Fylkesmannen stadfestet kommunens avslag i vedtak av

Transkript

1 Juridisk avdeling Justis- og beredskapsdepartementet Postboks 8005 Dep 0030 Oslo Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon Organisasjonsnummer NO Deres ref.: Deres dato: Vår ref.: 2015/ FM-J Saksbehandler: Kine Bjørnerud Direktetelefon: Dato: Fylkesmannen ber om Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av Oslo kommunes praksis ved behandling av saksfremlegg i forberedende byråd og byrådskonferanser Fylkesmannen i Oslo og Akershus har mottatt en klage på Oslo kommunes behandling av saksfremlegg i forberedende byråd og byrådskonferanser. Saken reiser spørsmål om kommunens praksis er i tråd med gjeldende rett. Fylkesmannen har ved behandling av saken sett seg nødt til å be om Justis- og beredskapsdepartementet (departementet) sin vurdering. Sakens bakgrunn Journalist Vegard Venli (Venli) i Kommunal Rapport ba Oslo kommune om innsyn i «samtlige dokumenter som inngår i det forberedende og det ordinære byrådets saksbehandling, fra perioden 1. januar 30. april». I foreløpig svar viste kommunen til at deler av de etterspurte dokumentene ligger på kommunens nettsider. Venli la så til grunn at det forelå et avslag på innsyn i de andre dokumentene og påklaget avslaget I vedtak av avslo kommunen kravet om innsyn i dokumenter knyttet til forberedende byråd og byrådskonferanser med hjemmel i offentleglova (offl.) 16 første ledd tredje punktum 1, jf. 14 første ledd. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen. Fylkesmannen stadfestet kommunens avslag i vedtak av Venli brakte saken inn for Sivilombudsmannen (sak 2015/2459). Sivilombudsmannen kom ved sin behandling av saken til at kommunens behandling av innsynskravet ikke var i tråd med kravene i offl. om at innsynskrav skal behandles uten ugrunnet opphold. Som en følge av dette skulle saken vært avgjort forut for ikrafttredelsen av offl. 16 første ledd tredje punktum Fylkesmannen ble dermed bedt om å vurdere saken på nytt. Ved en fornyet behandling av saken, omgjorde Fylkesmannen sitt vedtak av Venli ble i Fylkesmannens vedtak av innrømmet innsyn i blant annet «samtlige notater og saksdokumenter drøftet i, eller fremlagt i forbindelse med, møter i forberedende byråd og/eller 1 Bestemmelsen trådte ikraft

2 Side 2 av 5 byrådskonferanser». Fylkesmannen sørget samtidig for innsyn i samtlige dokumenter som var blitt oversendt fra kommunen. I e-post til Fylkesmannen av etterspurte Venli «saksdokumentene som ble lagt frem for de aktuelle byrådsmøtene». Fylkesmannen sendte brev til kommunen og ba om en kommentar til Venlis etterlysning. Kommunen svarte Fylkesmannen i brev datert Det ble i brevet vist til at det løpende arbeidet skjer i det samme dokumentet fra det opprettes til det er ferdigstilt, og at det kun finnes ett dokument for hver byrådssak i saksbehandlingssystemet. Fylkesmannen ba i brev datert kommunen om å utdype prosessen ved behandling av saksfremlegg, samt opplyse hvordan det vurderes om det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i dokumentene. Kommunen ble også bedt om å opplyse hvordan saksfremlegg blir distribuert eller gjennomgått, samt om dokumentene blir sendt, og i så tilfelle til hvem. I tillegg spurte Fylkesmannen hvilken betydning kommunen mente dette ville ha. Kommunen utdypet ytterligere i brev til Fylkesmannen datert Fylkesmannen videresendte brevet til Venli, som i e-post av kom med sitt syn på saken. Fylkesmannen gir ikke ytterligere saksreferat, men har lagt ved alle relevante dokumenter i saken. Nedenfor vil vi gjennomgå de aktuelle problemstillingene som vi anmoder departementet om å ta stilling til. Sakens rettslige side 1. Er byrådsavdelingene og byrådet å anse som ett organ? Kommunen har i brev til Fylkesmannen datert oppgitt følgende: «Byrådssaker opprettes og utredes av den aktuelle byrådsavdelingen. Utkast til byrådssak sendes deretter fra avdelingen til sekretariatet for byrådet. Her blir det foretatt en kvalitetssikring av utkastet. Det kan bli gjort endringer - enten av sekretariatet i forståelse med byrådsavdelingen, eller av byrådsavdelingen selv. På bakgrunn av den politiske diskusjonen i byrådskonferansen(e) kan det bli gjort endringer. Det kan også være at byrådet kommer til at saken ikke bør fremmes, slik at den trekkes og sendes tilbake til byråden, eventuelt for bearbeiding med sikte på å fremme den på nytt på et senere tidspunkt.» Slik Fylkesmannen forstår kommunen, blir saksfremlegg opprettet av de enkelte byrådsavdelingene, og deretter oversendt til sekretariatet for byrådet. Vi oppfatter det slik at både byrådsavdelingene og byrådet redigerer i det samme dokumentet. Etter offentleglova 4 andre ledd skal dokumenter som er «komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjelde ansvarsområdet eller verksemda til organet» regnes som saksdokument. For å kunne avgjøre hvorvidt det dreier seg om et saksdokument som det kan gis innsyn i, må det først avgjøres om dokumentet er mottatt fra et annet organ, eller om organet selv har opprettet dokumentet. Herunder må det også tas stilling til hva som utgjør ett organ.

