FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Juridisk avdeling

Transkript

1 Juridisk avdeling Byrådsavdeling for finans Rådhuset 0037 Deres ref.: Deres dato: Vår ref.: Saksbehandler: Dato: / FM-J Birgitte Bue Mathisen VEDTAK I KLAGESAK VEDRØRENDE INNSYN - OSLO KOMMUNE - BYRÅDSAVDELINGEN FOR FINANS - INNSYN I RÅFILER BAK KOMMUNENS TELEFONLISTE Fylkesmannen mottok den 14. oktober 2013 klage på kommunens vedtak fra Kommunal rapport. Denne ble samme dag oversendt kommunen for forberedende klagebehandling jf. forvaltningsloven 33. I e-post den 21. oktober 2013 etterlyste Kommunal Rapport svar på sin henvendelse. Fylkesmannen mottok også e-post den 24. oktober 2013 det ble i e-posten presisert at det som det er begjært innsyn i er: kontaktopplysninger til kommunens ansatte, navn, telefonnummer, e-postadresse og stillingsbenevnelse. Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Byrådsavdelingen for finans (Byrådsavdelingen) datert 24. oktober Kommunal Rapport ved Vegard Venli begjærte den 23. august 2013 innsyn i rådataene/filene bak kommunens telefonsystem. Byrådsavdelingen for finans avslo anmodningen om innsyn den 11. september Venli påklaget avslaget i e-post datert 14. oktober Byrådsavdelingen har gjennomgått klagen, men har ikke funnet grunnlag til å ta den til følge. Saken er derfor oversendt Fylkesmannen for endelig behandling, jf. offentleglova (offl.) 32. Fylkesmannen ser slik på saken Den foreliggende innsynsbegjæringen gjelder datafilene som medarbeidere ved kommunens sentralbord benytter for å finne frem til riktig ansatt ved telefonhenvendelser til Oslo kommune. Medarbeiderne ved kommunens sentralbord benytter databasen Oslo kommunes person og ressurskatalog (PRK) i dette arbeidet. Fylkesmannen har vært i telefonisk kontakt med Oslo kommune hvor vi har fått forklart hvordan databasen fungerer siden vi ikke har innsyn i systemet. Ut i fra databasen kan det gjøres søk slik at man finne opplysningene som det er begjært innsyn i, slik at man kan sammenligne det med kommunens gamle internkatalog. Fylkesmannen forutsetter at det er slik databasen fungerer. Hovedregelen etter offl. er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offl. 3. Postadresse: Postboks 8111 Dep 0032 Oslo Besøksadresse: Tordenskiolds gt 12 Inngang sjøsiden Telefon: Telefaks: Internett: Saksbehandler: Birgitte Bue Mathisen Direkte telefon: E-post: fmoapostmottak@fylkesmannen.no Org.nummer: NO

2 Byrådsavdelingen har vist til offl. 13, jf. fvl. 13 første ledd nr. 1, og 9 som hjemmel for å unnta de aktuelle opplysningene fra innsyn. De har også vist til at de unntar dokumentet med hjemmel i offl. 12 b. Etter offentleglova 9 kan alle kreve innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar. Det vil si at ethvert offentlig organ har plikt til å etablere et nytt dokument dersom det er nødvendig for å etterkomme et innsynskrav, såfremt dokumentet kan etableres ved å lage ei sammenstilling av opplysninger som finnes elektronisk lagret i databasene til organet, og denne sammenstillingen kan lages ved enkle fremgangsmåter. Bestemmelsen kommer til anvendelse i de tilfeller hvor de begjæres innsyn slik at det må gjøres en sammenstilling av ulike opplysninger. Dette er også slik det er beskrevet i forarbeidene til offl. 9 NOU 2003: 30 s. 259: Bestemmelsen tar sikte på elektronisk lagrede opplysningene som kan sammenstilles ved hjelp av databaserte løsninger, slik at det oppstår et nytt informasjonsinnhold. Et eksempel kan være tilfeller der forvaltningen har programmer som kan behandle statistisk materiale og hvor programmet selv kan foreta ulike sammenstillinger av materialet ved hjelp av enkle kommandoer. Bestemmelsen medfører at forvaltningen ikke uten videre kan nekte å ta til følge et krav om innsyn i et informasjonsinnhold som ikke finnes på innsynstidspunktet dersom dette kan etableres ved en sammenstilling av opplysninger som finnes i dokumenter som er lagret elektronisk. Denne retten gjelder bare så langt sammenstillingen kan gjennomføres med rutinemessige fremgangsmåter. Kriteriet "rutinemessige fremgangsmåter" knytter seg til hvilken arbeidsbelastning det vil være for forvaltningen å sammenstille opplysningene. Der sammenstillingen utføres automatisk ved hjelp av databaserte løsninger som kan iverksettes med enkle kommandoer, vil vilkåret være oppfylt. Hvis saksbehandleren selv må gå inn og vurdere hvilke enkeltopplysninger som eventuelt skal sammenstilles, vil vilkåret derimot ikke være oppfylt. Det at kommunen må fremstille et nytt dokument fordi det ikke er mulig å skrive direkte ut av sin database er, slik Fylkesmannen har oppfattet det, ikke avgjørende, fordi dokumentbegrepet i offentleglova er teknologinøytralt. Det følger av NOU 2003:30 side. 34: Det er uten betydning hvordan informasjonen er lagret. Loven gjelder derfor både for informasjon som er lagret på papir og systemer for elektronisk databehandling, film, video eller lydbånd mv. Loven er dermed teknologinøytral. Slik Fylkesmannen forstår bestemmelsen gjelder offl. 9 de tilfellene hvor det begjæres innsyn i noe som må sammenstilles, der hvor det for eksempel bes om innsyn i oversikt over saker som gjelder avslag fra en bestemt måned og det ikke finnes en slik oversikt fra før av. I dette tilfellet er det bedt om innsyn i alle kommunens telefonnummer slik de foreligger i deres database Oslo kommunes person og ressurskatalog. Fylkesmannen mener at dette er et dokument som allerede foreligger og at offl. 9 da ikke kommer til anvendelse. 2

