak fra departementet, har Fylkesmannen adgang, men ingen plikt, til å ta en kommunal «avgjørelse» opp til lovlighetskontroll. I et tilfelle hvor en avgjørelse tas opp til lovlighetskontroll, skal Fylkesmannen ta stilling til om «avgjørelsen» innholdsmessig er lovlig, om den er truffet av noen som har myndighet til å treffe en slik avgjørelse og om den er blitt til på lovlig måte, jf. kommuneloven 59 nr. 4 bokstav a-c. Det fremgår av rundskriv H-2299, som gjelder lovlighetskontroll etter kommuneloven 59, at lovlighetskontroll av eget tiltak er en sikkerhetsventil, og at myndigheten bør brukes med varsomhet. Det følger videre av rundskrivet at det ikke er en kurant sak at Fylkesmannen tar en sak opp til lovlighetskontroll av eget initiativ. Fylkesmannen vil derfor i utgangspunktet kun ta opp saker som ikke kan påklages på annen måte og som umiddelbart synes betenkelige, jf. retningslinjer gitt i rundskrivet. Utover å være et middel til å få avklart rettslig tvil uten å måtte gå til domstolene, er bakgrunnen for bestemmelsen om lovlighetskontroll særlig tuftet på hensynet til rettssikkerhet, faglig kvalitet på forvaltningsavgjørelser, hensynet til den offentlige forvaltnings omdømme og behovet for å ivareta grunnleggende nasjonale målsettinger. Disse hensynene er relevante i vurderingen av hvorvidt en avgjørelse skal tas opp til lovlighetskontroll, se rundskriv H Som nevnt ovenfor, varslet Fylkesmannen om at det var funnet grunn til å vurdere om det forelå holdepunkter for å ta saken opp til lovlighetskontroll. Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, har Fylkesmannen funnet det hensiktsmessig å ta stilling til klagers anførsler i den grad det synes nødvendig for å ta stilling til spørsmålet om vedtakets gyldighet. Det vises i den sammenheng til at vedtaket ikke kan påklages på annen måte, at det dreier seg om en relativt omfattende klage og at saksbehandlingen ikke umiddelbart synes å være helt ubetenkelig. Når det gjelder det siste, vises det ikke minst til at kommunen har innrømmet at det foreligger enkelte feil ved saksbehandlingen. Hensynet til den offentlige forvaltnings omdømme tilsier derfor at Fylkesmannen foretar en kontroll med sikte på å avklare vedtakets gyldighet. Fylkesmannen vil for øvrig bemerke at klagen er relativt omfattende, og at det samme gjelder saksdokumentene. Det vil derfor kunne være sider ved saken som Fylkesmannen ikke går spesifikt inn på, uten at dette innebærer at Fylkesmannen ikke har sett anførslene. Vi minner ellers om at Fylkesmannen ikke har noen plikt til å foreta lovlighetskontroll av eget tiltak, og Fylkesmannen nøyer seg derfor med å gå så langt inn i saken som synes nødvendig for å vurdere om vedtaket er lovlig, jf. kommuneloven 59. Anførselen knyttet til stemmereglene i kommunestyret Det er i klagen reist spørsmål ved om ordføreren oppstilte riktige regler for avstemmingen i saken. Slik JMV ser det, ble det stilt et ultimatum ved at man ikke kunne stemme over realiteten i saken dersom man først hadde stemt for utsetting av saken. Spørsmålet ved Fylkesmannens lovlighetskontroll er om avstemmingen er foretatt på lovlig måte, altså om kommunestyrets avgjørelser i saken er blitt til på lovlig måte, jf. koml. 59 nr. 4 bokstav c. I kommuneloven 34 er det gitt regler om endring av sakslisten og om forespørsler, se til sammenligning kommunestyrereglementet punkt 14 femte ledd. Reglene om avstemmingene ved realitetsbehandlingen følger av koml. 35, se også kommunestyrereglementet punkt 15 flg. Av koml. 34 nr. 1 første ledd følger det at kommunestyret, og andre folkevalgte organer, med alminnelig flertall kan «vedta å utsette realitetsbehandlingen av en sak på den utsendte