3 Side 3 av 5 Som et generelt utgangspunkt vil en organisasjon som fremstår som en selvstendig enhet regnes som ett organ, jf. Ot.prp. nr. 102 side 61. Av de nevnte forarbeider fremgår det videre at det avgjørende for om en enhet skal anses som et organ, beror på hvorvidt enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. I Rettleiar til offentleglova (veilederen) punkt fremgår det videre at det også i vurderingen må legges vekt på hvordan organet er organisert. For kommuner som har innført parlamentarisk styreform, foreslo departementet i forarbeidene Ot.prp. nr. 102 side 61 følgende: «Departementet foreslår derimot ikkje noko unntak for saksførebuande korrespondanse mellom kommunerådsavdelingar i kommunar som har innført kommunal parlamentarisme tilsvarande det som gjeld mellom departementa. Alt etter gjeldande rett er det slik at saksforslag frå den enkelte kommuneråden til kommunerådet følgjer regelen om at saksforslag ikkje er omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument. Etter departementet sitt syn har ikkje erfaringane med denne ordninga vist at det er behov for å innføre særlege unntak for parlamentarisk styrte kommunar. Forslaget vil i høve til kommunar som har innført parlamentarisme innebere at korrespondanse mellom kommunerådsavdelingane ikkje vil vere omfatta av unntaket for organinterne dokument innanfor område der det enkelte rådsmedlem har fått tildelt avgjerdsrett. På område der det enkelte rådsmedlem ikkje har fått tildelt avgjerdsrett vil derimot unntaket for organinterne dokument gjelde.» Videre fremkommer det følgende i veilederen punkt 7.4.2: «Dersom ein kommune eller fylkeskommune har innført parlamentarisk styreform, vil kommunerådet (byrådet) eller fylkesrådet vere å rekne som eit folkevalt organ, med den konsekvens at det ikkje kan gjerast unntak etter offentleglova 14 eller 15 for saksframlegg frå administrasjonen til kommunerådet eller fylkesrådet. Vidare kan det ikkje gjerast unntak etter 14 eller 15 for dokument frå den enkelte kommuneråden eller fylkesråden til det samla kommunerådet eller fylkesrådet. Dersom kvart enkelt medlem av kommunerådet eller fylkesrådet har fått tildelt leiaransvar for delar av administrasjonen, slik situasjonen er i Oslo, vil dette likevel stille seg noko annleis. Det kan då gjerast unntak etter offentleglova 14, når vilkåra i denne føresegna er oppfylde, for saksframlegg frå administrasjonen til den aktuelle kommuneråden eller fylkesråden.» At byrådet i Oslo kommune anses som et folkevalgt organ også i forberedende byråd og byrådskonferanser følger av Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2011/3431. I den nevnte saken uttalte ombudsmannen også følgende: «Oppsummert er det således adgang til å unnta fra offentlighet som interne dokumenter saksfremlegg fra administrasjonen til et fagbyråd som har ansvar for deler av administrasjonen, men ikke for dokumenter fra administrasjonen, herunder fra den enkelte byråd, til byrådet som sådan.» Slik Fylkesmannen forstår kommunen i herværende sak, legges det til grunn at byrådsavdelingene og byrådet utgjør ett organ. Dermed vurderer heller ikke kommunen om saksfremlegg som blir oversendt fra byrådsavdelingene er dokumenter som er «komne inn til eller lagde fram for» byrådet, jf. offl. 4 andre ledd første punktum. Fylkesmannen er imidlertid

