Løsningsforslag/sensorveiledning

Transkript

1 Løsningsforslag/sensorveiledning Vekting av oppgavene. Det er ikke angitt vekting av oppgavene i oppgaveteksten. Vektingen er gjort ut fra en totalvurdering av innlevert besvarelse. Har den praktiske oppgaven vært meget god har det kunnet veie noe opp for en svak teori og vice versa. Oppgave 1 Oppgaven går ut på å redegjøre for reglene om vertskommunesamarbeid, herunder skal reglene om administrativt samarbeid sammenlignes med reglene om vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd. I og med at dere skal redegjøre for reglene betyr det at dere ikke bare kan løfte fra de mest sentrale forskjellene mellom reglene uten å forklare innholdet i reglene. Og i og med at dere skal sammenligne skal dere ikke bare se på forskjeller, men også på likheter i regelverket. Det er vertskommunesamarbeid dere skal se på, og ikke andre måter å organisere interkommunalt samarbeid på, men det er fint om dere klarer å plassere vertskommunesamarbeid i forhold til andre interkommunale samarbeidsformer (typisk 27- samarbei, interkommunalt selskap eller aksjeselskap) Tematikken i oppgaven er behandlet i boka i Kommunalrett kapittel XI punkt 2 og 4, kapittel XIII med unntak av punkt 5 og 7, kapittel XV med unntak av punkt 10 og kapittel XX punkt 2. Få fram hjemmel kapittel 5 A i kommuneloven. Det skal ikke brukes mye plass på oppgavene vertskommunesamarbeid kan få, men studentene må få fram at vertskommunesamarbeid er tenkt benyttet først og fremst til lovpålagte oppgaver, herunder myndighetsoppgaver. Kommuneloven stenger imidlertid ikke for å benytte interkommunalt samarbeid til frivillige oppgaver, noe som følger av forarbeidene. Det er fint å eksemplifisere typer av oppgaver, for eksempel barnevern, helse- og omsorg, skogs- og landbruksforvaltning for å nevne noen. Hvorvidt en særlovsoppgave kan legges til et vertskommunesamarbeid er avhengig av en tolkning av det enkelte lovgrunnlag. Særlovgivningen stenger så å si ikke for vertskommunesamarbeid. Et vertskommunesamarbeid må etableres mellom kommuner eller mellom fylkeskommuner, noe som henger sammen med at organiseringsformen er tenkt benyttet for lovpålagte oppgaver, og kommuner og fylkeskommuner har forskjellige lovpålagte oppgaver. (Annerledes 27-samarbeid og interkommunalt selskap som kan etableres på tvers av forvaltningsnivåene.) Det er også viktig å få fram at vertskommunesamarbeid er en samarbeidsform uten at det etableres noe eget rettssubjekt. Etableringen av vertskommunesamarbeid er frivillig. Som ovenfor nevnt er vertskommunesamarbeid en samarbeidsform som kan og er tenkt benyttet til myndighetsoppgaver, herunder det å treffe vedtak (enkeltvedtak og gi forskrifter) etter forvaltningsloven. Men det er ikke et must å delegere slik myndighet til vertskommunesamarbeidet for å kunne etablere et vertskommunesamarbeid. En og del av dere synes å blande sammen det å overlate lovpålagte oppgaver til et vertskommunesamarbeid og 1

2 det å delegere myndighet til samarbeidet. Først inngås det en samarbeidsavtale mellom deltakerkommunene om hvilke oppgaver som skal inngå i samarbeidet. Deretter delegeres eventuelt myndighet. En del av kandidatene ser ut til å tro at det må delegeres myndighet, lovteksten leses dårlig her. Det er også viktig å løfte fram at det er to typer av vertskommunesamarbeid; administrativt og vertskommunesamarbeid ledet av felles folkevalgt nemnd. Etablering av begge typer av samarbeid må vedtas av kommunestyrene selv. Reglene om samarbeidsavtalen, som i hovedsak er like, må nevnes og redegjøres for. Det er en stor svakhet ved en besvarelse dersom bestemmelsen i koml e ikke nevnes i det hele tatt. Enkelte av kandidatene nevner bare at fylkesmannen skal orienteres om avtalen uten å si noe som helst om kravene til innhold i avtalen. En slik utvelgelse er ikke særlig skjønnsom. I et administrativt