3 Side 3 av 5 saklisten». Av 35 første ledd følger det for øvrig at, med mindre noe annet er bestemt, treffes vedtak med alminnelig flertall av de avgitte stemmene. Etter Fylkesmannens oppfatning, er avgjørelsen av en saks utsettelse og dens realitet to ulike spørsmål. Det vises i den forbindelse til lovens system, hvor utsettelse omfattes av bestemmelsen om endring av sakslisten og forespørsler, jf. 34. Selv om det ikke uttrykkelig er tatt stilling til spørsmålet i loven, er Fylkesmannen altså av den klare oppfatning at de folkevalgte kan stemme over realiteten i saken, selv om de skulle ha stemt for utsettelse forut for realitetsbehandlingen. Fylkesmannen bemerker at det synes å være ganske uheldig dersom det ble gitt uttrykk for at man ved å stemme for utsettelse skulle være avskåret fra å stemme ved realitetsbehandlingen. Fylkesmannen kan imidlertid vanskelig se det annerledes enn at de som stemte for utsettelse rent faktisk stemte da det ble tatt stilling til de tre realitetsforslagene. Det vises i den forbindelse til saksprotokollen, hvor det fremgår at de tre forslagene fikk henholdsvis 3, 12 og 29 stemmer, slik at det til sammen ble avgitt 44 stemmer. I tilknytning til dette, vil Fylkesmannen bemerke at det gjelder en stemmeplikt for folkevalgte, og at det var 44 representanter til stede ved behandlingen av den aktuelle saken. For øvrig vises det til rådmannens uttalelse av om at realiteten i saken ble avgjort med 29 av 45 stemmer (44 stemmer, Fylkesmannens bemerkning). I ordførerens forklaring i samme brev, er det ellers redegjort en voteringsrekkefølge hvor det først ble tatt stilling til spørsmålet om utsettelse, deretter de tre realitetsforslagene. Det er videre påpekt at det ved voteringen over realiteten ble opplyst om at man bare ville ha 1 stemme. Fylkesmannen legger etter dette til grunn at samtlige representanter som var til stede i møtet fikk avgi stemme vedrørende sakens realitet. For det tilfelle at det skulle være gitt feilaktig informasjon om stemmereglene knyttet til spørsmålet om utsettelse, må dette anses som en saksbehandlingsfeil. Fylkesmannen kan imidlertid ikke i dette tilfellet se at det er grunn til å regne med at den eventuelle saksbehandlingsfeilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Fylkesmannen nøyer seg her med å vise til kommunens redegjørelse, hvor det blant annet fremgår at det var et markant flertall som både ønsket realitetsbehandling, og som stemte for ved vedtatte alternativet. Fylkesmannen kan etter dette ikke se at avgjørelsene verken når det gjelder spørsmålet om sakens utsettelse eller sakens realitet er blitt til på ulovlig måte, jf. koml. 59 nr. 4 bokstav c. Anførslene knyttet til dokumentinnsyn og møteoffentlighet i saken Fylkesmannen viser på dette punktet til klagen av , hvor det er anført at kommunens praksis for referatføring og journalføring, kommunens behandling av begjæringer om innsyn og kommunens praktisering av møteoffentlighetsprinsippet tilsier at vedtaket ikke er blitt til på lovlig måte. Kommunen har vedgått at det er gjort saksbehandlingsfeil men mener at disse ikke har virket bestemmende på vedtakets innhold. Fylkesmannen nøyer seg her med å vise til kommunens redegjørelse, hvor det blant annet fremgår at bevissthetsnivået knyttet til protokollføringen fra komitemøtene var svakt fram til våren Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, er det Fylkesmannens syn at det er begått saksbehandlingsfeil i denne saken. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at feilene, verken hver for seg eller samlet, medfører at vedtaket må anses som ugyldig, jf. en analogisk anvendelse av forvaltningsloven (fvl.) 41. Fylkesmannen finner det ikke hensiktsmessig å gå ytterligere inn på

