Dosent Ingun Sletnes. Repetisjon stats- og kommunalrett med hovedfokus på kommuneloven Våren 2017

Transkript

1 Dosent Ingun Sletnes Repetisjon stats- og kommunalrett med hovedfokus på kommuneloven Våren 2017

2 Ulike forvaltningsnivåer Stat Fylkeskommune Kommune

3 Organisering av staten Regjeringen har alminnelig kompetanse til å organisere statsforvaltningen, jf. Grl 3. Regjeringen er imidlertid avhengig av å ha midler til slik omorganisering, og det er Stortinget som er bevilgningsmyndighet Organiseringen av staten inngår i forvaltningspolitikken som gjennomføres blant annet gjennom regjerings-, departementsvedtak Organiseringen av virksomheter i staten er til dels også lovregulert, i så fall kan omorganiseringer kreve lovendringer Omorganisering av uavhengige forvaltningsorganer vil kunne kreve lovendring eller Stortingsvedtak På de fleste områder har både Regjering og Storting organisasjonskompetanse Statsorganer dere skal ha en viss kjennskap til er Regjering, departementer og direktorater på et generelt grunnlag, fylkesmannens rolle og NAV stat

4 Det kommunale selvstyret Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt Den rettslige styringen fra statens side må skje med utgangspunkt i lov Andre styringsmidler er budsjettvedtak, planer, forhandlinger etc., Kommunene fikk våren 2016 vern i Grunnloven

5 Kommunenes oppgaver og myndighet Lovpålagte oppgaver (i særlov), mange lovpålagte oppgaver Frivillige oppgaver Kommunenes kompetanse (myndighet) er negativt avgrenset

6 Kommunenes hovedoppgaver hjemlet i særlov planlegging og regulering grunnskoleopplæring og barnehager Helse- og omsorgstjenester herunder folkehelse sosiale tjenester (i NAV) barnevern

7 Kort om pliktbestemmelser og rettighetsbestemmelser Pliktbestemmelser og rettighetsbestemmelser Materielle rettigheter og saksbehandlingsrettigheter At noe er en lovbestemt kommunal plikt, betyr ikke nødvendigvis at bestemmelsen utløser rettigheter Rettighetsbestemmelsene er utformet svært forskjellig i de enkelte lover, noen har svært skjønnsmessig utformede vilkår Dere skal ha en oversikt over de kommunale oppgavene etter bhl., hol., oppll., sotjl.,og bvl. samt pbl. Dere skal også ha en oversikt over de mest sentrale bestemmelsene som gir rettskrav på hjelp etter bhl., pasrl., oppll og sotjl. Merk at bvl. slik den lyder i dag ikke gir barnet rettskrav på hjelp fra barnevernet Presentasjonens tittel

8 Hva slags regler finner vi i kommuneloven? regler om organisering og myndighetsfordeling Regler om interkommunalt samarbeid regler om saksbehandling i folkevalgte organer og de folkevalgte regler om økonomiforvaltning regler om egenkontroll og statlig tilsyn og kontroll Noen regler om innbyggerinnflytelse

9 Kommunelovens formål Hjemmel - koml. 1 funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre rasjonell og effektiv forvaltning innenfor rammen av det nasjonale fellesskap bærekraftig utvikling tillitskapende forvaltning nytt Bestemmelsens rettslige betydning

10 Kommunelovens virkeområde Koml. 2 Felles lov for kommuner og fylkeskommuner Gjelder all virksomhet en kommune/ fylkeskommune faktisk driver Gjelder ikke virksomhet organisert som eget rettssubjekt Gjelder virksomhet regulert i særlov. På noen områder har særlov regler som kommer i tillegg eller avviker fra koml.

11 Kommunale organisasjonsformer Forvaltningsorganer Egne rettssubjekter Kommunestyret Etat Foretak Vertsk. Kl. 27 IKS AS Stiftelse Deltakende kommuner

12 Hovedtrekk mht. organisering av kommunale oppgaver Tre (fire) hovedtyper - organisering etter kommunelov - organisering som eget rettssubjekt - interkommunalt samarbeid (kan skje etter kommunelov eller organiseres som eget rettssubjekt) I tillegg kommer kjøp av tjenester

13 Rettslige utgangspunkter for organisering Utøving av myndighet må normalt skje innenfor kommunen som rettssubjekt eller som vertskommunesamarbeid (etter koml. kap. 5 A) Særlov kan ha egne regler, se for eksempel forurensningsloven 83, andre ledd Når det gjelder driftsoppgaver (utøving av tjenester) må den enkelte særlov tolkes. En gjennomgang jeg foretok i 2003 viser at kommunene står ganske fritt når det gjelder lovregulerte driftsoppgaver, eksempelvis drift av barnehager, sykehjem, hjemmetjenester, brannvesen og lignende. Viktig driftsoppgave som må skje av kommunen selv drift av grunnskole