vertskommunesamarbeid etableres det ikke noe styringsorgan bestående av folkevalgte, og heller ikke noe styre eller noen daglig leder, noe som framgår av koml b. Vertskommunens rådmann leder den daglig driften i samarbeidet. Det er annerledes i et samarbeid med en felles folkevalgt nemnd. Det ledes som jo navnet sier av en folkevalgt nemnd der alle deltakerkommunene skal være representert med minst to medlemmer, jf. koml c nr. 4. Etableres det et vertskommunesamarbeid etter dette alternativet (i c) må det opprettes en nemnd. En del kandidater er lite presise her. I et administrativt vertskommunesamarbeid kan en samarbeidskommune delegere myndighet til vertskommunen i forhold til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, jf. b nr. 1. Obs at det står eller og at en enkeltsak kan være prinsipiell. Det er fint å prøve å eksemplifiser typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning her, men det bør gjøres i forhold til lovpålagte oppgaver. For eksempel vedtak om ulike typer frivillige tiltak etter barnevernloven, tildeling av sykehjemsplasser eller hjemmetjenester etc. Delegasjon skal skje ved at kommunestyret i samarbeidskommunen delegerer kompetanse til rådmannen i egen kommune samtidig som rådmannen instrueres om å delegere kompetansen videre til rådmannen i vertskommunen jf. nr. 3. I et administrativt samarbeid kan deltakerne i samarbeidet samarbeide om ulike oppgaver og delegere forskjellig myndighet til vertskommunen. I slikt samarbeid vil altså avtalene som inngås ha et bilateralt preg. I et vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd må kommunene samarbeide om de samme oppgavene og kommunestyrene selv må, i tilfelle samarbeidet skal få delegert myndighet, delegere samme kompetanse til nemnda. Dette framgår av c nr. 3 andre setning. Det er annerledes enn i et administrativt vertskommunesamarbeid. Nemnda kan få delegert kompetanse også i prinsipielle saker, jf. c nr. 3 første setning. Rådmannen i vertskommunen i et samarbeid med felles folkevalgt nemnd kan få tildelt samme kompetanse som vedkommende kan i et administrativt vertskommunesamarbeid. Men i et samarbeid med felles folkevalgt nemnd er det nemnda som delegerer kompetansen til rådmannen i vertskommunene, mens i et administrativt samarbeid er det rådmannen i 2

3 samarbeidskommunen som etter pålegg (fra samarbeidskommunens kommunestyre) delegerer kompetansen. I begge typer samarbeid står det eksplisitt i kommuneloven at folkevalgte organer i vertskommunen ikke har instruksjons- eller omgjøringsrett i forhold til andre kommuner enn egen kommune, se b nr. 4 og c nr. 6. Reglene om samarbeidskommunens instruksjons- og omgjøringsrett i forhold til vedtak truffet i vertskommunen er sammenfallende, se nr. b nr. 5 og 6 og c nr. 7 og 8. En samarbeidskommune kan gi vertskommunen instruks om utøvelsen av den delegerte myndigheten som alene gjelder samarbeidskommunen eller berørte innbyggere. Når det gjelder omgjøring er kompetansen til å omgjøre snevrere enn hvis kommunen hadde truffet vedtaket selv. Det er også gitt noen spesielle regler om intern og statlig kontroll i kapittel 5 A. Særlig viktig å få fram er at det er kontrollutvalget i vertskommunen, og ikke samarbeidskommunene, som skal føre kontroll med virksomheten i vertskommunesamarbeidet. Det gjelder uavhengig av type vertskommunesamarbeid. Se koml j. Det er også viktig å få fram at klagereglene er forskjellig for de to typene av samarbeid jf. koml f og 28-1 g. Det viktige å få fram her er klageinstans i forhold til klager over enkeltvedtak truffet av administrasjonen i et administrativt vertskommunesamarbeid skal behandles av samarbeidskommunens klageinstans, mens det ved vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd må opprettes et eget klageutvalg bestående av representanter for alle deltakerkommunen. Bestemmelsenes betydning reduseres av at