3 Spørsmålet blir da, om det foreligger hjemmel for å unnta dokumentet fra innsyn, etter de alminnelige bestemmelsene i offentleglova kapittel 3. Fylkesmannen vil først vurdere om dokumentet kan unntas fra offentlighet med hjemmel i offl. 14 første ledd, som lyder slik: Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing. Det oppstilles altså et vilkår om at organet selv har utarbeidet dokumentet til sin egen saksbehandling. Av Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova er det uttalt følgende til dette vilkåret, jf. pkt flg.: For at 14 fyrste ledd skal gjelde, må det aktuelle dokumentet vere utarbeidd av organet sjølv. Dette inneber at dokument som er utarbeidde av eksterne personar eller organ ikkje er omfatta av unntaket, sjølv om dei blir brukte og inkluderte i den interne saksførebuinga. Det er derimot ikkje til hinder for å nekte innsyn at eit dokument inneheld opplysningar som er innhenta eller komne inn frå utanforståande, så lenge sjølve dokumentet er utarbeidd av organet. ( ) Unntaket i 14 fyrste ledd gjeld berre dokument utarbeidde til saksførebuinga. Dette vil omfatte framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeidd undervegs i prosessen. Innsyn kan og bli nekta etter at saka er avslutta. Det kan ikkje stillast krav til at dokumentet må gjelde ei bestemt sak. Meir generelle hjelpedokument som er utarbeidd til intern bruk, kan vere omfatta av unntaket. Døme er generelle vurderingar, statistikkar og kostnadsanalysar.( ) Slik Fylkesmannen ser det må kommunens interne telefonregister anses som et slikt hjelpedokument, som veilederen her peker på at kan omfattes av unntaket i offl. 14. Slik Fylkesmannen har forstått kommunen, er det videre kommunen selv som er ansvarlig for å holde registeret oppdatert, altså å føre inn opplysninger og eventuelt fjerne de. Det er derfor Fylkesmannens syn at kommunens telefonregister må anses som et dokument utarbeidet av organet til kommunens interne saksforberedelse. Bestemmelsen i 14 gir organet en anledning, men ikke en plikt til å unnta dokumentet offentlighet. Det skal derfor foretas en meroffentlighetsvurdering etter bestemmelsen i offl. 11. I Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova pkt uttales det at det i vurderingen av om det skal gis merinnsyn, skal det på den ene siden vurderes om de hensynene som begrunner den aktuelle unntaksbestemmelsen gjør seg gjeldende i det aktuelle tilfellet. Dersom de ikke gjør det, bør det gis innsyn. Og selv om slike hensyn gjør seg gjeldende, må disse vurderes opp mot formålsbestemmelsen i lovens 1. Det må tas stilling til om de hensynene som taler for innsyn, veier tyngre enn behovet for unntak i denne konkrete saken. Fra veilederen hitsettes for øvrig, jf. pkt : 3