14 Prinsipper kommuneloven bygger på Kommunestyret øverste organ Kommunestyret må treffe sentrale beslutninger, for øvrig omfattende adgang til delegasjon av myndighet Kommunestyret har ganske stor frihet til å bestemme den politiske organiseringen Kommunestyret har meget stor frihet til å bestemme organiseringen av administrasjonen Nedtoning av statlig tilsyn og kontroll og økende vekt på egenkontrollen

15 To styringsformer Formannskapsformen (normalmodellen) Parlamentarismeformen brukes i Oslo og Bergen samt i fire fylkeskommuner (Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Hedmark)

16 Hovedforskjeller i styringsformene Formannskapsform Må ha formannskap Valgt ved forholdstallsvalg Valgt for hele perioden Rådmannen (adm.sjefen) leder administrasjonen Parlamentarisk styringsform Må ha kommuneråd (byråd) Valgt ved flertallsvalg Må gå ved mistillit Kommunerådet leder administrasjonen, har ingen rådmann

17 Folkevalgte organer Lovens utgangspunkt - kommunene skal kunne stå relativt fritt i hvordan de ønsker å organisere det folkevalgte nivået Begrepet folkevalgt organ Skillet mellom obligatoriske og folkevalgte organer

18 Obligatoriske organer oppgaver og myndighet - formannskapsformen Kommunestyre/fylkesting jf. koml. 6 og 7 Formannskap/fylkesutvalg jf. koml. 8 Partssammensatt utvalg jf. koml. 25 Kontrollutvalg jf. koml. 77 (Ordfører, fylkesordfører og varaordfører jf. koml. 9)

19 Obligatoriske organer oppgaver og myndighet - parlamentarismeformen Kommuneråd (byråd), koml. 19 /19 a Ikke formannskap, jf. koml. 8 nr. 1, andre setning For øvrig som i formannskapsformen på det politiske plan.

20 Frivillige folkevalgte organer Faste utvalg, jf. koml. 10 Kommunestyrekomiteer, jf. koml. 10a Kommunedelsutvalg, jf. koml. 12 (ikke i fylkeskommuner), merk forskrift om direkte valg Styre for institusjon, koml. 11 Komiteer, jf. koml. 10, siste ledd De frivillige organene i en parlamentarisk styringsform Styre under byrådet i en parlamentarisk styringsform, jf. koml. 20 nr. 4

21 Lovpålagte kommunale organer i særlov Eldreråd Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Valg- og stemmestyrer

22 Særlovskrav politisk organisering Barnevernet ledes som hovedregel av en leder for barnevernet jf. bvl. 2-1fjerde ledd Barnevernet kan ledes av et folkevalgt organ kan ikke ledes av kommunestyret, jf. tredje ledd Dersom folkevalgt organ skal behandle klientsaker må organet bestå av 5, jf. tredje ledd Også lov om sosiale tjenester i NAV 46 regulerer størrelsen på organer som behandler saker vedrørende enkeltpersoner fra 3 til 5 medlemmer Annet?

23 Lovpålagte stillinger Etter kommuneloven - rådmann (administrasjonssjef) jf. koml. 22 nr. 1 NB! kun i formannskapsformen Etter særlov - skille administrative stillinger - faglige stillinger - få lovpålagte stillinger igjen; eksempler; * leder av barnevernet, bvl. 2-1, fjerde ledd * kommunelege, helse- og omsorgstjenesteloven 5-5 * biblioteksjef, folkebibliotekloven 5 Særlig krav til kompetanse i særlov - f. eks. i opplæringsloven 13-1, plan- og bygningslov 3-3, siste ledd

24 Mer om rådmannen Ansatt, ansettes av kommunestyret Skal være en rådmann Kan ansettes på åremål Hovedfunksjon - lede hele kommuneadministrasjonen Ansvaret for saksforberedelse for folkevalgte organer og iverksetting av vedtak Møte- og talerett i alle folkevalgte organer unntatt kontrollutvalg

25 Delegasjon av myndighet Vil si at et organ/en person tildeler et annet organ/person myndighet Gir ikke fra seg egen kompetanse Har fortsatt ansvaret for utøving av kompetansen Kan trekke myndigheten tilbake Delegerende organ/person kan omgjøre vedtak i den utstrekning en ikke allerede har bundet seg