verskommunesamarbeid oftest vil gjelde lovpålagte oppgaver etter særlov. Klageinstans over enkeltvedtak som treffes etter de ulike særlovene som pålegger kommunene oppgaver er svært ofte fylkesmannen (etter særlovene) og ikke klageinstans i den enkelte samarbeidskommune. En del av dere behandler reglene om lovlighetskontroll, klage, tilsyn etc. veldig tidlig i oppgavene. Det er ikke den mest heldige disponeringen av oppgave 1. Oppgave 2. Her kan dere velge om dere vil lage en hovedproblemsstilling knyttet til om avisen har rett til å være tilstede på seminaret og herunder drøfte hvorvidt seminaret er et møte i et folkevalgt organ eller diskutere spørsmålene hver for seg. Jeg har gjort det siste i mitt løsningsforslag nedenfor, men det er hipp som happ hva dere velger. Problemsstilling 1 Er seminaret som her holdes et møte i et folkevalgt organ? Ideen til oppgaven er hentet fra en sak behandlet av Sivilombudsmannen i 2014 (Nes kommune). I utgangspunktet avholdes det ikke noe møte i et folkevalgt organ her. Mange flere enn formannskapet medlemmer deltar på seminaret og initiativtaker er administrasjonen som også leder seminaret. Spørsmålet er imidlertid om seminaret allikevel må anses som et møte i et folkevalgt organ. Folkevalgte organer skal behandle sine saker i møter, jf. koml. 30 nr. 1. Det framgår av forarbeidene til bestemmelsen at møter er å forstå som fysiske møter. Det 3

4 spiller ingen rolle hva «møtet» er kalt for at regelen kommer til anvendelse. Formålet med sammenkomsten står sentralt. Er det meningen å drøfte en sak eller forhandle vil treffet være et møte i kommunelovens forstand, jf. forarbeidene. I vår sak skal administrasjonen ikke bare informere om budsjettet, men det avholdes også gruppearbeid om budsjettet. Selv rene informasjonsmøter om budsjettet for eksempel på bakgrunn av statsbudsjettet har Sivilombudsmannen sagt kan være møter i folkevalgt organ fordi de legger viktige premisser for saksbehandlingen i et folkevalgt organ som innbyggerne bør ha anledning til å følge med på. (Sak Hjelmeland kommune). Se også saken om Skedsmo kommune som sivilombudsmannen viser til i den foreliggende saken som casen bygger på. Administrasjonen vil ta med seg resultatene fra slike diskusjoner inn i sitt budsjettarbeid. Dette trekker i retning av behandlingen av budsjettet på seminaret må ses på som et ledd i saksbehandlingen av budsjettet og at reglene om møter i folkevalgte organer må gjelde. Her er det rådmannen som inviterer, det foreligger ingen saksliste eller noen møtebok. Det følger av forarbeidene til bestemmelsene om åpne møter at det er irrelevant at det ikke foreligger noen innkalling med sakliste og at også andre enn formannskapets medlemmer deltar på seminaret. Det er også irrelevant at det ikke føres referat og at det ikke er møteplikt. Omgåelseshensyn tilsier en streng fortolkning av bestemmelsen om hva som er et møte i et folkevalgt organ ift hovedregelen om åpne møter i kommuneloven 31 nr. 1 gjelder. De som har klart å finne problemstillingen og argumenter og diskutert pro og contra får bra uttelling på dette spørsmålet selv om dere skulle komme til at det ikke er noe møte i et folkevalgt organ. En god del finner imidlertid ikke fram til problemsstillingen, og en del som gjør det argumenterer veldig ensidig og formelt her. (Sier eksempelvis at siden det er rådmannen som inviterer og det ikke føres møtebok er det ikke et møte) Konklusjon: Seminaret må betraktes som et møte i et folkevalgt organ Har avisen rett til å være tilstede? Hjemmel koml. 31 Hovedreglene er åpne møter i folkevalgte organer og enhver har rett til å være tilstede, jf. nr. 1. Når vi foran er kommet til at dette er et møte i et folkevalgt organ gjelder hovedregelen. Ingen av unntakene er relevante. Konklusjon: Lillevik tidende har rett til å være tilstede under budsjettseminaret. Det blir helt feil å bruke reglene i offentleglova etc. i denne diskusjonen. Det er spørsmål om møteoffentlighet og ikke rett til innsyn i et dokument. Problemsstilling 2 Har avisen klagerett over nektelsen av å få være tilstede på seminaret? 4