4 Side 4 av 5 disse spørsmålene. Det gjentas at Fylkesmannen ikke vil gå lengre inn i saken enn det som synes nødvendig for å vurdere om vedtaket er lovlig. Anførselen vedrørende et komitémedlems habilitet JMV har reist spørsmål ved Eva Gullichsens habilitet. Slik klager ser det, var Gullichsen inhabil til å delta i behandlingen av kommunedelplanen, både i tilretteleggelsen ved den politiske komiteen, men også ved avstemningen i formannskapet og kommunestyret. I denne forbindelse er det særlig trukket frem at Gullichsen jobber for et firma som var konsulent for flere av grunneierne, samt at det foreligger et svogerskapsforhold til en av grunneierne. I forvaltningsloven 6 er det gitt regler om habilitet i forvaltningen. Disse reglene gjelder i utgangspunktet fullt ut også for de folkevalgte, jf. fvl. 10 og kommuneloven 40 nr. 3. I fvl. 6 første ledd er det gitt en del regler om direkte inhabilitet. Av annet ledd, som etter Fylkesmannens syn er den relevante bestemmelsen i denne saken, jf. også kommunens vurdering som tiltres på dette punktet, følger det videre: «Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.» Fvl. 6 annet ledd forutsetter at det foretas en konkret helhetsvurdering før det avgjøres om en tjenestemann er inhabil. Utgangspunktet for vurderingen er om det foreligger «særegne forhold» som tilsier at tilliten til tjenestemannens upartiskhet er svekket i en slik grad at han/hun ikke bør treffe avgjørelsen, og ei heller legge til rette for den. I dette ligger at det ikke er avgjørende hvordan vedkommende ser på seg selv, men hvordan omverdenen ser på saken. For å anse forholdene som «særegne», må for øvrig situasjonen skille seg fra de mer alminnelige tilfellene. I den konkrete helhetsvurderingen skal det også ses hen til om tjenestemannen, eller noen han/hun har en nær tilknytning til, har en spesiell interesse i utfallet av saken. Hensynene bak reglene om habilitet er at de skal sikre at forvaltningen opptrer upartisk, at tilliten til forvaltningen ivaretas og at tjenestemannen selv beskyttes ved at han eller hun slipper å behandle saker hvor man har en egeninteresse i utfallet. Situasjoner som kan skape inhabilitet innebærer for øvrig ikke i seg selv at det foreligger et kritikkverdig forhold. En annen sak er det dersom tjenestemannen treffer avgjørelsen, eller er med på å legge til rette for den, til tross for inhabilitet. Fylkesmannen bemerker at de anførte forholdene kan tilsi at Gullichsen var inhabil ved behandlingen og vedtakelsen av kommunedelplanen. Når Fylkesmannen likevel ikke har funnet grunn til å konkludere endelig, skyldes dette at Fylkesmannen ikke kan se at en eventuell habilitet har virket inn på det endelige vedtaket. Fylkesmannen kan altså ikke se at det er sannsynliggjort at en eventuell inhabilitet kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Anførselen om at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da den ble avgjort Det er også anført at kommunedelplanen ikke er forsvarlig utredet og at dette har ført til at vedtaket har fått et annet innhold enn det burde. Kommunen har på sin side tilbakevist påstanden, og er av den oppfatning at den er tilstrekkelig og forsvarlig utredet. Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, finner Fylkesmannen at saken var tilstrekkelig opplyst, jf. fvl. 17. Fylkesmannen viser til at planprosessen har pågått over lengre tid, at det er foretatt flere større utredninger og det tilsynelatende har vært gode muligheter for medvirkning.

5 Side 5 av 5 Avsluttende bemerkninger Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, er Fylkesmannen av den oppfatning at kommunens vedtak er gyldig. Slik Fylkesmannen ser det, har gjennomgangen ovenfor vært tilstrekkelig for å vurdere om vedtaket er lovlig, jf. kommuneloven 59. Fylkesmannen finner etter dette ikke grunn til å undersøke saken ytterligere. Saken er etter dette avsluttet fra vår side. Med hilsen Odd Meldal fung. avdelingsdirektør Øyvind Østerhagen rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Jessheimmarkas Venner