26 Delegasjon - staten Adgangen til delegasjon av statlig myndighet er ikke lovregulert på generelt grunnlag, reglene/prinsippene bygger på ulovfestet rett Henger tett sammen med statsforvaltningens hierarkiske oppbygging Regjeringen har i utgangspunktet alminnelig organisasjonsmyndighet og kan delegere Noen grunnlovsbestemmelser og noen bestemmelser i lover oppstiller delegasjonsforbud Lovgivningen legger ofte kompetanse til departementet, regjeringen bestemmer hvilket departement som har ansvaret for hvilket felt og hvilken lovgivning Loven må tolkes for å se hvorvidt myndigheten kan delegeres til underordnet organ, ofte vil det foreligge delegasjonskompetanse Lov kan eksplisitt åpne opp for delegasjon til andre enn underordnet organ, men ofte gir ordlyden liten veiledning Sidelengs delegasjon er ofte problematisk Delegasjon til kommuner forutsetter normalt hjemmel for det i lov (eksplisitt eller instruksjonsmyndighet) eller avtale Delegasjon til private avhenger av hva og hvordan

27 Kommunelovens prinsipper om myndighetsfordeling All myndighet ligger i utgangspunktet hos kommunestyret Loven gir kommunestyret vid adgang til delegasjon innenfor kommunen Kommunestyret må selv vedta delegasjonsreglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet (innen 31. desember året etter at kommunestyret og fylkestinget ble konstituert). Sist vedtatte reglement og eventuelle andre vedtak gjelder inntil nytt reglement er vedtatt, jf. koml. 39 nr. 2 Delegasjonsadgangen er som hovedregel langt større til politiske organer enn til enkeltpersoner/administrasjonen Der kommuneloven bruker det lille ordet selv er det delegasjonsforbud All delegasjon til administrasjonen skal skje til rådmannen i formannskapsformen

28 Oversikt over delegasjonsadgangen - formannskapsformen Kommunestyre Formannskap /fylkesutvalg Helse- og sosialutvalg Oppvekstutvalg Plan- og miljøutvalg Rådmann Ansatte

29 Kommunelovens rammer for delegasjon - formannskapsmodellen Formannskap, fast utvalg, kommunedelsutvalg Kan få avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov Hjemler: formannskap jf. koml. 8 nr. 3, fast utvalg jf. koml. 10 nr. 2 og kommunedelsutvalg jf. koml. 12 nr. 3 Administrasjonssjefen/ ordfører og leder/arbeidsutvalg i folkevalgt organ Kan få myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning Hva menes med dette?

30 Oversikt over delegasjonsadgangen parlamentarisk styringsform Kommunestyre Leder administrasjonen Kan få myndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov Byråd/ fylkesråd Kommunestyrekomi teer kan ikke få delegert myndighet Helse- og sosialkomité Oppvekstkomité Miljøkomité Byrådsleders avdeling Finansavdeling, ledes av finansråd Velferdsavdeling, ledes av velferdsråd Byrådene kan tildeles myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker /saker som ikke er av prinsipiell betydning forutsatt at de har ledelsesansvar

31 Saksbehandlingsregler i folkevalgte organer Regulert i kapittel 6, merk koml. 29 som angir virkeområdet til kapitlet Gir de grunnleggende reglene, nærmere regler fastsettes i reglement, jf. koml. 39 Forvaltningsloven gjelder, men med særreglene i kommuneloven som kommer i tillegg Merk spesielt habilitetsreglene i koml. 40 nr. 3

32 Møteprinsippet og gjennomføring av møter Innebærer at folkevalgte organer skal treffe vedtak i et møte, jf. koml. 30 Hovedregel et fysisk møte, særregel og fjernmøter og skriftlig saksbehandling - forskrift Organets medlemmer har møteplikt og stemmeplikt jf. koml. 40 nr. 1 og 2 Gjennomføring av møter se koml. 32 Nærmere regler om saksbehandlingen herunder gjennomføringen av møter skal gis i reglement, jf. koml. 39 nr. 1 Kommunestyret må ta stilling til hvem som skal ha innstillingsrett, jf. koml. 39 nr. 2

33 Åpne og lukkede møter, jf. koml. 31 Gjelder møter i folkevalgte organer hva er et møte? Hovedregel åpne møter Skal lukke hvis lovbestemt taushetsplikt eller sak som gjelder tjenestelige forhold Organet selv kan lukke i enkeltsaker av hensyn til personvern eller ut fra tungtveiende offentlige interesser - regler i nr. 3 og nr. 4 Særregler for kommuneråd (byråd) jf. koml. 31 a nr. 3

34 Vedtaksførhet og avstemninger Minst halvparten må være tilstede og stemme, jf. koml. 33, strengere krav i det konstituerende møtet jf. koml. 17 Hovedregel avstemninger skjer med alminnelig flertall, jf. koml. 35 nr. 1 Særregel om behandling av økonomiplan og årsbudsjett (en særregel om innføring av parlamentarisme også) Stemmeplikt, jf. koml. 40 nr. 2, kan ikke stemme blankt, unntak valg og ansettelser Kan kreve skriftlig avstemning ved valg og ansettelser, jf. koml. 35 nr. 4