5 Offentleglova kan ikke benyttes. Den gjelder innsynsrett i dokumenter. Det er svært svakt å bruke denne som hjemmel for klagerett. Det treffes heller ikke noe enkeltvedtak her, det er en saksbehandlingsavgjørelse som treffes, og saksbehandlingsavgjørelser faller utenfor begrepet enkeltvedtak. Reglene om klage etter forvaltningsloven kan derfor heller ikke benyttes. De aller fleste benytter reglene i fvl. 28 og mener det her treffes et enkeltvedtak. Det har vi ikke trukket mye for såfremt dere anvender denne riktig. Annerledes hvis dere mener det er fylkesmannen som er klageinstans etter første ledd, ser fylkesmannen som en kommunen kan delegere til etc. Den aktuelle hjemmelen å benytte er koml. 59. Svært få finner fram til denne bestemmelsen. Fylkesmannen er klageinstans. Det er avgjørelser som kan påklages etter kommuneloven 59 nr. 1. Saksbehandlingsavgjørelser faller i utgangspunktet utenfor men det framgår av andre setning i nr. 1 at beslutninger om at møter i folkevalgte organer skal holdes for lukkede dører kan påklages. Beslutningen om å lukke seminaret kan derfor påklages. Men det er bare kommunestyrerepresentanter som har klagerett etter kommuneloven 59 nr. 1, og det må være minst tre av dem. Her er det en avis som klager og en avis har ikke klagerett. Konklusjon: Avisen har ikke klagerett etter noen bestemmelse i fvl. eller kommuneloven. Den eneste avisen kan klage slike beslutninger inn for er Sivilombudsmannen etter Sivilombudsmannsloven Problemsstilling 3 Kan fylkesmannen behandle saken uten at den er påklaget av kommunestyrerepresentanter? Siden fylkesmannen nå er blitt gjort kjent med saken vil fylkesmannen kunne ta saken opp til lovlighetskontroll av eget tiltak etter kommuneloven 59 nr. 5. Svært få finner fram til denne. Det er et stort pluss å se denne. Det er ikke gitt betingelser for denne adgangen i lovteksten og forarbeidene er tause. I utgangspunktet vil således fylkesmannen kunne ta enhver avgjørelse opp til vurdering. Det følger av departementets veiledning om bestemmelsen at hensynet til tillit til forvaltningen står sentralt og at terskelen ikke bør legges for høyt når det gjelder avgjørelser om lukking av møter i folkevalgte organer. Konklusjon: Fylkesmannen kan behandle spørsmålet av eget tiltak etter koml. 59 nr. 5 Problemsstilling 4 Er Einar Hansen inhabil ved behandlingen av årsbudsjettet i kommunen? Utgangspunktet er kommuneloven 40 nr. 3 b som stiller strengere krav til habilitet enn det som følger av forvaltningsloven kapittel II. Kommunalt ansatte som i denne egenskap har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse er inhabile når saken behandles i et folkevalgt organ og de sitter i det folkevalgte organet. Som rektor har Einar 5

6 medvirket ved tilretteleggelsen for en del av budsjettet, og han sitter samtidig i kommunestyret som folkevalgt. Men det følger av andre setning i bestemmelsen at denne ikke gjelder ved behandling av kommunens årsbudsjett. Kommuneloven er en spesiell lov og spesielle bestemmelser i den går foran fvl. Det er derfor ikke aktuelt å diskutere forvaltningslovens habilitetsbestemmelser når vi har bestemmelsen i kommuneloven. Konklusjon: Einar Hansen er ikke inhabil, jf. koml. 40 nr. 3 b siste setning. En del finner ikke fram til kommunelovens bestemmelser og bruker bare forvaltningslovens bestemmelser. Det er helt uaktuelt å benytte noen av alternativene i første ledd. Han er ikke part og skolen er heller ikke part. Selv om det ikke uttrykkelig sies i faktum at skolen er kommunal framgår det indirekte ved at skolen budsjett skal behandles i kommunestyret. Det å diskutere alternativet i første ledd e) er derfor svakt. Hvis andre ledd