4 Meirinnsynsvurderinga må gjerast konkret i samband med det enkelte innsynskravet. Ein kan likevel òg leggje vekt på meir langsiktige skadeverknader av å gi innsyn. Dette vil særleg vere aktuelt for interne dokument som kan haldast utanom innsyn etter 14 og 15. Desse unntaka skal verne om interne avgjerdsprosessar i forvaltninga, og det er her sentralt å unngå at andre organ eller personar innanfor det same organet blir meir tilbakehaldne med å kome med frimodige råd og vurderingar. Difor vil det nokså gjennomgåande ikkje vere grunn til å utøve meirinnsyn i dei delane av dokument som kan haldast utanom innsyn etter offentleglova 14 og 15 som inneheld råd og vurderingar. Vi minner også om at det bare kan gjøres unntak der det er et reelt behov for unntak som veier tyngre enn det generelle hensynet til offentlig innsyn. Dette er et grunnleggende prinsipp som både følger av plikten til å utøve meirinnsyn ( 11) og som Stortinget vektla i sin behandling av offentleglova i Innst. O. nr. 41 ( ) punkt 2.4.2: Flertallet legger til grunn at lovgivers intensjon var og fortsatt er, at man på tross av mulig hjemmel til å nekte innsyn likevel skulle vurdere å gi innsyn dersom det ikke ville være betenkelig. Flertallet legger til grunn at forvaltningen har en plikt til å vurdere meroffentlighet. Det må i denne sammenheng tas hensyn til lovgivers intensjon om åpenhet som hovedregel. Flertallet mener at forvaltningen må ha vurdert om det foreligger en mulig skadefølge hvis den likevel ikke finner at meroffentlighet kan forsvares. Terskelen for å nekte innsyn bør etter flertallets oppfatning være høy. Flertallet registrerer at meroffentlighetsregelen i gjeldende lov foreslås videreført. Flertallet er tilfreds med at meroffentlighetsregelen foreslås styrket ved at det blir presisert i loven at forvaltningen ved meroffentlighetsvurderingen skal foreta en avveining av hensynene som taler for og imot offentlighet, samtidig som forvaltningen oppfordres til å gi innsyn dersom hensynene som taler for offentlighet veier tyngst. Etter flertallets syn er det meget viktig at meroffentlighet alltid blir vurdert, og at det selv om det er adgang til å gjøre unntak likevel gis innsyn i tilfeller der det ikke er et reelt og saklig behov for å nekte innsyn. De foreslåtte presiseringer vil etter flertallets syn ivareta at loven praktiseres i samsvar med disse retningslinjene. Fylkesmannen mener at det kan være en aktuell allmenn interesse i å få innsyn i kommunes telefonnummer, men Oslo kommunen har opplyst at alle som ringer sentralbordet vil få mulighet til å få telefonnummeret til de som man ønsker å komme i kontakt med. Det kan være effektivitetshensyn som ligger bak det at det at ikke alle ansattes telefonnummer er åpent tilgjenglig. I tillegg har kommunen vist til at enkelte ansatte må beskyttes, på grunn av trusler etc. Kommunen har også opplyst at det vurderes om det skal etableres en løsning hvor publikum kan søke på navn og telefonnummer til kommunes ansatte. Fylkesmannen kan ikke se at det stor allmenn interesse knyttet til et dokument med den samlede informasjonsmengden som sådan. Allmennhetens interesse er i første omgang knyttet til å oppnå kontakt med den enkelte saksbehandler i ulike saker. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at det gjør seg gjeldene slike offentlige hensyn som skulle tilsi at det skal gis innsyn i en samlet oversikt over disse opplysningene. Det gis derfor ikke merinnsyn etter offl. 11. Kommunen har vist til at det aktuelle dokumentet innholder opplysninger om noens personlige forhold som kan unntas med hjemmel i offl. 13 jf. fvl. 13 første ledd nr. 1, og det er Fylkesmannen enig i. Et annet hjemmelsgrunnlag kunne derfor vært disse bestemmelsene og offl. 12 bokstav b. Da Fylkesmannen mener at offl. 14 er tilstrekkelig 4

5 hjemmel for å unnta dokumentet vil det disse alternative hjemmelsgrunnalgene ikke bli vurdert. Konklusjon: **** Byrådsavdelingen for finans sitt vedtak av 11. september 2013 stadfestes på et annet hjemmelsgrunnlag. Klagen er ikke tatt til følge. Fylkesmannens vedtak kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Med hilsen Ann Kristin Solheim Våkråk seniorrådgiver Birgitte Bue Mathisen rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Kommunal Rapport 5