35 Habilitet Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder Særregler i kommuneloven 40 nr. 3 Ikke inhabil ved valg eller fastsetting av godtgjøringer for offentlige tillitsverv Inhabil ved dobbeltrolle som ansatt og folkevalgt, men ikke ved behandling av økonomiplan, årsbudsjett og kommuneplan Inhabil ved dobbeltrolle i klagesaker

36 Den økonomiske forvaltningen - økonomiplan Hjemmel koml. 44 Økonomiplanens formål Krav til innhold Lovbestemte krav til saksbehandlingen

37 Den økonomiske forvaltningen - årsbudsjettet Hjemmel koml Er rettslig bindende hva betyr det? Krav til balanse Krav til realisme Lovbestemte krav til selve budsjettbehandlingen

38 Den økonomiske forvaltningen Årsregnskap og rapportering Årsregnskap og beretning skal utarbeides for hvert kalenderår jf. koml. 48 nr. 1 Saksbehandling årsregnskap Særlig om inndekning av underskudd jf. koml. 48 nr.4 KOSTRA jf. koml. 49

39 Den økonomiske forvaltningen - lån Lovlige formål jf. koml. 50, uttømmende angitt Merk kan ikke låne til vanlig drift eller til kjøp av aksjer Lånevilkår Staten må godkjenne låneopptak for kommuner/fylkeskommuner som står i ROBEK jf. koml. 60 nr. 1

40 Den økonomiske forvaltningen garantier Kan ikke garantere for næringsvirksomhet som drives av andre, jf. koml. 51 nr. 2 Kan ikke pantsette eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser jf. koml. 51 nr. 4 Garantier må godkjennes av staten, dvs. fylkesmannen for kommuners garantier Obs garantiforskriften

41 Den økonomiske forvaltning - finansforvaltning Kommunestyret må gi regler om finansforvaltningen sin, jf. koml. 52 Nærmere regler gitt i forskrift

42 Egenkontrollen Kommunestyret/fylkestingets tilsynsansvar, koml. 76, ansvar for «ekstern» kontroll og «intern» kontrollen Kontrollutvalg, koml. 77 Obs. kontrollutvalgsforskriften Revisjon, kan skje ved egen revisjon, interkommunal revisjon (det vanligste) eller ved privat revisjon, jf. koml. 78 Obs. revisjonsforskriften Administrasjonssjefens interntilsynsansvar, koml. 23 nr. 2 Særlige regler i særlov kan pålegge internt tilsyn og kontroll, sammenheng til statlig tilsyn, lederansvar

43 Statlig tilsyn og kontroll Utgangspunkt; minst mulig kontroll? Lovlighetskontroll og kontroll med økonomiske forpliktelser, jf. koml. kap. 10 Tilsyn, jf. koml. kap. 10 A, nytt. - kap. 10 A gir ikke hjemmel til å føre tilsyn, slik hjemmel må følge av særlov Klageordninger; merk at det ofte er gitt regler om statlig klageinstans i særlovgivningen som pålegger kommuner oppgaver og som gir enkeltpersoner rettigheter Annet

44 Interkommunalt samarbeid Kan skje på ulike måter Som et vertskommunesamarbeid etter koml. kap. 5 A, denne formen er typisk tenkt i forhold til lovpålagte oppgaver herunder myndighetsoppgaver Som 27-samarbeid, interkommunalt selskap (IKS) og aksjeselskaper er andre former mer praktisk til driftsoppgaver og mer forretningspreget virksomhet Omfanget er meget stort, en undersøkelse fra 2013 viser at hver kommune deltar i gjennomsnittlig 11 formaliserte interkommunale samarbeid

45 Vertskommunesamarbeid Kun samarbeid mellom kommuner eller mellom fylkeskommuner, ikke på tvers I utgangspunktet tenkt som samarbeidsform om utførelsen av lovbestemte oppgaver og slik at myndighet kan delegeres til samarbeidet, jf. koml a Forutsetning hjemmelsloven tillater det, men slike er det få av om noen To typer samarbeid, administrativt eller ledet av felles folkevalgt nemnd Ikke eget rettssubjekt

46 Kommunalt foretak Er en del av kommunen Styringsstruktur Kommunestyre Styre KF Stor-Elvdal Kommueskoger Rådmannen på sidelinja jf. koml. 72 Daglig leder Foretakets ledelse, jf. koml. 64

47 Kommunalt foretak fortsatt Kan bare etableres av en kommune eller en fylkeskommune alene Krav til vedtekter Styrets myndighet Anvendelsesområde for kommunalt /fylkeskommunalt foretak er typisk tenkt til mer forretningspreget virksomhet (som IKS)