skal benyttes må dere diskutere i forhold til faktum. Det er vanskelig å se ut fra faktum at han er inhabil etter andre ledd, at det foreligger særlige forhold som gjør ham inhabil. Han får ingen særlig fordel av dette selv, årsbudjettet er det viktigste prioriterings og politiske instrumentet folkevalgte har, etc. Problemsstilling 5 Hvilke regler gjelder for Lillevik kommune dersom de skal gå over til komitemodellen? Det følger av koml. 10 a nr. 2 at alle kommunestyrerepresentantene med unntak av ordfører og medlemmer av kontrollutvalget må sitte i en kommunestyrekomite hvis denne organiseringsformen velges. Det er således ikke adgang til å velge inn noen som ikke sitter i kommunestyret. Det følger av ordlyden at heller ikke vararepresentanter kan velges inn. Marte har således rett og Hans tar feil. Det samme gjør Eva. Forutsetningen for å kunne sitte der er altså at en er kommunestyrerepresentant. Vibeke har rett i at dersom kommunestyret skal delegere beslutningsmyndighet til politiske organer (ut over formannskapet) vil det være problematisk i en komitemodell fordi kommunestyrekomiteer ikke kan få beslutningsmyndighet etter kommuneloven 10 a nr. 1. Enkelte leser faktum litt annerledes med hensyn til Vibekes argumentasjon her. Det er fullt forsvarlig såfremt de tydeliggjør hvordan uttalelsen oppfattes. En del bommer på kravet til å være bosatt. For å kunne være valgbar til kommunestyret må du være registrert i folkeregisteret som bosatt i kommunen. Riktignok følger det av valgreglene i valgloven som ikke er pensum. Men det går an å slutte seg til dette ved å se på bestemmelsen i koml. 15 om tap av valgbarhet og indirekte av koml. 7. 6

7 Problemsstilling 6 Skal styremøter i kommunale foretak kunngjøres eller offentliggjøres på forhånd? Det følger av koml. 29 nr. 4 at kapittel 6 i kommuneloven ikke kommer til anvendelse på kommunale foretak bortsett fra bestemmelsene i koml. 30 nr. 4, 31 og 31a samt a. Regler om innkalling, mv. i komml. 32 gjelder derfor ikke hvis en skal legge til grunn en ren ordlydsfortolkning. I Koml. 32 nr. 3 står det at møter som holdes for åpne dører skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte, det står intet om dette i koml. 31 eller 31 a. Ordlyden i koml. 29 tilsier derfor at det kommunale foretaket ikke har plikt til å gjøre møtene sine kjent av eget tiltak. Det kan argumenteres med at hensynet bak reglene om åpne møter tilsier at foretaket skal legge til rette for at slike møter gjøres kjent, men noen sikker løsning kan ikke gis her. Trolig en forglemmelse av lovgiver ikke å gjøre koml. 32 nr. 3 siste setning gjeldende for kommunale foretak. På forespørsel må imidlertid foretaket svar på når styremøter skal holdes, ellers blir regelen om åpne møter illusorisk. Det er også mulig å regulere dette i vedtektene for foretaket dersom kommunestyret vil at møtene skal kunngjøres. En del av dere bruker koml. 68. Den sier imidlertid ikke noe om kunngjøring av møter, bare om innkalling av medlemmene i foretaksstyret til møter. Konklusjon: Ikke en direkte pålagt plikt av eget tiltak til å kunngjøre styremøtene i kommunale foretak Problemsstilling nr. 7. Har Marte krav på svar på sitt spørsmål fra ordføreren? Marte stille spørsmålet i kommunestyremøtet. Det har hun rett til å gjøre, også i saker utenfor sakslisten, jf. koml. 34 nr. 2. Hun har imidlertid ikke krav på svar fra ordføreren i samme møte som spørsmålet stilles. Hvordan slike spørsmål skal stilles for å kunne forvente svar er gjerne regulert i kommunens reglement, slik at spørsmål som stilles noen dager i forkant av møtet besvares i møtet. Annerledes med spørsmål som kommer i møtet uten at ordfører har fått forberedt seg. Ordføreren kan imidlertid ikke avspise henne med å kontakte foretaket. Ordføreren må i så fall svare på forespørselen i neste møte. Denne problemsstillingen har svært få av kandidatene sett. 7