4 Side 4 av 5 i tvil om dette er riktig. Det bes derfor om departementets vurdering av om byrådsavdelingene og byrådet ved oversendelse av saksfremlegg er å anse som ett organ. 2. Er praksisen i Oslo kommune en ulovlig omgåelse av offentelglova? For det tilfelle at departementet mener at byrådsavdelingene og byrådet er å anse som ett organ ved oversendelse av saksfremlegg som nevnt, så blir neste spørsmål når et dokument skal anses som opprettet, jf. offl. 4 andre ledd tredje punktum. På spørsmål fra Fylkesmannen om hvordan kommunen vurderte om det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i saksfremlegget, svarte kommunen følgende: «Saker kan bli endret på alle stadier frem til de er avgitt. Noen endres ikke, og er i praksis ferdig når utkast legges frem for byrådskonferanse, uten at det kan vites på forhånd. Andre blir endret helt frem til de legges på offentlig kart til byråd. Utkastet til sak kan anses for å være ferdigstilt når byrådet har avsluttet sin diskusjon i byrådskonferansen(e), og det er enighet om at saken skal settes på offentlig kart til byrådsmøte.» Kommunen er av den oppfatning at så lenge saksfremlegget ikke ferdigstilles, så er det heller ikke rett til innsyn. Fylkesmannen er enig med kommunen i at det ikke kan gis innsyn i dokumenter som ikke er ferdigstilt og som ikke fyller kravene til «saksdokument» i offl. 4 andre ledd tredje punktum. Vi er imidlertid i tvil om det er anledning til å unngå å vurdere hvorvidt et dokument er opprettet på den måten kommunen gjør. Det fremstår for Fylkesmannen som om kommunen bevisst holder dokumentet åpent elektronisk frem til saken i sin helhet er ferdigbehandlet av byrådet med det formål å hindre innsyn i dokumentet. I denne sammenheng vises det til uttalelse fra Sivilombudsmannen i sak 2011/3431: «Det avgjørende er dermed om det skal gjøres endringer eller tilføyelser i det konkrete fremlagte dokumentet fra administrasjonen, og ikke om saken som sådan er ferdig utredet og behandlet i byrådskonferansen.» Det bemerkes at Sivilombudsmannens sak 2011/3431 gjaldt spørsmålet om offentlighet for dokumenter oversendt byrådet i Oslo og sakslister til byrådsmøtene. Fylkesmannen ber etter dette om at departementet tar stilling til om Oslo kommunes praksis er en ulovlig omgåelse av reglene i offentleglova., og eventuelt hvilke konsekvenser dette må få for kommunen. Med hilsen * * * * * Merethe Helstad avdelingsdirektør Eva Kjøllesdal seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent.

5 Side 5 av 5 Kopi til: Kommunal Rapport Byrådet i Oslo kommune Rådhuset 0037 OSLO Vedlegg: 1 Oversender klagesaken for behandling 2 Ber om at det foretas en ny vurdering av innsynskravet 3 Fylkesmannen omgjør eget vedtak av Klagesak vedrørende avslag på innsyn i dokumenter knyttet til møter i forberedende byråd og byrådskonferanser i Oslo kommune 4 Imøteser resterende saksdokumenter 5 Fylkesmannen ber om kommunens kommentar - Sak vedrørende innsyn i dokumenter knyttet til forberedende byråd i Oslo kommune 6 Kommentar - sak vedrørende innsyn i dokumenter knyttet til forberedende byråd i Oslo kommune 7 Fylkesmannen ønsker ytterligere kommentarer fra byrådet i Oslo kommune - Sak vedrørende innsyn i dokumenter knyttet til forberedende byråd 8 Vedr. innsyn i dokumenter knyttet til forberedende byråd 9 Praksis hindrer innsyn, saksopplysninger slettes for godt av Oslo-byrådet