Forholdet mellom folkevalgt ledelse og tilsatt administrasjon

Transkript

1 Jan Fridthjof Bernt: Forholdet mellom folkevalgt ledelse og tilsatt administrasjon Foredrag Januarmøtet 2013 Fylkesmannen i Troms Tromsø 9. januar 2013

2 Utgangspunktet: Kommunaldemokrati som legmannsstyre Historisk utgangspunkt: Folkevalgte treffer alle vedtak Et legmannsstyre med minimalt innslag av tilsatt administrasjon Stor skepsis overfor delegasjon til administrasjonen til langt inn på 70-tallet Hjemmel for delegasjon til administrasjonssjefen først i 1980 Se nå Kommuneloven 6: «Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak» administrasjon 2

3 Rådmannsinstitusjonen Opprinnelig ikke noe eget kommunalt tjenestemannsapparat Statlige embetsmenn saksforberedere og iverksettere For fylkeskommunen frem til 1977 fylkesmannen Overgang til kommunale administrasjonssjefstillinger «Borgermestere» til 1938 Og først da også for landkommunene administrasjon 3

4 Rådmannsrollen etter Kommuneloven : Kommunestyret tilsetter selv administrasjonssjef Kommunelovutvalget: «kommunedirektør», departementet «rådmann», Stortinget: valgfritt 23 nr. 1: Leder for den samlede administrasjon Nr. 2, første setning: Saksforbereder- og iverksetteransvar Nr. 2, andre setning: Kontrollansvar Nr. 3: Møte og talerett Nr. 4: Kan tildeles vedtaksmyndighet Problemstilling i det følgende: De folkevalgtes mulighet til å påvirke eller gripe inn i dette administrasjon 4

5 Organisering av den kommunale administrasjonen 23 nr. 1: «den øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon» «unntak som følger av lov, og -de rammer kommunestyret eller fylkestinget fastsetter», går på generelle instrukser om saksgang og rapportering Alle deler av kommuneadministrasjonen er underlagt rådmannen Unntak: i faglige spørsmål for barneverntjenestene Bvl. 2-1 fjerde avsnitt; «I hver kommune skal det være en administrasjon med en leder som har ansvar for oppgaver etter denne loven» Sekretær for kontrollutvalg ( 77 nr. 10), kommunestyre (jf. 14 første avsn. bokst. b), formannskap eller annet folkevalgt organ. Leder for administrasjon når kommunedelsutvalg ( 12 nr. 4) Andre tilsatte opptrer på vegne av administrasjonssjefen, underlagt denne, kan tildeles eller fratas oppgaver administrasjon 5

6 Saksforberedelse 23 nr. 2: «skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet» Kan ikke instrueres om innholdet av saksfremlegget Må stå inne for at det som står er saklig korrekt og faglig forsvarlig Avgir innstilling eller saksfremlegg på eget ansvar Ordfører eller utvalgsleder skal ikke medvirke som «medforfatter» av saksforelegg Krav om objektiv faglighet Kan pålegges å utrede bestemte spørsmål eller vedtaksalternativer Bare av et folkevalgt organ, ikke av lederen Men ansvar for å sørge for en saksutredning som mest mulig fullstendig i forhold til aktuelle vedtaksalternativer Forslag om innstillingsrett for ordfører Bør komme i tillegg til, ikke i stedet for rådmannens innstilling Det bør ikke skje en sammenblanding av faglig saksutredning og politiske valg administrasjon 6

7 Iverksetter- og kontrollansvar 23 nr. 2 første setning: «skal påse at vedtak blir iverksatt» Et formelt vedtak av folkevalgt organ er rettslig bindende for rådmannen. Verken ordfører eller andre folkevalgte kan tråkke på bremsen i ettertid Men hvis det fremmes ny sak om samme forhold, kan det rette være å avvente utfallet av denne 23 nr. 2 andre setning: «skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll» At vedtak iverksettes, at lover og forskrifter følges, og at det systemer for å fange opp avvik Jf. rapportering om økende korrupsjonsproblemer administrasjon 7

8 Møte og talerett for administrasjonen 23 nr. 3: «personlig eller ved en av sine underordnede, i alle kommunale eller fylkeskommunale folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget» Kan ikke nektes å delta eller pålegges munnkurv Men skal selvsagt opptre i egenskap av fagperson, ikke som politisk aktør administrasjon 8

9 Vedtaksmyndighet 23 nr. 4: Bare etter delegeringsvedtak fra vedkommende folkevalgte organ Og bare: i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning Kan instrueres og fratas vedtaksmyndighet av delegerende organ eller organ overordnet dette Og disse organer kan også omgjøre vedtaket Så langt ikke privat parts rettsstilling avskjærer dette Men ordfører, utvalgsleder eller andre kan ikke gripe inn i utøvingen av den delegerte beslutningskompetansen administrasjon 9

10 Administrasjonens rolle under parlamentarisk styringsform med rent kollegial styringsmodell 19 nr. 2: «Når det innføres kommuneråd eller fylkesråd, bortfaller ordningen med administrasjonssjef» 20 nr. 1, første setning: «Kommunerådet og fylkesrådet er den øverste ledelse for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon» 20 nr. 2: Overtar rådmannens saksforbereder-, iverksetter- og kontrollansvar 29 nr. 1: Kommunerådet er «folkevalgt organ» etter Kommuneloven Bestemmelsen i Offl. 16 første avsnitt, bokstav a, om innsynsrett i «saksframlegg med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ», gjelder også saksdokumenter til møte i kommunerådet Hvis bare kollegial ledelse, vil det dermed fortsatt ligge et selvstendig saksutrederansvar på etatsjefer mm. som legger frem saker for kommunerådet Men denne modellen brukes ikke. I stedet har vi: administrasjon 10

11 Parlamentarisme med individuelt lederansvar 20 nr. 1 andre setning: «adgang til å tildele enkeltmedlemmer av rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av den kommunale administrasjon» Betyr at medlemmene legger frem saker for rådet, og har saksforbereder-, iverksetter- og kontrollansvar på sitt saksområde Tilsatt administrasjon har fortsatt faglig og rettslig ansvar for sin medvirkning, men det er kommuneråden som utformer saksdokumentene til rådet, og legger frem forslag til vedtak. Innsynsrett i kommunerådens saksforelegg og de notater mm. som legges frem for kommunerådet administrasjon 11

12 Unntak for utkast som fremlegges til foreløpig drøfting i «forberedende kommuneråd»? 16 siste avsnitt: Unntak for «utkast til vedtak og innstillingar som blir lagde fram for administrasjonssjefen eller kommunerådet før det blir gjort vedtak, eller før ei innstilling blir lagd fram for eit folkevalt organ» Passer tilsynelatende godt på utkast som legges frem for kommunerådet til foreløpig drøfting Men dette er bare et unntak fra bestemmelsen i samme avsnitts første setning om rett til innsyn i «dokument frå eller til ei kommunal eller fylkeskommunal eining på område der einingane har sjølvstendig avgjerdsrett» Den gjelder ikke der dokument legges frem for folkevalgt organ, da ville det bli altfor lett å omgå hovedregelen i 16 første avsnitt bokstav a Men Oslo og Bergen vil ikke akseptere dette administrasjon 12